◎謝德體

建立健全農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護機制，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全

◎謝德體

改革開放37年來，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長足進展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷改善但其管護問題也成為日益突出的問題。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴重正成為當(dāng)前的新問題。根據(jù)重慶煙區(qū)調(diào)查，已建成的基礎(chǔ)設(shè)施總體損毀率已達13%，其中，烤房損壞12.5%、蓄水池16.4%、灌溉渠系22%、農(nóng)機26%、育苗大棚損毀閑置10.7%、田間機耕道路13%。骨干鄉(xiāng)村暢通路還未到維修期，如果管護維修機制不及時解決，隨著時間推移，近幾年集中建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施進入維修期之后，整個煙區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施安全營運隱患會越來越凸顯。主要原因：一是產(chǎn)權(quán)不夠明晰，管護責(zé)任難落實，已建成的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分雖明確交給了村委會，但村集體并未進行產(chǎn)權(quán)確認，即使產(chǎn)權(quán)落實到村集體，因村內(nèi)社隊、農(nóng)戶之間種植面積不同、受益程度差異較大，而“受益人”組織化程度滯后，相關(guān)制度及運行規(guī)范尚未建立起來，其產(chǎn)權(quán)實際上處于“人人所有，但人人無份”的虛置狀態(tài)，靠“誰受益，誰負責(zé)”的管護思路，很難有效落實管護責(zé)任，從而造成“農(nóng)業(yè)行業(yè)管不到、村社集體管不好、農(nóng)民又管不了”的困境。二是管護資金不足，管護機制難建立，除等級公路和大中型水庫納入專門部門管護外，其他的未納入?yún)^(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理范圍，也無經(jīng)費預(yù)算。三是由于管理主體錯位及相關(guān)機制缺失，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受益主體自籌資金或投工投勞的方式參與管護維修基本無法實現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障，對改善農(nóng)區(qū)生產(chǎn)生活條件、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、助推農(nóng)民增收也具有重要作用，其管護機制必須大力加以完善。

1.以設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革為重點，建立長效機制

產(chǎn)權(quán)問題是造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無人管護的根源。只有推進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰所有權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，落實管理權(quán)，堅持“建設(shè)、管理”并重原則，才能實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建、管、用和責(zé)、權(quán)、利的有機統(tǒng)一，才能建立起“平

時有人管、壞了有人修、更新有保障”的長效管護機制，從而最大限度地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，保障農(nóng)民長期受益。一是要以土地股份合作為抓手，推進農(nóng)區(qū)承包土地股份合作制。土地股份合作制打破了農(nóng)民承包耕地的地塊界線，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃、推進農(nóng)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于推進農(nóng)村人口的市民化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和規(guī)模種植水平。要按中央要求落實耕地承包期限永久不變，以農(nóng)區(qū)土地資產(chǎn)為核心建立法人實體，農(nóng)民以自己占有的股份對承包耕地進行管理，并從土地資產(chǎn)的運營中獲得相對穩(wěn)定的收益。二是落實資產(chǎn)量化確權(quán)，要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目形成的固定資產(chǎn)和集體經(jīng)濟組織的其它集體資產(chǎn)一并量化確權(quán)到每個農(nóng)戶，讓農(nóng)民成為“基礎(chǔ)設(shè)施的主人”，允許村民之間轉(zhuǎn)讓所擁有的承包土地和固定資產(chǎn)的股份，村民通過信息公開、程序公正的做法參與到土地股份合作社及集體所有固定資產(chǎn)的管理、決策中，形成一個利益共享、農(nóng)民自我管理的資產(chǎn)經(jīng)營管理平臺。三是試點資產(chǎn)作價入股，組建經(jīng)營性股份合作社。試點由基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體以設(shè)施資產(chǎn)作價折股，生產(chǎn)經(jīng)營主體以現(xiàn)金出資入股，組建經(jīng)營性股份合作社。

2.根據(jù)設(shè)施類型明確管護主體，落實管護經(jīng)費

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三種類型，應(yīng)根據(jù)不同設(shè)施類型明確管護責(zé)任主體，多渠道落實管護經(jīng)費。一是鄉(xiāng)村骨干暢通道路、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施屬于純公益性設(shè)施，管護責(zé)任應(yīng)由政府相應(yīng)部門承擔(dān)。二是灌溉及人飲蓄水池、人飲供水管網(wǎng)、灌溉渠系、田間機耕路等設(shè)施，考慮其具有公益性特征，應(yīng)由農(nóng)區(qū)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體來承擔(dān)，由區(qū)縣主管部門通過專項管護基金給予資助。三是除了公益性和準(zhǔn)公益性設(shè)施之外，包括烤房、育苗大棚、農(nóng)用機械等設(shè)施大多具有通用性，這類經(jīng)營性設(shè)施管護責(zé)任應(yīng)由新型經(jīng)營主體來承擔(dān)，對設(shè)施大修或自然災(zāi)害造成的嚴重損毀，可通過專項管護基金給予資助。四是建立專項管護基金，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中適當(dāng)提取一定比例作為專項管護基金。五是完善管護基金使用機制，實行?？顚Ｓ?。專項管護基金由區(qū)縣的行政主管部門負責(zé)管理，主要用于準(zhǔn)公益性項目及經(jīng)營性設(shè)施的維護補貼，實行專款專用、滾動使用；補貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮設(shè)施維護成本及項目性質(zhì)，合理設(shè)置補貼比例。專項管護基金，應(yīng)由主管部門按照簡化、公開、效益最大化的原則使用，可以先建后補、也可以實行項目招標(biāo)。同時，要通過購買服務(wù)、專項補貼和稅收減免等政策，大力扶持生產(chǎn)性經(jīng)營服務(wù)組織發(fā)展，只有生產(chǎn)經(jīng)營主體既受益又出錢才會真正承擔(dān)起管護責(zé)任。

3.建立設(shè)施管理評價機制，推進管護到位

為持續(xù)穩(wěn)定的推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護，保障設(shè)施有效使用管護與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，根據(jù)農(nóng)民收入水平和專業(yè)化服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施配套及完好率、政府用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的專項資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施管護制度、基礎(chǔ)設(shè)施綜合利用效率等方面建立指標(biāo)體系，一一進行量化，根據(jù)重要程度確定指標(biāo)權(quán)重，并加大設(shè)施管理在考核評價中的權(quán)重。通過動態(tài)調(diào)整不斷優(yōu)化資源配置，最終建立由市場主導(dǎo)的設(shè)施管護公平競爭機制。要加大宣傳，發(fā)動全社會，特別是農(nóng)民增強保護意識，自覺看管好和維護好現(xiàn)有設(shè)施。要通過制度建設(shè)分清設(shè)施管理部門的責(zé)任和權(quán)限，做到日常維護有人管，破壞設(shè)施有人抓。要勇于創(chuàng)新，不斷探索農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理、維修養(yǎng)護的新機制?？梢蕴剿髟谡O(jiān)管和指導(dǎo)下的市場化管理模式，多種形式確保設(shè)施能夠有效運行、發(fā)揮效能。

4.制定設(shè)施管護指導(dǎo)意見，明確具體措施

管護機制不活制約了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理涉及多個部門，很多政策都是部門單獨制定，導(dǎo)致職能交叉重疊、政出多門、責(zé)權(quán)不清。由于管理體制的不完善，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批難，資金難，管理維護難，重建設(shè)輕管理的事情時有發(fā)生。國家應(yīng)盡快制定出臺農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護的指導(dǎo)意見，從管護主體及責(zé)任界定、管護資金籌措、管護制度建立及機制創(chuàng)新等方面提出指導(dǎo)性意見。

（謝德體，民革重慶市委會副主委，西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院院長/責(zé)編 張棟）