我國科技扶貧的機制創(chuàng)新問題探析

◎文/劉冬梅

科技扶貧作為我國行業(yè)扶貧的一種有效形式，在依靠科技進步促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，幫助貧困人口脫貧致富方面發(fā)揮了積極的作用?？萍挤鲐毜膬?nèi)涵可分為狹義和廣義兩個層面。狹義上講，科技扶貧是以科學(xué)技術(shù)推廣普及為手段，以提高貧困地區(qū)資源開發(fā)水平和勞動生產(chǎn)率為目標(biāo)，由科技部門主導(dǎo)實施的隸屬于國家宏觀扶貧部署的一項工作安排。廣義上講，科技扶貧應(yīng)理解為全社會共同開展的以科技為載體的反貧困工作計劃，它除了是一項行業(yè)扶貧工作安排外，還是一種創(chuàng)新發(fā)展的思路與理念。既要通過科技扶貧項目推動貧困地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，更要幫助貧困地區(qū)應(yīng)用科技改造封閉落后的發(fā)展模式，將科技創(chuàng)新發(fā)展的理念植入貧困地區(qū)發(fā)展之中。本文的界定屬于狹義范疇。

我國科技扶貧的發(fā)展歷程

1.初步探索階段（1980-1985年）

中國農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展直接推動了農(nóng)村扶貧工作的進展，促進了有步驟有計劃的扶貧開發(fā)探索。在“科技是第一生產(chǎn)力”思想指引下，政府開始探索利用科技要素進行扶貧開發(fā)，通過貧困農(nóng)戶掌握一定的科技技能脫貧致富。這期間最典型的探索就是河北省的山區(qū)技術(shù)開發(fā)。國家科委、河北省科委組織河北農(nóng)業(yè)大學(xué)等科技力量，通過建立山區(qū)治理試驗區(qū)，以技術(shù)為先導(dǎo)實現(xiàn)綜合開發(fā)與綜合治理相結(jié)合，先后對太行山區(qū)10多個貧困縣實施科技開發(fā)，效益明顯。5年中以710萬元投入取得了2.7億元的增產(chǎn)效益，開發(fā)區(qū)域內(nèi)人均純收入由1981年的75元提高到1985年的300元。

不過，這一時期以科技為導(dǎo)向的扶貧開發(fā)并不是嚴(yán)格意義上的科技扶貧，它是小范圍內(nèi)的自主探索，是一種較為成功的扶貧模式，但沒有形成完整的工作機制，也未進入到國家整體上的扶貧宏觀部署中。但這一階段的科技扶貧開發(fā)是科技扶貧實踐最早、最有效探索，開啟了科技扶貧工作的大門。

2.正式起步階段（1986-1993年）

1986年，我國的扶貧政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。新成立的國務(wù)院扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組明確指出：科學(xué)技術(shù)進步是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，更是貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基本要素。對貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，要給政策、送信息、授技術(shù)，其中最重要的是授技術(shù)。科技在扶貧開發(fā)中戰(zhàn)略地位的提升，直接推動了我國科技扶貧工作的部署與開展。

持續(xù)至今的科技扶貧團是從1986年正式啟動的，具體做法是由科技部門直接派遣干部到貧困地區(qū)進行科技扶持與項目管理，通過智力輸入提高貧困地區(qū)依靠科技脫貧致富的能力。同時，與星火、火炬和社會發(fā)展等國家科技計劃相結(jié)合，開始建立科技示范項目，通過科技致富示范點、示范戶和示范基地，促進科技向貧困地區(qū)擴散，引導(dǎo)貧困地區(qū)主動采用科學(xué)技術(shù)脫貧致富。這一時期的科技扶貧已經(jīng)由一種典型的扶貧模式迅速轉(zhuǎn)變成一項重要的國家扶貧宏觀部署，以科學(xué)技術(shù)輸入、科技開發(fā)為主要形式，科技扶貧的內(nèi)容主要是以解決貧困地區(qū)溫飽問題為核心，科技扶貧的廣度與深度有待進一步拓展。

3.轉(zhuǎn)折與過渡期（1994-2000年）

這一時期的科技扶貧工作是以“八七扶貧攻堅計劃”為起點和載體的。1994年公布實施的《國家八七扶貧攻堅計劃》指出：科技部門要制定科技扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃，指導(dǎo)和推動扶貧工作轉(zhuǎn)到依靠科學(xué)技術(shù)和提高農(nóng)民素質(zhì)的軌道上來。要增強實施星火計劃的力度，動員各方面力量開展多種形式的科技開發(fā)和科技服務(wù)，認(rèn)真做好扶貧開發(fā)的科學(xué)研究和科技示范。

按照“八七扶貧攻堅計劃”的要求，首個國家層面的科技扶貧規(guī)劃綱要出臺，這既成為這一時期科技扶貧工作總的政策指導(dǎo)，又為日后以規(guī)劃形式規(guī)范引導(dǎo)科技扶貧建立了良好的開端。也正是從1994年開始，科技扶貧的重點由針對農(nóng)戶脫貧轉(zhuǎn)向支持貧困地區(qū)支柱性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。之前的科技扶貧注重解決貧困地區(qū)溫飽問題，這一階段開始探索貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路，注重扶持貧困地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這一時期，科技扶貧不斷完善與深化，各項機制也不斷健全，工作目標(biāo)、方向、方式逐步成熟，是科技扶貧工作的重要過渡期。

4.蓬勃發(fā)展階段（2001-2010年）

這一時期的科技扶貧開始探索以市場為導(dǎo)向提高科技扶貧項目的成效，促進技術(shù)與資本融合的機制。一些貧困地區(qū)通過科技特派員創(chuàng)業(yè)行動，依托貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，與農(nóng)民形成“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的經(jīng)濟共同體，走市場化發(fā)展之路。

加強信息化建設(shè)也是這一階段科技扶貧的重要特色。通過信息化，科技扶貧領(lǐng)域從傳統(tǒng)的生產(chǎn)領(lǐng)域拓展到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等社會發(fā)展領(lǐng)域。而且，民主黨派、社會團體、國外組織機構(gòu)、企業(yè)等也積極參與科技扶貧工作，形成了合力扶貧的局面。隨著科技在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位不斷凸顯，科技扶貧的重要性持續(xù)增強，成為我國行業(yè)扶貧中的典型代表。

5.戰(zhàn)略調(diào)整期（2011年至今）

2011年底，隨著我國扶貧戰(zhàn)略的新調(diào)整，“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)驅(qū)動區(qū)域發(fā)展”成為新時期片區(qū)扶貧的基本思想。而扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整，也對科技在貧困地區(qū)作用的發(fā)揮提出了新的挑戰(zhàn)。

在片區(qū)扶貧模式下，以往成熟的科技扶貧舉措得以繼續(xù)沿用與推廣，只是扶貧主戰(zhàn)場由以往的貧困縣、貧困村轉(zhuǎn)移到連片特困地區(qū)。整體上講，隨著國家扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整，現(xiàn)階段的科技扶貧工作處在一個調(diào)整變革時期。特別是片區(qū)扶貧戰(zhàn)略中對口幫扶機制的設(shè)計，使秦巴山片區(qū)成為科技扶貧的示范區(qū)，在如此廣闊的區(qū)域內(nèi)探討區(qū)域性科技扶貧的有效機制，是新時期科技扶貧面臨的巨大挑戰(zhàn)。也就是說，現(xiàn)階段的科技扶貧，既要繼承沿用之前形成的較為完善的運行機制與工作流程，又要創(chuàng)新發(fā)展以適應(yīng)時代需要。

新時期科技扶貧面臨的問題與挑戰(zhàn)

同整個扶貧開發(fā)工作一樣，科技扶貧工作也面臨著邊際效益遞減的問題。如不能在運行機制上實現(xiàn)突破性的創(chuàng)新，未來的科技扶貧工作在成效上將面臨巨大考驗。

1.多部門、多主體協(xié)同的科技扶貧局面遠未形成

科技扶貧，事實上涉及到了科技、教育、衛(wèi)生、財政、人力、農(nóng)業(yè)等多個部門，但一直以來，科技扶貧工作主要是由科技部來主導(dǎo)實施，科技部聯(lián)合其他相關(guān)部門制定實施的《科技扶貧規(guī)劃》僅限于對各科技部門開展科技扶貧工作給予指導(dǎo)，對其他部門的工作沒有太強的約束與引導(dǎo)。即使在科技系統(tǒng)內(nèi)部，也是各個科技職能部門獨立開展各自的工作，沒有形成完善的科技扶貧協(xié)調(diào)機制。從整體上講，沒有一個專門的部門來協(xié)調(diào)落實全國層面的科技扶貧工作，科技扶貧工作很難在全國范圍內(nèi)開展。而且各自為政的科技扶貧工作帶來了管理上的混亂與矛盾，可能導(dǎo)致扶貧資源的低效使用。

從科技扶貧的具體形式來看，它整體上仍主要采取對口幫扶的方式。各部門在定點扶貧縣（區(qū)）開展科技扶貧工作，科技扶貧并沒有形成具體的工作舉措在全社會范圍內(nèi)展開。如科技部開展的科技扶貧工作主要是以其定點扶持的7個縣為主，涉及陜西省的安塞、佳縣，江西省的井岡山市、永新縣，河南省的光山縣，湖北省的英山縣，河北省的魏縣；2013年新增陜西省柞水縣，變?yōu)?縣。中國科協(xié)主要是在呂梁地區(qū)開展工作。中科院主要是在西南喀斯特重點區(qū)域進行扶貧。隨著科技扶貧參與主體的增多，科技扶貧的范圍也在擴大，但仍主要是以各部門對口幫扶的形式開展?？萍挤鲐殤?yīng)該成為一種在全社會推廣的扶貧模式，對口幫扶的工作形式在現(xiàn)階段已局限了科技扶貧工作的實施范圍。

2.科技扶貧的可持續(xù)機制仍未建立

現(xiàn)有的一些科技扶貧做法，如下派科技扶貧團、開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等，都是以外來的人員和經(jīng)費支持為主，并沒有相應(yīng)地顯著增加貧困地區(qū)的科技自主發(fā)展能力，既沒有明顯改進貧困地區(qū)的科技推廣體系，更未建立一種新的可持續(xù)的科技扶貧制度。多數(shù)貧困地區(qū)的科技推廣體系和能力依然非常薄弱，難以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，特別是貧困農(nóng)戶提供所需的技術(shù)服務(wù)。而且，現(xiàn)有的部分科技扶貧成果在很大程度上是靠外部資金支持獲得的，當(dāng)外部支持撤出后，部分地區(qū)的農(nóng)戶就有可能因為資金缺乏又回到傳統(tǒng)技術(shù)中去。

依靠科技項目發(fā)展區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為科技扶貧工作的重要形式，但一些政府主導(dǎo)的科技扶貧項目往往由于市場化程度低、規(guī)避市場風(fēng)險能力差、項目運行保障機制不健全等原因?qū)е马椖渴?，進而導(dǎo)致了農(nóng)戶受損。同時，由于科技扶貧項目往往與地方政府官員的政績掛鉤，一些科技扶貧項目的“成功”往往是地方政府不計市場成本的強力行政推動獲得的，而離開了政府的干預(yù)，這些項目就失去了推廣的價值與意義。

3.科技扶貧的市場調(diào)節(jié)手段不足

科技扶貧項目主要由政府來主導(dǎo)實施，項目開發(fā)管理的行政操作不透明，容易導(dǎo)致資金使用效率低，甚至腐敗問題。在項目選擇中，政府行為往往不是市場導(dǎo)向的，貧困地區(qū)的生產(chǎn)、加工、運輸和儲藏等環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致盲目生產(chǎn)、政府好心辦壞事的結(jié)果，既浪費了扶貧資源又影響了政府在百姓中的聲譽。就科技扶貧資金而言，雖分為無償援助、項目扶持和貼息貸款等多種形式，但操作中仍以行政命令為主導(dǎo)，資金使用效率較低。

此外，現(xiàn)實條件下，過去對貧困地區(qū)實行的一些行之有效的特殊政策或優(yōu)惠措施已失去發(fā)生作用的基礎(chǔ)。科技扶貧資金規(guī)模小、項目分散，加之物價水平上漲，當(dāng)前的科技扶貧項目面臨著巨大的財政缺口，而已經(jīng)上馬的科技扶貧項目如不能獲得后續(xù)扶持，是不可能取得預(yù)期成果的。如果細化到每個貧困農(nóng)戶的扶持投入上，目前的扶貧資金規(guī)模更是一個微小的數(shù)字。

4.片區(qū)扶貧開發(fā)模式對新時期科技扶貧提出了新要求

片區(qū)的巨大差異性，對科技扶貧政策制定、工作實施、發(fā)展方向引導(dǎo)等產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)。以往開展科技扶貧主要是以選點示范、科技項目支撐、科技人才引入等方式，有重點、有步驟地開展，而在片區(qū)扶貧開發(fā)背景下，科技部牽頭聯(lián)系秦巴山區(qū)，扶貧工作范圍的急劇擴大，要求科技扶貧政策既有綜合性又能體現(xiàn)差異化，而要在這龐雜的扶貧對象中找出一個普適的科技扶貧項目切入點，是極其困難的。

片區(qū)扶貧強調(diào)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，要在更廣泛的視角下布局科技扶貧工作。既要求有重點地扶持示范點的發(fā)展，更要求重視對大多數(shù)貧困地區(qū)的示范引導(dǎo)工作；既要求依靠科技大力發(fā)展生產(chǎn)，更要求在整個區(qū)域中布局支持研發(fā)、生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等工作，支持整個產(chǎn)業(yè)鏈的打造；既要求重視貧困地區(qū)科技資源的引入與培育，又要求重視科技發(fā)展軟環(huán)境的構(gòu)建，在整個區(qū)域內(nèi)營造創(chuàng)新發(fā)展的氛圍；既要求重視科技扶貧工作中的協(xié)商互動，更要求建立起科技扶貧長期發(fā)展的工作機制，保證內(nèi)在發(fā)展的穩(wěn)定性。

創(chuàng)新科技扶貧機制的相關(guān)政策建議

新時期扶貧戰(zhàn)略的重要轉(zhuǎn)變，從根本上看是確定了一個以空間為基礎(chǔ)的包含若干區(qū)域中心城市和次中心城市的大扶貧格局。這也使得新時期科技扶貧機制的創(chuàng)新成為當(dāng)務(wù)之急。

1.逐步構(gòu)建科技協(xié)同扶貧新格局

盡快出臺新時期科技扶貧的指導(dǎo)意見。秦巴山區(qū)是科技扶貧的示范區(qū)，科技部牽頭組織實施秦巴山區(qū)的扶貧開發(fā)工作，應(yīng)該結(jié)合自身的工作細化科技扶貧的工作部署。通過出臺科技扶貧的指導(dǎo)意見，既可以加強科技部在開展扶貧工作中的統(tǒng)籌部署，增強具體實施單位的可操作性，又能為其他片區(qū)創(chuàng)新扶貧方式提供有效的借鑒。同時，整合各方資源，探索建立起各部門間穩(wěn)定的交流互動機制，特別是片區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)的政府部門間的合作。創(chuàng)新科技扶貧開發(fā)模式，搭建科技扶貧工作平臺，引導(dǎo)各政府部門、企業(yè)及非政府組織參與到科技扶貧中來，營造“大科技扶貧”格局，為新時期的片區(qū)科技扶貧提供借鑒與指導(dǎo)。此外，作為牽頭部門，科技部也要從自身職能出發(fā)，探索通過“部區(qū)會商”等多種手段，在科技層面探索建立跨行政區(qū)的科技交流合作機制，為其他片區(qū)的科技扶貧工作提供借鑒與指導(dǎo)。

2.以創(chuàng)業(yè)式科技扶貧推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素融合

要深入推進三次產(chǎn)業(yè)相融合的創(chuàng)業(yè)式扶貧，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，采取多種手段加速外部資源向貧困地區(qū)的集聚。鼓勵支持適合片區(qū)功能定位的國有、民營企業(yè)在片區(qū)內(nèi)投資辦廠或開展其他經(jīng)營活動，對進入片區(qū)內(nèi)的企業(yè)，符合國家財稅優(yōu)惠政策的，依法減免相關(guān)稅費。大力支持片區(qū)內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展，通過合作組織的發(fā)育來降低企業(yè)進入片區(qū)經(jīng)營的組織成本，通過“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”的形式，促進“一鄉(xiāng)一業(yè)”的發(fā)展；針對貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，與正在推進的“大學(xué)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣模式”相結(jié)合，安排涉農(nóng)大專院校為片區(qū)的農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐；鼓勵相關(guān)科研院所以對口幫扶等形式，圍繞片區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品深加工和延伸產(chǎn)業(yè)鏈等開展合作，提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的科技含量。同時，加大對返鄉(xiāng)農(nóng)民工和農(nóng)村新成長勞動力的技能培訓(xùn)，為其進入企業(yè)或創(chuàng)業(yè)提供技能保障，從而最大限度地實現(xiàn)貧困群眾就地、就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

3.不斷完善和創(chuàng)新科技扶貧項目實施方式

將現(xiàn)有定點科技扶貧中的成功經(jīng)驗推廣到片區(qū)扶貧的試點地區(qū)，首先在秦巴山片區(qū)內(nèi)選擇若干中心城市，整合政府相關(guān)科技資源集中投入。在扶貧項目的設(shè)計上，要將能否輻射帶動周邊貧困地區(qū)的發(fā)展作為未來科技扶貧項目選擇的首要條件。將該項目計劃帶動貧困人口的數(shù)量和分布情況，作為能否獲得政府科技扶貧項目支持的先決條件，把產(chǎn)業(yè)對周邊地區(qū)經(jīng)濟增長的帶動能力作為產(chǎn)業(yè)選擇的重要條件。與此同時，要加強對項目的監(jiān)督、評估和驗收工作，可采取抽查驗收的形式，對科技扶貧項目的扶貧效果進行更為嚴(yán)格的監(jiān)督。當(dāng)然，除了政府支持以外，要逐步吸引更多的企業(yè)、非政府機構(gòu)等多元化主體的投入。

4.逐步建立和完善科技扶貧的考核機制

在科技扶貧工作中建立起有效的考核體系，按照實用與科學(xué)原則建立一套綜合評價體系，將科技扶貧規(guī)劃與業(yè)績指標(biāo)考核結(jié)合起來，調(diào)動各參與主體的積極性。實際操作中，科技部可將考核體系在秦巴山區(qū)先行先試，成熟后可在其他片區(qū)推廣實行。按照評價體系定期對各地的科技扶貧工作進行考核，分析其工作成效，為進一步改善工作提供借鑒。此外，要建立科技扶貧的激勵措施，對扶貧業(yè)績優(yōu)良的政府、科技人員等科技扶貧參與主體進行不同的獎勵，提高其參與科技扶貧工作的積極性。