FDI升級新契機(jī)

文/何曼青 編輯/劉麗娟

本次修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，正值我國進(jìn)行外商投資管理體制的重大改革與創(chuàng)新，因而對我國優(yōu)化外資結(jié)構(gòu)、推動新一輪對外開放具有重要的意義。

《指導(dǎo)目錄》的修訂，與我國利用外資中的結(jié)構(gòu)性失衡問題緊密相關(guān)。

2015年3月10日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2015年修訂)》，并自2015年4月10日起施行?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》同時(shí)廢止。這是自1995年《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》(以下簡稱《指導(dǎo)目錄》)頒布以來的第六次修訂，也是修改規(guī)模較大的一次。在我國正在進(jìn)行外商投資管理體制重大改革與創(chuàng)新的背景下，此次修訂對我國優(yōu)化外資結(jié)構(gòu)、推動新一輪對外開放具有重要意義。

凸顯政策導(dǎo)向

本次《指導(dǎo)目錄》修訂的內(nèi)容，體現(xiàn)了我國當(dāng)前吸引外資（FDI）的主要政策導(dǎo)向。

一是積極主動擴(kuò)大開放，放寬外資準(zhǔn)入。從條目上看，一是大幅減少了限制類條目，限制類條目從2011年版《指導(dǎo)目錄》的79條減少到38條；二是放寬外資股比限制，“合資、合作”條目從2011年版《指導(dǎo)目錄》43條減少到15條，“中方控股”條目從2011年版《指導(dǎo)目錄》44條減少到35條。

二是重點(diǎn)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)和一般制造業(yè)開放。從行業(yè)上看，在制造業(yè)領(lǐng)域，主要是取消對進(jìn)入鋼鐵、乙烯、煉油、造紙、起重機(jī)械、船舶艙室機(jī)械、輸變電設(shè)備、煤化工設(shè)備、輕型直升飛機(jī)、汽車電子集成系統(tǒng)、名優(yōu)白酒等行業(yè)的股比要求，有色金屬冶煉、小型工程機(jī)械、普通軸承、感光材料、氯霉素等也未再列入限制類，基本放開了一般制造業(yè)。在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，主要是取消或放寬了對電子商務(wù)、連鎖經(jīng)營、支線鐵路、地鐵、輕軌、海上運(yùn)輸、演出場所等的股比要求，直銷、郵購、鐵路貨物運(yùn)輸公司、出入境汽車運(yùn)輸公司不再列入限制類。

三是進(jìn)一步提高利用外資質(zhì)量。鼓勵(lì)類修改了76個(gè)條目，主要是調(diào)整指標(biāo)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)外商投資使用新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備。

四是引導(dǎo)外資投向，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)

濟(jì)結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)外商投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)、先進(jìn)制造、節(jié)能環(huán)保、新能源、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，承接高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；同時(shí)，鼓勵(lì)外商投資研發(fā)環(huán)節(jié)，推動引資、引技、引智的有機(jī)結(jié)合。

FDI結(jié)構(gòu)問題待解

《指導(dǎo)目錄》的修訂與我國利用外資的現(xiàn)狀有很大關(guān)系。雖然我國改革開放30多年來吸收外資的規(guī)模穩(wěn)定擴(kuò)大，已經(jīng)連續(xù)24年成為世界吸收外資最多的發(fā)展中國家，并在2014年超過美國，躍居全球第一，但在總量不斷擴(kuò)大的同時(shí)，我國引進(jìn)外資也存在一些結(jié)構(gòu)性“隱患”。

首先，F(xiàn)DI來源結(jié)構(gòu)失衡，七成以上來自港澳臺地區(qū)和自由島。商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國實(shí)際吸收外資主要來自港澳臺地區(qū)，以及自由港（英屬維爾京群島、開曼群島和薩摩亞），特別是香港地區(qū)外資占比，在2014年高達(dá)76%；而美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國家企業(yè)在華投資占比很少，且總體呈下降趨勢。

其次，F(xiàn)DI產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，七成以上集中在制造業(yè)和房地產(chǎn)。截至2013年底，我國FDI在制造業(yè)和房地產(chǎn)吸收外資的項(xiàng)目數(shù)占全國的比重，分別為63.75%和6.59%；其實(shí)際吸收的外資金額占全國外資的比重，分別為56.%和15.75%。不難看出，無論是項(xiàng)目數(shù)還是投資金額，兩者合計(jì)的占比都在70%以上。這進(jìn)一步加劇了我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡和惡性競爭，也是本次《指導(dǎo)目錄》修訂中大幅放寬外資行業(yè)準(zhǔn)入的重要原因。

再次，F(xiàn)DI區(qū)域分布失衡，八成以上集中在東部地區(qū)（見圖1）。長期以來，我國引進(jìn)的外資主要集中在珠三角、長三角、膠東半島、京津唐等沿海東部地區(qū)。這意味著我國以吸收外資為標(biāo)志的開放，實(shí)際上只是少數(shù)省市的對外開放。盡管近些年來我國政府實(shí)施了西部大開發(fā)、中部崛起等發(fā)展戰(zhàn)略，專門制定了中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，并給予稅收激勵(lì)政策，但這些政策的效果并不明顯。本次《指導(dǎo)目錄》的修訂也體現(xiàn)了地區(qū)上的差別待遇，如“西部地區(qū)的鼓勵(lì)類項(xiàng)目減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”等，但對外商投資區(qū)域選擇的影響可能仍難言樂觀。

最后，部分在華外資在合規(guī)經(jīng)營方面存在問題。絕大多數(shù)外商投資企業(yè)在中國守法經(jīng)營，總體運(yùn)營情況良好。但我們也應(yīng)看到，少數(shù)外資企業(yè)存在某些責(zé)任弱化的問題，比如非法避稅、商品或服務(wù)質(zhì)量不高、違反中國反壟斷法、環(huán)境污染、非法撤資或單方面終止合作、涉嫌虛假宣傳、勞工待遇偏低、商業(yè)賄賂、禁止或限制先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移等。這些問題的發(fā)生，既說明我國的法律政策不健全及監(jiān)管不力，也表明跨國公司自身的管理存在缺陷。這直接影響了跨國公司在華的企業(yè)形象、聲譽(yù)和經(jīng)營業(yè)績，需要進(jìn)行反思。

形成FDI新格局

從改革開放實(shí)踐看，開放帶來的機(jī)遇總體上大于挑戰(zhàn)。本次修訂《指導(dǎo)目錄》是推動新一輪對外開放的重要舉措，將對我國吸引外資帶來諸多影響。

一是引導(dǎo)FDI在華投資動因從政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向。改革開放初期，我國采取了試探性、局部領(lǐng)域開放戰(zhàn)略，政府管制很多，政策對外商的影響比較大，外商只能投資《指導(dǎo)目錄》列明的行業(yè)領(lǐng)域，導(dǎo)致很多地方主要靠優(yōu)惠政策招商。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深化，對外開放程度的不斷擴(kuò)大，以及綜合投資環(huán)境的改善，市場在外資企業(yè)資源配置中的作用越來越大。特別是本次《指導(dǎo)目錄》修訂，提出了一系列開放措施，賦予了外資更大的投資自由度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新空間。這將大大釋放外企的主體活力，讓市場配置資源發(fā)揮更大作用。

二是引導(dǎo)FDI在華產(chǎn)業(yè)布局從以制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主。本次《指導(dǎo)目錄》的修訂對服務(wù)業(yè)和一般制造業(yè)的開放都較為顯著，但外商在服務(wù)業(yè)的投資占比和增速將大大超過制造業(yè)。這是因?yàn)?，改革開放30多年來，我國一直實(shí)施制造業(yè)開放帶動戰(zhàn)略，一般制造業(yè)已經(jīng)競爭比較充分，很多產(chǎn)品已經(jīng)供過于求。而服務(wù)業(yè)則是在2001年我國加入WTO以后逐步開放的。與制造業(yè)相比，我國的服務(wù)業(yè)發(fā)展比較滯后，發(fā)展的空間、潛力巨大，且所需的資金、土地較少，附加值高，污染少，對外商的吸引力很大。事實(shí)上，自“十一五”我國開始實(shí)施服務(wù)業(yè)帶動戰(zhàn)略以來，服務(wù)業(yè)吸收外資占全國外資的比重就一直持續(xù)穩(wěn)定上升，由2004年的23.2%增加到2015年2月的61%（見圖2）。尤其是金融服務(wù)業(yè)，近年來的增速更高。

優(yōu)化FDI管理體制

我國正在進(jìn)行外商投資管理體制的重大改革創(chuàng)新、修訂外商投資法律。這是本次《指導(dǎo)目錄》修改的重要背景。目前，我國對外商投資項(xiàng)目實(shí)行普遍備案和有限核準(zhǔn)相結(jié)合的管理方式，除《指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的鼓勵(lì)類項(xiàng)目、限制類項(xiàng)目需要核準(zhǔn)外，其他按照內(nèi)外資一致的原則均實(shí)行備案管理，絕大多數(shù)在地方辦理備案手續(xù)；審查對象也不再是合同、

章程，而是外國投資者及其投資行為。與此同時(shí)，還強(qiáng)化了對外資的事后監(jiān)督檢查。進(jìn)一步優(yōu)化外商投資管理機(jī)制，是我國政府正在探索的重要課題。十八屆三中全會《決定》明確要“建立公平開放透明的市場規(guī)則”，“探索對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式”。2015年1月19日，商務(wù)部在其官網(wǎng)公布了《中華人民共和國外國投資法》（草案征求意見稿）及其說明，向社會公開征求意見。與傳統(tǒng)的政府執(zhí)掌審批大權(quán)管理模式相比，“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”的全新管理模式，將在未來引發(fā)政府管理職能及其履行方式的重大變革。

圖1 我國東、中、西部地區(qū)實(shí)際吸收外資占比（1999年至2014年11月，%）數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部、國家統(tǒng)計(jì)局

圖2 中國第三產(chǎn)業(yè)吸收FDI金額占全國FDI總量比重的變化（1997年至2015年2月）數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部

首先，進(jìn)一步規(guī)范外資管理。一是“打假”。針對我國投資者在開曼群島、英屬維爾京群島等境外注冊公司后返回我國投資的“假外資”（亦稱“返程投資”）等形式，草案征求意見稿引入了“實(shí)際控制”的標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范。這將有效遏制“假外資”的產(chǎn)生。值得關(guān)注的是，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)廣泛使用并引發(fā)諸多爭論的協(xié)議控制（VIE）模式，被明確規(guī)定為外國投資的一種形式。二是實(shí)行統(tǒng)一的外國投資管理制度，進(jìn)行規(guī)范管理，不再區(qū)分組織形式。對外商投資企業(yè)的組織形式和經(jīng)營活動，將按照內(nèi)外資一致的原則，統(tǒng)一適用《公司法》等法律、法規(guī)。

其次，從注重事前審批轉(zhuǎn)向注重事中、事后監(jiān)管，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。一方面，大幅減少外資限制性措施，放寬外資準(zhǔn)入；另一方面，強(qiáng)化對外資的事后監(jiān)督檢查。在大幅取消行政審批、從重事前審批轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)和加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管的同時(shí)，我國政府還加強(qiáng)投資促進(jìn)與保護(hù)、監(jiān)督檢查等制度。草案征求意見稿規(guī)定了國際投資促進(jìn)的政策措施，以提升國際投資促進(jìn)的專業(yè)化水平；同時(shí)，加強(qiáng)對外國投資者及其投資的權(quán)益保護(hù)，并對外國投資者投訴協(xié)調(diào)處理機(jī)制進(jìn)行完善。

負(fù)面清單管理模式要求政府必須形成一套高效而完善的備案體系和其他公示、公信制度，如信息公示、信息共享、信息約束等制度，以管控市場風(fēng)險(xiǎn)、保障市場秩序。為此，草案征求意見稿重新構(gòu)建了“有限許可加全面報(bào)告”的外資準(zhǔn)入管理制度。實(shí)施全面有效的信息報(bào)告制度在于掌握外國投資者及其投資的基本信息，為對外商投資進(jìn)行國家安全審查、反壟斷審查、事中事后監(jiān)管等提供依據(jù)，同時(shí)為執(zhí)行外資準(zhǔn)入政策和防范風(fēng)險(xiǎn)提供保障。根據(jù)草案征求意見稿，外國投資者無論是否在我國境內(nèi)設(shè)立企業(yè)，且不論是否屬于負(fù)面清單中的投資事項(xiàng)，均需履行草案征求意見稿中規(guī)定的報(bào)告義務(wù)，并且將錄入報(bào)告系統(tǒng)和外國投資誠信檔案系統(tǒng)，公開信息以供社會公眾查詢與監(jiān)督。同時(shí)，草案征求意見稿中還規(guī)定，外國投資的主管部門可依舉報(bào)啟動檢查。這表明，如果一旦公眾對隱瞞或者報(bào)告不實(shí)的行為進(jìn)行舉報(bào)，則外國投資者或外國投資企業(yè)將面臨檢查，并對其違法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這將迫使外資企業(yè)更加重視合規(guī)經(jīng)營。

作者單位：作者系商務(wù)部研究院外國投資研究所所長