國(guó)家治理體系框架下中國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的困境與突破

趙元吉

ZHAO Yuanji

國(guó)家治理體系框架下中國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的困境與突破

趙元吉

ZHAO Yuanji

國(guó)家治理體系可理解為維持國(guó)家秩序的一套制度安排,其有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要健全完備的制度基礎(chǔ)。文章基于國(guó)家治理體系框架,對(duì)我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的完善度與制度的執(zhí)行力方面做一考察,結(jié)果表明,當(dāng)前我國(guó)公共體育服務(wù)制度體系建設(shè)亟待基礎(chǔ)性制度的完善,制度體系中如何形成有效的監(jiān)督問(wèn)責(zé)、需求表達(dá)制度將成為核心和關(guān)鍵,而保障制度實(shí)效的立法和法律層面上的配套改革推進(jìn)力度勢(shì)必決定著制度變革的成敗。

國(guó)家治理體系；公共體育服務(wù)；制度體系；完善度；執(zhí)行力

公共體育服務(wù)研究在我國(guó)的熱點(diǎn)聚焦可能更激促于兩個(gè)現(xiàn)實(shí)論題:我國(guó)2008奧運(yùn)后的后奧運(yùn)時(shí)代體育發(fā)展走向和國(guó)民身體素質(zhì)整體下降的隱憂。學(xué)術(shù)界有識(shí)之士和政府對(duì)此現(xiàn)象的洞悉和思考已日趨成熟,全民健身等條例的推出促動(dòng)了公共體育服務(wù)理念的提出和進(jìn)展[1],這就使得大眾體育得到政府重視并最終納入法制軌道有了堅(jiān)實(shí)的理論支撐。雖然,對(duì)公共體育服務(wù)的理論探討日趨定型和明晰,但理論的落地卻出現(xiàn)難盡人意的現(xiàn)實(shí)困境。相對(duì)于體育強(qiáng)國(guó),我國(guó)的公共體育服務(wù)存在著理論繁雜,實(shí)踐粗疏的特點(diǎn)[2],尤其是在政府體育管理職能部門和市場(chǎng)化社會(huì)體育組織之間存在著結(jié)構(gòu)分工模糊、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題,仍趨于壟斷性質(zhì)的體育行政管理部門的越位和缺位現(xiàn)象不僅難以滿足公共體育服務(wù)產(chǎn)品的大眾需求,而且嚴(yán)重干擾了俱樂(lè)部、民間社團(tuán)以及體育非盈利組織的健康形成和正常發(fā)展[3]。究其原因,仍需要從決定公共體育服務(wù)的供需矛盾的關(guān)鍵因素:社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度層面上尋找,日益增多的事實(shí)案例日益清楚的說(shuō)明,舊有的體育管理制度已然成為我們走向體育強(qiáng)國(guó)之路的瓶頸[4]。國(guó)家治理體系可以理解為維持國(guó)家秩序的一套制度安排,其有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要健全完備的制度基礎(chǔ),而治理體系的有效性與治理主體創(chuàng)建和實(shí)施制度規(guī)則的能力有密切關(guān)系,既取決于政府在制定和執(zhí)行公共政策的能力,也取決于非政府主體遵守這些公共政策和制度規(guī)則的意愿。[5]基于此,在國(guó)家治理體系框架下對(duì)我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的完善度和執(zhí)行力進(jìn)行梳理與研究,是我國(guó)公共體育服務(wù)發(fā)展突破瓶頸的路徑之一。

1 我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的內(nèi)涵和功能逐漸明晰

體育制度的變革也是體育內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的客觀要求,公共體育服務(wù)理論的成熟集中體現(xiàn)了這一規(guī)律。公共體育服務(wù)理念的提出是我國(guó)體育學(xué)術(shù)界的創(chuàng)新,源出于其上位的公共服務(wù)概念,仍主要探討政府在公共體育發(fā)展中的功能和職責(zé)重新定位之問(wèn)題。以目前公共服務(wù)的熱點(diǎn)進(jìn)程來(lái)看,政府職能在引進(jìn)市場(chǎng)化等各種服務(wù)手段以提升效率和以監(jiān)管、問(wèn)責(zé)的法律手段來(lái)維系公平和公正的價(jià)值觀之間如何達(dá)到最佳的平衡效果是核心和焦點(diǎn),并在多元化的公共服務(wù)市場(chǎng)化供給中取得了較大的理論上的突破。合同外包、憑單制、政府購(gòu)買等各種公私合作形式在政府各種公共服務(wù)項(xiàng)目中頻繁出現(xiàn),標(biāo)志著公共服務(wù)在實(shí)踐中也有較大進(jìn)展[6]。公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)的分支,無(wú)疑是公共服務(wù)模式在體育中的延伸和體現(xiàn)。總的說(shuō)來(lái),公共體育服務(wù)理論體系中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)已經(jīng)明確,那就是在對(duì)公共體育服務(wù)性質(zhì)的理論探索和實(shí)踐考察中,建立以公共體育產(chǎn)品為中心的公共體育供需的關(guān)系,主流觀點(diǎn)認(rèn)為,一方面,作為公共體育服務(wù)供給的主體,政府的地位不容動(dòng)搖,需進(jìn)一步彰顯,另一方面,絕大多數(shù)公共體育產(chǎn)品是準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品和混合公共體育產(chǎn)品,單一的政府供給難以滿足大量的不同層次的大眾體育需求,多元化的供給體系是客觀趨勢(shì)[7]。因此,如何打破僵局、在完善和革新我國(guó)競(jìng)技體育舉國(guó)體制等制度的同時(shí),借鑒國(guó)外較發(fā)達(dá)和成熟的體育俱樂(lè)部和體育社團(tuán)等組織發(fā)展模式,引進(jìn)公共體育服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制和大力發(fā)展非盈利組織等社會(huì)性組織是公共體育服務(wù)討論的重點(diǎn),也是進(jìn)入到實(shí)踐環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[8]。

透過(guò)諸多繁雜重疊的定義和界定,考察各類學(xué)者對(duì)制度的分析和探討,簡(jiǎn)扼的說(shuō),制度本質(zhì)上可視作社會(huì)關(guān)系的契合形式和組織方式,體現(xiàn)了國(guó)家、團(tuán)體的意志以及社會(huì)文明發(fā)展的程度。制度的形成和發(fā)展離不開(kāi)一個(gè)國(guó)家歷史的積淀和時(shí)代的需求,是社會(huì)各方利益相互合作與競(jìng)爭(zhēng)、相互妥協(xié)和長(zhǎng)期斗爭(zhēng)博弈的結(jié)果,因此制度一旦形成即具有強(qiáng)制性和規(guī)范性,并在一段時(shí)期內(nèi)固化穩(wěn)定。因此,制度的變遷也是社會(huì)發(fā)展中不可避免的客觀趨勢(shì),是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和利益的再分配。公共體育服務(wù)的制度也是對(duì)公共體育服務(wù)內(nèi)容組構(gòu)、行為方式和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的宏觀發(fā)展策略、系統(tǒng)指導(dǎo)方針以及具體實(shí)施過(guò)程的約束和保障措施,同樣具有長(zhǎng)期性和階段性、穩(wěn)定性和變遷性、原則性和靈活性相統(tǒng)一的特征,隨著體育的發(fā)展發(fā)生著相應(yīng)變遷。公共體育服務(wù)制度對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)的舉國(guó)體制等管理制度是一次基礎(chǔ)性的變革,涉及各種體育產(chǎn)品的供求、生產(chǎn)等基本的服務(wù)內(nèi)容和反饋、保障等上層的服務(wù)措施。這是一個(gè)完整的社會(huì)管理與服務(wù)體系,既要求政府管理職能的變更,又需要法律體系的保障,更重要的是整個(gè)社會(huì)對(duì)體育服務(wù)于大眾這一基本功能的深化認(rèn)識(shí)和自覺(jué)維護(hù)。這也體現(xiàn)著體育制度變遷的兩種含義:一是制度創(chuàng)新問(wèn)題,即新的制度安排如何產(chǎn)生的問(wèn)題；二是如何從舊制度安排過(guò)渡到新的制度安排,即新舊制度如何轉(zhuǎn)軌的問(wèn)題[9]。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,制度的轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨,同時(shí),在我國(guó)漸進(jìn)性的體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,新舊制度并存也是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。我們?cè)趧?chuàng)新公共體育服務(wù)制度的同時(shí),主要還是研究新舊制度轉(zhuǎn)軌的問(wèn)題,這一點(diǎn)是由舊有制度對(duì)公共體育服務(wù)發(fā)展的制約作用所決定的。

1.2 我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的體系框架逐步成型

在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,建立適應(yīng)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制的體育管理制度體系和體育服務(wù)體系是必然趨勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)證明,無(wú)論舉國(guó)體制的廢棄或是完善,公共體育服務(wù)都是體育發(fā)展的主流方向。當(dāng)前學(xué)術(shù)界的理論研究和我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)實(shí)踐證明,圍繞公共體育服務(wù)的內(nèi)容和途徑,其制度體系應(yīng)包含:需求表達(dá)機(jī)制；供給制度；評(píng)價(jià)、績(jī)效反饋制度；監(jiān)督制度和問(wèn)責(zé)制度。建立自下而上的需求表達(dá)機(jī)制是公共服務(wù)實(shí)施應(yīng)有的前提,是公共服務(wù)決策的基礎(chǔ),主要通過(guò)建立廣泛的供求信息渠道獲取真實(shí)有效的公共體育服務(wù)信息,創(chuàng)設(shè)聽(tīng)證制度保證民意需求的真實(shí)性和有效性,防止盲目決策、無(wú)效供給以及非法尋租行為。在現(xiàn)階段我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)中,政府作為供給服務(wù)的主體地位和政府承擔(dān)的主導(dǎo)作用不容動(dòng)搖,仍需進(jìn)一步加強(qiáng),當(dāng)然,隨著我國(guó)體育制度向市場(chǎng)變遷的過(guò)程中,引入市場(chǎng)化的、社會(huì)化的多元供給途徑,形成多元公共體育供給制度將是我國(guó)公共體育服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的核心。而保證供給的效率和公平,滿足公眾對(duì)體育的需求亦成為包括政府、社團(tuán)組織、企業(yè)甚至個(gè)人在內(nèi)的共同課題。評(píng)估、績(jī)效反饋制度如何避免暗箱交易也是現(xiàn)實(shí)難題,必須建立由第三方權(quán)威學(xué)術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立操作,公開(kāi)透明的并由司法監(jiān)督的實(shí)施程序。借鑒國(guó)外先進(jìn)的測(cè)量評(píng)價(jià)方法,結(jié)合本地實(shí)際,定期開(kāi)展,長(zhǎng)期追蹤,形成制度化建設(shè)。應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)外結(jié)合多渠道的監(jiān)督體系,增強(qiáng)輿論、網(wǎng)絡(luò)等監(jiān)督手段的作用,讓監(jiān)督公開(kāi)、公正、透明。問(wèn)責(zé)制度僅有管理部門的內(nèi)部問(wèn)責(zé)監(jiān)督是無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的懲戒和預(yù)防效果,必須上升到法律層面,制定嚴(yán)格的法律程序?qū)χT如公權(quán)力腐敗等不法行為進(jìn)行監(jiān)督和依法懲處。建立和完善公益訴訟等具有針對(duì)性的法律制度依法對(duì)公共體育服務(wù)進(jìn)行問(wèn)責(zé)和監(jiān)察。公共體育服務(wù)制度體系的四個(gè)主要環(huán)節(jié)相互滲透,共同承擔(dān)著公共體育服務(wù)的運(yùn)行和保障職能,是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的必要制度。當(dāng)前,我國(guó)漸進(jìn)式的改革方式使得制度變遷存在“雙軌制”的混合形式[10],政府行政壟斷不可能短期消除,因此,通過(guò)績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行監(jiān)督和預(yù)防,通過(guò)公益訴訟等法律制度進(jìn)行有效地問(wèn)責(zé)來(lái)保障公共體育服務(wù)質(zhì)量的改善和效率的提高就顯得至關(guān)重要。

2 我國(guó)公共體育服務(wù)發(fā)展的制度困境

國(guó)家制度是國(guó)家治理體系的重要部分,是最重要的政治資源,是一個(gè)國(guó)家的“基礎(chǔ)設(shè)施”,國(guó)家治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要健全完備的制度基礎(chǔ)。在國(guó)家治理體系框架下,通過(guò)對(duì)制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管制度、反饋制度、問(wèn)責(zé)制度等制度體系的考察,我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。

2.1 制度設(shè)計(jì):核心問(wèn)題有待解決,制度功能有待提升

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府控制著所有體育資源的配置以及體育產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng),作為經(jīng)濟(jì)困難和特殊意識(shí)形態(tài)時(shí)期的制度,在當(dāng)時(shí)作用明顯。時(shí)至今日,在社會(huì)結(jié)構(gòu)和體育經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生重大變化的轉(zhuǎn)型期,考察我國(guó)制度的現(xiàn)實(shí)特征,可以看出,目前橫亙于公共服務(wù)和公共體育服務(wù)發(fā)展道路面前的仍是服務(wù)主體權(quán)責(zé)難分、行政壟斷所造成的權(quán)力尋租和負(fù)外部性。從整個(gè)社會(huì)看,其危害不僅會(huì)使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域弊端叢生,加劇了貧富分化的馬太效應(yīng),甚至?xí)股鐣?huì)公平、公正的價(jià)值觀遭到破壞,威脅社會(huì)的穩(wěn)定和和諧發(fā)展。從體育領(lǐng)域看,不僅會(huì)造成競(jìng)技體育亂象迭出,大眾體育更是舉步維艱。具體表現(xiàn)在體育政府部門在制定政策法規(guī)和對(duì)具體體育事件的處理中,由于信息不全面或者條件不足造成公共政策失敗和體育產(chǎn)品供給的低效率；在引進(jìn)市場(chǎng)化組織和制定體育政策時(shí),壟斷產(chǎn)權(quán)和事權(quán),催生行業(yè)潛規(guī)則,在聯(lián)賽運(yùn)營(yíng)、人才培養(yǎng)、退役保障以及人力資源管理等諸多環(huán)節(jié)暗箱操控,權(quán)責(zé)不明[11]。面對(duì)市場(chǎng)化所帶來(lái)的沖擊和社會(huì)化程度的提高,包括舉國(guó)體制在內(nèi)的體育管理制度和政府體育管理部門的職能亟待嬗變。這是一場(chǎng)基礎(chǔ)性的變革,涉及所有社會(huì)成員公共體育資源和自身利益的重新配置。制度作為根本性的資源,將面臨巨大的社會(huì)變遷和重新洗牌。體育行政部門的權(quán)力壟斷的擴(kuò)張表明對(duì)權(quán)力的約束制度沒(méi)有得到相應(yīng)提高,那種依靠傳統(tǒng)的教育和道德感化來(lái)扼制巨大既得利益的誘惑是不符合人性發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)的,因此,制約政府壟斷擴(kuò)張的配套制度的建設(shè)不僅是關(guān)鍵的措施而且是可以抑制公權(quán)力失范的路徑,以目前的現(xiàn)狀來(lái)看,不容樂(lè)觀,其緣由來(lái)自于頂層制度設(shè)計(jì)對(duì)制度的核心問(wèn)題尚不能有效解決,而現(xiàn)有制度的執(zhí)行力方面,制度的功能也未能有效的發(fā)揮。

2.2 監(jiān)管制度:行政監(jiān)管法律缺位,制度執(zhí)行力不足

如果說(shuō)體育管理制度在當(dāng)前的制度變遷中的缺陷難以避免,那么如何在變遷的過(guò)程中達(dá)到消除障礙、順利過(guò)渡則是上層監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。在公共體育服務(wù)制度建設(shè)中,對(duì)政府管理機(jī)構(gòu)職能及其效用進(jìn)行規(guī)制的應(yīng)是評(píng)估反饋和問(wèn)責(zé)、監(jiān)督制度的建設(shè),而保障評(píng)估和問(wèn)責(zé)制度實(shí)效性的最終根本問(wèn)題則還是法律制度的監(jiān)管。從目前的與體育相關(guān)的法律來(lái)看,數(shù)量少,內(nèi)容空泛,可操作性不強(qiáng)是其特征[12]?！案骷?jí)體育行政部門是貫徹執(zhí)行體育法律法規(guī)的主要執(zhí)法部門,體育行政部門的公務(wù)員是主要的執(zhí)法人員”[13],從這一規(guī)定來(lái)看,難以找到對(duì)于行政部門的違法進(jìn)行監(jiān)控和問(wèn)責(zé)的法律依據(jù),這種當(dāng)前普遍的部門立法和執(zhí)法是造成各部門既得利益集團(tuán)“越位”法制的根源,所導(dǎo)致的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究始終困擾著法律在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的力度和效果。這些關(guān)鍵的監(jiān)督制度長(zhǎng)期以來(lái)受歷史條件的制約無(wú)法得到關(guān)注,或者有名無(wú)實(shí),始終不能得到系統(tǒng)健康的發(fā)展。體育領(lǐng)域法制的弱化既可從政治演化史追蹤溯源,也可從現(xiàn)在的社會(huì)結(jié)構(gòu)和文明進(jìn)程剖析解構(gòu)。其一,長(zhǎng)期的封建宗法社會(huì)所形成的專制社會(huì)結(jié)構(gòu)在中國(guó)是沒(méi)有分權(quán)意識(shí)傳統(tǒng)的,因此監(jiān)察部門極易被權(quán)力制約或者同化。回顧中國(guó)歷史,歷次以改良方式的變法都因從根本觸動(dòng)上層階級(jí)的利益而以失敗告終,代之以暴力革命而成功的集團(tuán)最終成為既得利益集團(tuán)而轉(zhuǎn)而壓制涉及其根本利益的革新,周而復(fù)始,直至現(xiàn)在。其二,現(xiàn)代化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的利益誘惑刺激著社會(huì)各個(gè)階層。在體育領(lǐng)域,新的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化環(huán)境同樣帶來(lái)了巨大市場(chǎng)利潤(rùn),擁有資源壟斷條件的政府體育管理機(jī)構(gòu)在社會(huì)各集團(tuán)的博弈中占有先天權(quán)利優(yōu)勢(shì),因而也成為個(gè)體育管理體制向市場(chǎng)化改革的最大阻力[14]。其更深層次的原因在于頂層制度的結(jié)構(gòu)中,司法監(jiān)察和立法部門不能夠真正獨(dú)立于行政部門之外,無(wú)法形成相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu),從而導(dǎo)致相關(guān)法律制度的缺失和無(wú)力。因此,對(duì)政府權(quán)力部門的監(jiān)管一直存在制度上的缺位和錯(cuò)位,體育管理部門監(jiān)管制度同樣如此。

2.3 反饋制度:需求表達(dá)制度空白,服務(wù)水平、效率較低

基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府管理職能的制度中,基本看不到具體的需求表達(dá)制度,共產(chǎn)主義思維下的平均主義追求“一視同仁”的理想分配,但卻抹殺了個(gè)體生產(chǎn)的積極性,同樣封殺了個(gè)體需求的表達(dá)。隨著體育社會(huì)化進(jìn)程的快速發(fā)展,對(duì)公共體育產(chǎn)品的需求迅猛增加,沒(méi)有自下而上的需求表達(dá)制度,難以形成高效、及時(shí)的公共體育產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)。對(duì)需求信息的獲取是否真實(shí)有效、是否及時(shí)可考,是否準(zhǔn)確可辨決定著生產(chǎn)的數(shù)量和供應(yīng)的質(zhì)量。政府不僅是公共體育產(chǎn)品供應(yīng)的主體之一,更是克服市場(chǎng)失靈的有力保障,市場(chǎng)失靈的主要問(wèn)題之一就是供需失調(diào),建立和完善需求表達(dá)制度,協(xié)調(diào)解決供需雙方的信息溝通渠道只有政府才能做到,也是政府最基本的責(zé)任。公用事業(yè)方面,聽(tīng)證制度已在我國(guó)興起及實(shí)踐,但在公共體育服務(wù)卻沒(méi)有此類制度,尤其在農(nóng)村等不發(fā)達(dá)地區(qū),體育設(shè)施的匱乏、信息的閉塞嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村公共體育的發(fā)展,學(xué)校對(duì)體育課的占用更是路人皆知,無(wú)人去管。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)雖然條件完備,但是專業(yè)體育人員沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用,對(duì)學(xué)生和市民身心健康存在的問(wèn)題無(wú)法進(jìn)行長(zhǎng)期科學(xué)的觀察、評(píng)價(jià)和有效地反饋給政府體育管理部門,導(dǎo)致體育政策的制定、完善和實(shí)施缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性。這種供需關(guān)系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)急需政府部門的制度化建設(shè),也就是真正來(lái)自于民眾的體育利益訴求如何通過(guò)有保障的渠道反饋到公共體育政策制定者一方,而不是政績(jī)化的盲目建設(shè),更不能被利益尋租者有機(jī)可乘,假公濟(jì)私。這是從源頭上對(duì)公共體育服務(wù)建設(shè)把關(guān)的重要制度建設(shè)。

2.4 問(wèn)責(zé)制度:體育公益訴訟等法律制度亟待“補(bǔ)位”

市場(chǎng)化使得體育的一部分進(jìn)入市場(chǎng)成為產(chǎn)業(yè)化體育,但是作為公益事業(yè)的體育更是亟待開(kāi)發(fā)和保護(hù),無(wú)論是學(xué)校體育、大眾體育還是競(jìng)技體育,公眾利益始終是體育事業(yè)的核心利益。保護(hù)公共體育利益不受侵犯是公共體育服務(wù)發(fā)展的重要課題,也是必須解決的現(xiàn)實(shí)難題。監(jiān)督是必要的,但是問(wèn)責(zé)更為重要,沒(méi)有問(wèn)責(zé)制度,就沒(méi)有公共體育利益的維護(hù)和發(fā)展,問(wèn)責(zé)既有內(nèi)部的也有外部的,但最終都要走到法律層面。

近年來(lái),公益訴訟正被法學(xué)界等學(xué)術(shù)團(tuán)體所關(guān)注,這是我國(guó)法制化進(jìn)程中重要的進(jìn)展,然而,進(jìn)程僅僅停留在理論的探討階段,距離真正的實(shí)踐尚有許多的困難需要克服。涉及到體育方面的體育公益訴訟在此大環(huán)境下更是接近空白,更不用說(shuō)規(guī)模化的推進(jìn),這不僅是因?yàn)楣嬖V訟存在“民告官”的現(xiàn)實(shí)難度,更重要的是從法律的界定上就有爭(zhēng)議,首先,我國(guó)現(xiàn)有的民事訴訟和行政訴訟,都要求起訴的組織、公民與侵害行為具有直接的利害關(guān)系。主體不適合,法院將不予受理。[15]這種觀念上的滯后,導(dǎo)致公益訴訟在操作上就存在自身的巨大局限。其次,在現(xiàn)實(shí)中,行政壟斷對(duì)法律的干涉和破壞之強(qiáng)遠(yuǎn)超對(duì)訴訟后果的承受力度,體育公益訴訟的發(fā)展更是幾乎無(wú)人關(guān)注。但是現(xiàn)實(shí)中存在著公共體育設(shè)施被破壞、未成年運(yùn)動(dòng)員受教育的權(quán)力不能得到保障等等一系列的公共體育利益被侵犯的問(wèn)題,有些根本就無(wú)法采用協(xié)商、調(diào)解、仲裁等私力救濟(jì)方式加以解決,那么訴訟以其無(wú)法替代的普適性和權(quán)威性,成為保證法律實(shí)施和解決利益糾紛的最后關(guān)口[15],可以說(shuō),體育公益訴訟隨著我國(guó)法律制度的不斷完善和法制改革的逐步深入必然發(fā)展成為解決公共體育服務(wù)中諸多利益紛爭(zhēng)的最重要和最終的手段。其緣由還在于司法層面的介入是監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的最有力的武器。

3 我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)突破

基于國(guó)家治理體系框架,我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè),一方面要關(guān)注政府提供的服務(wù)和管理適合公民和社會(huì)的需求,另一方面要側(cè)重構(gòu)建新的治理工具框架改善政策之間的協(xié)調(diào)。就我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)來(lái)講,制度體系建設(shè)的完善度和制度的執(zhí)行力,是我國(guó)公共體育服務(wù)制度建設(shè)的核心和關(guān)鍵。

3.1 在立法層面上加快公共體育法律制度的建設(shè)是核心

考察我國(guó)公共體育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的各種不良現(xiàn)象和制度弊端,監(jiān)督制度和問(wèn)責(zé)制度的缺失和無(wú)效是主要問(wèn)題,在立法上也存在部門立法等不完善現(xiàn)象。因此,立法層面的體育法律制度建設(shè)是解決現(xiàn)實(shí)公共體育發(fā)展的核心?！扼w育法》應(yīng)盡快界定體育行政部門的職責(zé)權(quán)限,明確其行為規(guī)范,并創(chuàng)新監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度；設(shè)立公共體育產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制,加快相關(guān)的聽(tīng)證制度建設(shè)和需求評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè),同樣輔之以法律問(wèn)責(zé)程序；對(duì)公共體育服務(wù)績(jī)效的評(píng)估和反饋制度必須有法可依,防止評(píng)估過(guò)程的暗箱操作和違法行為；對(duì)于危害公共體育利益的違法行為,建立公益訴訟制度是具有針對(duì)性和可操作性的法律手段[11]。法律介入是解決體育腐敗的根本手段,我國(guó)足壇的反腐事件為此樹(shù)立了標(biāo)桿。但仍有許多矛盾需要法律上的明確,比如:體育人力資源產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題,私人提供公共體育服務(wù)產(chǎn)品的權(quán)責(zé)和權(quán)益問(wèn)題,學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)社會(huì)開(kāi)放后的管理問(wèn)題等等,如果沒(méi)有法律的界定和支持,就會(huì)存在利益上的紛爭(zhēng)和尋租行為,破壞公共體育服務(wù)的制度建設(shè)和制度完善。較為典型的例子就是政府對(duì)純公共體育產(chǎn)品的投入是否能夠落實(shí)到位,如果被挪用或者被侵吞,如何利用法律手段實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督、問(wèn)責(zé)直到加以懲處,保障公共利益的安全。總之,對(duì)于公共體育服務(wù)制度的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)有法可依。

3.2 深化體制改革,推進(jìn)公共體育服務(wù)行政和司法分離是關(guān)鍵

有法可依只是制度實(shí)施的必要條件,如果執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究也會(huì)使法律失去其基本功能和價(jià)值,而決定法律效力的關(guān)鍵因素是法律的獨(dú)立程度。舊的體育管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有將行政、立法和司法分開(kāi),紀(jì)委作為政府內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)行著對(duì)內(nèi)的監(jiān)督和檢查。事實(shí)證明,內(nèi)部監(jiān)督和處罰難以有力懲處和警示犯罪行為,沒(méi)有獨(dú)立于政府外的平行權(quán)力對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)察是無(wú)法對(duì)行政權(quán)力的腐敗變化進(jìn)行有力制約的。權(quán)力必須制衡,不平衡就必然傾斜于最高權(quán)力,以致形成絕對(duì)權(quán)力,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗,這句經(jīng)典名言揭示了管理體制中根本的制度構(gòu)成和關(guān)鍵要素。當(dāng)前我國(guó)深化政治體制改革中,行政、司法和立法的分離已經(jīng)在一些綜合改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),顯示出制度的變革正觸動(dòng)既得利益集團(tuán)最根本的利益要害,打破行政權(quán)力壟斷已經(jīng)破冰。通過(guò)立法給予法律對(duì)行政機(jī)構(gòu)明確而全面的職能限定,終端由司法對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有法可依的獨(dú)立監(jiān)察,依法懲處。非如此不足以震懾公權(quán)力的濫用和私用,非如此難以杜絕公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗,更難以解決關(guān)鍵制度的問(wèn)題。當(dāng)前仍有人以權(quán)力分離易造成權(quán)力分散,不利于集中為由反對(duì)該制度,其實(shí)是舍本逐末、一葉障目之慮。公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中的事實(shí)已經(jīng)證明:權(quán)力集中如果缺失了監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力制衡的作用就必然是巧取豪奪的公共災(zāi)難。公共體育服務(wù)制度亦是如此。

隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)變政府職能成為共識(shí),行政、司法和立法分開(kāi)的權(quán)力制衡思路得到許多有識(shí)之士的呼吁,真正做到對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約,也就破除了公共服務(wù)和公共體育服務(wù)前進(jìn)路上的根本障礙。

3.3 強(qiáng)化公民權(quán)責(zé)教育,提高公民體育文化素養(yǎng)和維權(quán)意識(shí)是根基

制度的變遷很大程度上要靠具有公民意識(shí)的有社會(huì)和歷史責(zé)任感的人群共同努力促成,因此,一個(gè)國(guó)家能夠教育出多少現(xiàn)代社會(huì)的公民就成為改良社會(huì)前景的砝碼。對(duì)此,溫家寶總理所說(shuō)“任何一項(xiàng)改革必須有人民的覺(jué)醒、人民的支持、人民的積極性和創(chuàng)造精神”,無(wú)疑能夠作為對(duì)公民進(jìn)行教育的目標(biāo)的最佳注腳。而對(duì)于公共體育服務(wù)來(lái)講,制度的變遷雖然復(fù)雜漫長(zhǎng),但是其客觀趨勢(shì)取決于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和社會(huì)成員意識(shí)觀念的發(fā)展。隨著體育的發(fā)展和民眾對(duì)公共體育產(chǎn)品需求的提高,作為現(xiàn)代社會(huì)的公民,必須具有基本的體育文化素養(yǎng),更應(yīng)該具備維護(hù)體育公共利益的自覺(jué)意識(shí),敢于同危害公共體育利益的行為作不懈的斗爭(zhēng),積極運(yùn)用法律手段爭(zhēng)取自身權(quán)益和維護(hù)公共體育利益,這種基本的素養(yǎng)首先應(yīng)該在教育中進(jìn)行啟發(fā)和引導(dǎo),在實(shí)踐中強(qiáng)化和完善。改變教育理念是社會(huì)文明進(jìn)步中重要的一環(huán),具有思想啟蒙的關(guān)鍵傳播和泛化作用,我們應(yīng)該在傳統(tǒng)的為人民服務(wù)、集團(tuán)主義價(jià)值觀的基礎(chǔ)上增加個(gè)人權(quán)利與義務(wù),個(gè)人與集體關(guān)系的思辨教育,以提高公民的體育文化素養(yǎng)和體育維權(quán)意識(shí)。

3.4 運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù),提高社會(huì)民主監(jiān)督手段和能力是途徑

“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”,進(jìn)一步加強(qiáng)民主監(jiān)督。只有在廣泛有效的監(jiān)督之下,政府才不會(huì)懈怠,才能有效遏制濫用權(quán)力和以權(quán)謀私。[16]民主監(jiān)督如何做到有效和廣泛,取決于民主監(jiān)督途徑的選擇和發(fā)展,現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展為公開(kāi)透明的監(jiān)督政務(wù)和權(quán)力運(yùn)行提供了強(qiáng)有力的技術(shù)手段。許多傳統(tǒng)條件下民眾難以知情的體育案件在網(wǎng)絡(luò)的曝光和輿論壓力中得以及時(shí)公開(kāi)和解決,許多欺世盜名的體壇黑暗操作在公開(kāi)質(zhì)疑的評(píng)論和探討中得以撥亂反正。放開(kāi)言路、公開(kāi)言論、提升輿論監(jiān)督手段和能力是現(xiàn)代信息社會(huì)中難以阻擋的客觀趨勢(shì),也是進(jìn)行公民民主教育和維權(quán)的有效途徑。網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中,面對(duì)良莠不齊的信息渠道和信息真?zhèn)?如何優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、提高網(wǎng)絡(luò)民主輿論監(jiān)督的質(zhì)量也是重要的課題,但這不能成為限制網(wǎng)絡(luò)信息和民主聲音的借口。只有廣開(kāi)言路,建立自由公開(kāi)、百家爭(zhēng)鳴的言論自由和學(xué)術(shù)自由制度,才能最終達(dá)成共識(shí)、平息爭(zhēng)論,才能使網(wǎng)絡(luò)民主監(jiān)督走向正道。作為新興的體育管理和服務(wù)發(fā)展理念,公共體育制度的建設(shè)和監(jiān)督同樣離不開(kāi)現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展,同樣能在現(xiàn)代信息社會(huì)的發(fā)展中獲益良多。

[1] 于善旭.論《全民健身?xiàng)l例》對(duì)公共體育服務(wù)的制度推進(jìn)[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào),2010,25(4):277-281.

[2] 張秀麗.英意西大眾體育政策特點(diǎn)及其啟示[J].體育文化導(dǎo)刊,2008,(8):102-105.

[3] 楊明,劉琳.我國(guó)民營(yíng)體育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境約束與路徑選擇[J].廣州體育學(xué)院學(xué)報(bào),2006,26(5):8-12.

[4] 于永慧.“體育強(qiáng)國(guó)”的制度創(chuàng)新——組織改革[J].體育與科學(xué),2010,31(5):22-25、72.

[5] 呂志奎.國(guó)家治理體系構(gòu)建的基本框架[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2014 -04-21(A6版:戰(zhàn)略管理).

[6] 倪東生.政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新在現(xiàn)代服務(wù)過(guò)程中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì),2010(10):37-40.

[7] 閔健,李萬(wàn)來(lái),卿平,等.社會(huì)公共體育產(chǎn)品的界定與轉(zhuǎn)變政府職能的研究[J].體育科學(xué),2005,25(11):3-14.

[8] 王學(xué)實(shí),湯起宇.論體育的市場(chǎng)機(jī)制引入——“體育可以產(chǎn)業(yè)化而不能市場(chǎng)化”質(zhì)疑[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào),2007,22(3): 211-213.

[9] 張小林.我國(guó)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度分析與創(chuàng)新[D].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué),2010.

[10] 劉東鋒.中國(guó)體育管理體制改革的路徑選擇[J].成都體育學(xué)院學(xué)報(bào),2005,31(2):20-23.

[11] 王永榮,沈芝萍,沈建敏,等.中國(guó)職業(yè)體育制度的形成及其運(yùn)動(dòng)員人力資本產(chǎn)權(quán)制度安排的合法性[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào),2009,24(4):353-357.

[12] 王承信.社會(huì)轉(zhuǎn)型與體育法治建設(shè)[J].體育與科學(xué),2002,23 (5):5-6.

[13] 李冬梅.中國(guó)群眾體育管理體制的社會(huì)學(xué)分析[J].成都體育學(xué)院學(xué)報(bào),2004,30(5):29-31.

[14] 陳慧敏.職業(yè)競(jìng)技體育服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)制度有效性研究[J].北京體育大學(xué)學(xué)報(bào),2008,31(8):1029-1031.

[15] 丁紅娜,于善旭,王潤(rùn),等.我國(guó)體育領(lǐng)域?qū)嵤┕嬖V訟必要性與可行性探析[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào),2010,25(5):425 -429.

[16] 魯寬民,易鵬.中國(guó)特色社會(huì)主義的權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制的完善[J].湖北社會(huì)科學(xué),2012(11):21-24.

Dilemma and Breakthrough of the Institutionalization of Public Sports Services in China

The national governance system can be understood as a set of institutional arrangements to maintain the order of the state,and its effective functioning needs a sound and comprehensive system.Based on the framework of national governance system,the paper makes a survey on the perfection degree of China's public sports service system construction and the executive force of the system.The results demonstrated that the basic aspects of the public sports service system in China need to be improved,and building an effective supervision-andaccountability system and the demand expression system should be the core and key to the construction endeavor.The success of the institutional reform relies heavily on the advancement of its grantee system,namely,the coordinated law reform.

National Governance System；Public Sports Service；Institution System；Perfection Degree；Executive Power

G80-053 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)06-0049-06

G80-053

A

1001-9154(2015)06-0049-06

(編輯 劉雪松)

10.15942/j.jcsu.2015.06.009

2010年國(guó)家社科基金項(xiàng)目(10XTY002)。

趙元吉,副教授,研究方向:公共體育服務(wù)、體操(健美操)教學(xué)訓(xùn)練理論與方法,E-mail:zhaoyuanji@sina.com。

成都體育學(xué)院四川成都610041

Chengdu Sport University,Chengdu Sichuan 610041

2015-03-19