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政府信息公開制度

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信息是現(xiàn)代社會中個(gè)人，組織進(jìn)行活動的基礎(chǔ)與原動力，是決定其發(fā)展與進(jìn)步的舉足輕重的因素。政府是信息資源的最大擁有者、生產(chǎn)者、使用者、發(fā)布者。因此，政府對信息的處理方式必然對社會有著舉足輕重的影響。縱觀我國歷史，由奴隸制、封建制、到今天的社會主義國家，確立了民主制度，無不體現(xiàn)著政府對信息的管理由保密—限制—公開。07年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過了《政府信息公開條例》，進(jìn)一步推進(jìn)了我國的信息公開制度。本文將探討政府信息公開的發(fā)展趨勢及其產(chǎn)生這種趨勢的原因。

行政;公開;政府信息;民主

談到政府信息公開，就離不開行政公開。那么何為行政公開？政府信息公開與行政公開有什么聯(lián)系呢？姜明安老師認(rèn)為，行政公開是指政府行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開進(jìn)行：行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機(jī)關(guān)作出的影響行政相對人權(quán)利、義務(wù)的行為標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會議、會議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動情況應(yīng)允許新聞媒體依法采訪、報(bào)道和評論1。通過上面的表述可以看出二者之間關(guān)系，即政府信息公開屬于行政公開的一部分。到底什么是政府信息呢？它包含哪些內(nèi)容？是不是政府所有的信息都應(yīng)該公開呢？這就是我們下文要探討的內(nèi)容。

一、政府信息公開制度的發(fā)展

行政公開是第二次世界大戰(zhàn)后行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢，我國稱這種趨勢為加強(qiáng)行政的透明度2。最能體現(xiàn)這種趨勢的是政府對信息公開的程度。美國是政府信息公開制度確立較早的國家，立法比較完善，主要由《情報(bào)自由法》、《陽光中的政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》三部法律構(gòu)成。這三部法律規(guī)定政府公開的范圍包括政府文件和政府會議。我國的《政府信息公開條例》第二款規(guī)定，本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄或者保存的信息，即政府信息只包括政府文件。政府文件的公開和保密，一向是個(gè)難于決定的問題。如何調(diào)和公眾了解的利益和政府保密的利益，這個(gè)問題在各個(gè)時(shí)代的行政中都存在3。早期，各國的政府文件一般不對外公開。例如，美國早期的管家法授權(quán)行長官控制其所主管的機(jī)關(guān)的文件，政府信息是否公開完全由行政長官決定。在當(dāng)時(shí)的美國，公民如果向政府申請信息公開，也是有嚴(yán)格的限制。

在我國政府信息也經(jīng)歷了由保密到公開的一個(gè)過程，主要經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。第一個(gè)階段是保密—安民時(shí)期即新中國成立初期到改革開放之前，我國對信息的主要態(tài)度是保密，例如1951年的《保守國家秘密暫行條例》規(guī)定國家機(jī)密17個(gè)方面，涉及到“國家財(cái)政計(jì)劃”、“國家概算、預(yù)算、決算”等。保密在實(shí)際工作中范圍甚廣，幾乎到了不公開的信息都被視為國家秘密的地步，公開交流的信息比較少4。這種現(xiàn)象是與我國當(dāng)時(shí)的國情有很大的關(guān)系。在建國初期，我國處于百廢待興的狀態(tài)，國力非常脆弱，同時(shí)還要面對外界各方的壓力，尤其是國民黨的殘余勢力在大陸還未完全清除時(shí)，要保證國家的安全，必須對政府信息嚴(yán)加保密，防止被外界勢力所竊取，危害國家安全。

第二階段我國就進(jìn)入了改革開放階段，對政府信息處于半公開階段。這一時(shí)期，主要是政務(wù)公開。1988年3月，中共十一屆二中全會從反腐的角度提出了政務(wù)公開作為一項(xiàng)重要的權(quán)利監(jiān)督與黨風(fēng)廉政建設(shè)措施，要求試行辦事制度公開。同年11月20日，《人民日報(bào)》報(bào)道了河北藁城市在農(nóng)村推行的“兩公開一監(jiān)督”制度經(jīng)驗(yàn)，即：公開辦事程序、公開辦事結(jié)果接受群眾監(jiān)督5。但是，政務(wù)公開與政府信息公開還是有一定的區(qū)別的。政務(wù)公開強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)對辦事規(guī)則、辦事過程和辦事結(jié)果的公開，而政府信息公開強(qiáng)調(diào)的是政府信息，包括政府機(jī)關(guān)掌握的為履行職責(zé)而產(chǎn)生的生產(chǎn)、收集、政令、儲存、利用和傳播的信息，涵蓋行政程序、會議活動及文件資料的方面，其范圍要比政務(wù)公開的范圍廣6。而且，與西方國家相比，也沒有相應(yīng)的政府信息公開的法律制度，公開一般都是政府主動進(jìn)行公開，如此一來，政府就可以規(guī)避許多信息的公開第三階段就進(jìn)入公開階段，促進(jìn)我國加強(qiáng)政府信息公開是源于2003年“非典”事件?！胺堑洹钡谋l(fā)，給全國帶來了極大地恐慌。在疫情發(fā)生之初，由于未能及時(shí)，準(zhǔn)確，全面的對外公開疫情，導(dǎo)致了民眾的恐慌與日俱增，各種謠言四起。鑒于此，4月17日，中共中央政治局召開專門會議，強(qiáng)調(diào)要準(zhǔn)確掌握“非典”疫情，如實(shí)及時(shí)的向社會公布，正是這種對外及時(shí)公布信息，使各種謠言失去了傳播市場。政府在處理“非典”事件當(dāng)中，突出了兩個(gè)概念，“知情權(quán)”和“政府信息”。此后，多個(gè)省份開始制定了政府信息公開條例。

二、政府信息公開的基本原則

隨著民主程度的不斷深化，政府信息的公開程度也就越高。經(jīng)過一系列的改革，最終確定了政府信息公開的基本原則，指導(dǎo)我們完善政府信息公開制度。

（一）“以公開為原則，不公開為例外”

“以公開為原則，不公開為例外”是指政府的行為，行政法規(guī)、規(guī)章、行政決策以及行政機(jī)關(guān)做出影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為標(biāo)準(zhǔn)、程序、條件，有關(guān)行政會議、決定以及行政人員的活動情況，除了依法應(yīng)當(dāng)保密以外，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開。這項(xiàng)原則最大限度的促進(jìn)了政府公開信息的程度。美國《情報(bào)自由法》規(guī)定“公共信息；機(jī)關(guān)規(guī)章，意見，裁決令，記錄和程序（b）本節(jié)不適用下列文件—……”主要是涉及國防外交政策利益，商業(yè)秘密，個(gè)人隱私等九項(xiàng)免除公開的情況。即使是免除公開的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)也可以自主決定公開。日本《日本行政機(jī)關(guān)擁有信息公開法》也做了類似的規(guī)定，第五條規(guī)定“有公開請求時(shí)，除被公開請求的行政文件中記載有下列各項(xiàng)信息（以下簡稱“不公開信息”）的，行政首長應(yīng)當(dāng)向公開請求人公開該行政文件……”。主要也是涉及個(gè)人隱私，國家安全等信息不得公開。

我國并沒有明確“以公開為原則，不公開為例外”的原則，而是采取了列舉式規(guī)定。同時(shí)第八條規(guī)定了不公開的例外，即“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危機(jī)國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”。但是，這種例外規(guī)定的過于籠統(tǒng)，而且可操作性并不強(qiáng)。政府很容易將第八條作為自己不公開信息的一個(gè)理由。美國的《情報(bào)自由法》就經(jīng)歷了這種例外適用到廢除的經(jīng)歷。美國的1946年的《行政程序法》的第三節(jié)標(biāo)題是公共情報(bào)，其規(guī)定公眾可以得到政府的文件，與此同時(shí)，也規(guī)定了非常廣泛的限制，其中就包括“行政機(jī)關(guān)為了公共利益或者有正當(dāng)理由可以拒絕公開信息”。公共利益和正當(dāng)理由是一個(gè)非常廣泛而模糊的概念，政府可以利用這兩個(gè)概念來作為拒絕公開政府信息的屏障，因此，公民的權(quán)利經(jīng)常得不到保障。為了避免這種情況的發(fā)生，1966年制定的《情報(bào)自由法》就取消這兩項(xiàng)理由，而是確定了9不公開的事項(xiàng)，對于不公開的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)也可以自主決定公開。

（二）及時(shí)原則

“及時(shí)原則”是指，在公民向政府申請信息公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公民提供信息，而不能無顧的拖延時(shí)間。這樣規(guī)定，一方面是為了提高政府的工作效率，另一方面是保證公民能夠及時(shí)有效的獲取信息，防止獲取的信息失去利用的效力。大多數(shù)國家會在條文表述中使用“及時(shí)”、“盡快”等概念，有的國家雖然沒有使用，但是字里行間的表述，已經(jīng)體現(xiàn)了該原則。例如，我國的《政府信息公開條例》第二十四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自收到政府信息公開申請的，能當(dāng)場答復(fù)的應(yīng)當(dāng)立即答復(fù)，不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個(gè)工作日予以答復(fù)。并且規(guī)定經(jīng)過主要負(fù)責(zé)人同意，可以延期15日。日本規(guī)定一般為60日答復(fù)。

（三）信息分割原則

“信息分割原則”是指政府機(jī)關(guān)不能借口該信息中有部分內(nèi)容屬于

豁免公開的范圍而拒絕公開所有信息，而是應(yīng)當(dāng)刪除不能公開的部分，或者將不能公開的部分做適當(dāng)處理后予以公開，并說明理由7。美國是確定信息分割原則較早的一個(gè)國家。在1974年《情報(bào)自由法》修改之前，對于公開信息中既有可以公開又有禁止公開的信息，并沒有做出明確的規(guī)定。在這種情況下，政府的做法就是一律不予以公開。在1974年對該法進(jìn)行修改時(shí)，在第552節(jié)第款后面添加了一句話“記錄中任何可以合理分開的部分應(yīng)當(dāng)向申請人提供，但是應(yīng)當(dāng)先刪除本分節(jié)規(guī)定免予公開的部分”。增加的這句話就確立了分割原則。在1992年再次對《情報(bào)自由法》修改時(shí)，在該條款后面又加上上了“刪去的信息總量應(yīng)當(dāng)顯示在記錄公開部分上，除非對依據(jù)第二分節(jié)做出刪除的說明將有害于第二分節(jié)所保護(hù)的利益。假如技術(shù)可行的話，對刪除內(nèi)容的說明應(yīng)當(dāng)顯示在刪除內(nèi)容的地方”。據(jù)此，信息分割原則得以進(jìn)一步完善。在我國，也確立了信息分割原則。主要表現(xiàn)在《政府信息公開條例》第二十二條，“申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容”。相反之，如果不能作區(qū)分處理的，就應(yīng)當(dāng)向申請人說明理由，不予以公開。

三、政府信息公開的理論基礎(chǔ)

1、公民的知情權(quán)

談到政府信息公開，就離不開公民的知情權(quán)。何為知情權(quán)？在我國的憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利中，沒有規(guī)定知情權(quán)‘只是在學(xué)理中對知情權(quán)進(jìn)行討論。知情權(quán)，是指公民對于國家的重要決策、重要事務(wù)以及社會上當(dāng)前發(fā)生的與公民權(quán)利和利益密切密切相關(guān)的重大事件，有了解和知悉的權(quán)利。具體講，知情權(quán)不僅僅局限于知道了解國家的法律、法規(guī)以及執(zhí)政黨的大政方針，還應(yīng)當(dāng)包括國家機(jī)關(guān)所掌握的一切關(guān)系到公民權(quán)利和利、公民個(gè)人想了解或者應(yīng)當(dāng)讓公民了解的各種信息。雖然我國的憲法對知情權(quán)沒有進(jìn)行規(guī)定，但是，從公民的其他的基本權(quán)利當(dāng)中，我們可以間接的看到知情權(quán)的身影，比如，批評建議權(quán)，檢舉控告權(quán)，參政議政的權(quán)。如果我們不知曉政府的各種信息，我們?nèi)绾闻u建議，如何檢舉控告，如何參政議政。知情權(quán)與政府信息公開是一一對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府作為掌權(quán)者，掌握著整個(gè)國家的公共信息，政府公開信息是其義不容辭的法定職責(zé)，公民獲取公共信息，是其重要的權(quán)利。公民通過獲取公共信息，不僅可以有效的監(jiān)督政府的運(yùn)行，防止政府腐敗的發(fā)生，提高工作效率，而且還可以有效的參與管理國家事務(wù)的過程當(dāng)中，真正做到參政議政。各國在制定《信息公開法》的過程當(dāng)中，都直接或者間接的強(qiáng)調(diào)要保障公民的知情權(quán)。例如，在韓國的《信息公開法》第一條明確規(guī)定，本法的目的，在與規(guī)定擁有、管理信息的公共機(jī)關(guān)的公開義務(wù)以及國民要求公開信息的有關(guān)事項(xiàng)，以保障國民的知情權(quán)，保障國民參與國家事務(wù)的權(quán)利和國家政策執(zhí)行的透明性。再如，美國《信息自由法》在實(shí)施之前，約翰總統(tǒng)在簽署該法律時(shí)，曾發(fā)表聲明：在國家安全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時(shí)，民主政治才能更好的運(yùn)行。這也足以間接說明該法的目的是為了保障民族政治，保障公民知道的權(quán)利。

2、人民主權(quán)理念

人民主權(quán)，簡單的說就是國家的一切權(quán)利都來源于人民的授權(quán)。盧梭在其著作《社會契約論》對人民主權(quán)做出了非常經(jīng)典的論述。人民將自己的一部分權(quán)力交給國家，聽從國家的命令。但國家并不是權(quán)力的享有者而是執(zhí)行者，真正權(quán)力的享有者是人民。因此，人民獲取政府信息就是理所當(dāng)然的事情。政府信息公開是以憲法上的國民主權(quán)為其法理念性基礎(chǔ)的8。日本在制定信息公開法的過程當(dāng)中就是以人民主權(quán)為理論基礎(chǔ)?！度毡拘姓C(jī)關(guān)擁有信息公開法》第一條規(guī)定，本法的目的在于以國民主權(quán)理念為基礎(chǔ)，通過規(guī)定請求公開行政文件的權(quán)利等事項(xiàng)，使行政機(jī)關(guān)擁有的信息進(jìn)一步公開化，以此使政府就其從事的各種活動對國民承擔(dān)說明責(zé)任，同時(shí)有助于推進(jìn)置于國民有效的理解和批評之下的公正的民主行政。根據(jù)該條的規(guī)定，《日本行政機(jī)關(guān)擁有信息公開法》的基本目的是遵循國民主權(quán)理念，通過承認(rèn)國民的請求公開政府保存、持有的信息的權(quán)利，來確保政府能夠履行說明的責(zé)任和義務(wù)。通過日本的這種立法目的來看，任何人都可以請求政府公開信息，同時(shí)，也不必說明請求公開政府信息的目的。誠然，日本的《信息公開法》也是如此規(guī)定的，例如第三條規(guī)定，任何人都可以依據(jù)本法的規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)的首長（機(jī)關(guān)為前條第一款第（三）項(xiàng)中由政令規(guī)定的機(jī)關(guān)時(shí)，指各機(jī)關(guān)中由由政令規(guī)定的人員）請求公開該行政機(jī)關(guān)擁有的行政文件。我國在制定政府信息公開條例，也是遵循了人民主權(quán)理念。我們都知道，憲法是我國的根本大法，一切法律法規(guī)的制定，都不得與憲法相違背。在我國憲法第二條明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第三條確定了民主集中制原則。政府信息公開條例，無不體著人民主權(quán)理論。

結(jié)語

政府信息公開已經(jīng)已經(jīng)成為一種勢不可阻擋的潮流，它是保障公民知情權(quán)、暢通公民參與政府路徑的重要制度設(shè)計(jì)，符合程序正當(dāng)原則的要求。隨著政府信息公開制度的不斷完善，一方面，保障權(quán)利人的權(quán)利正確有效的行使，置行政機(jī)關(guān)的行政活動于國民的監(jiān)督之下，另一方面，督促行政機(jī)關(guān)積極主動地公開行政信息，建立起良性運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)型政府。

[1]《行政法與行政訴訟法》第五版 姜明安 北京大學(xué)出版社高等教育出版社，第77-78頁.

[2]《美國行政法》（下）王名揚(yáng).著.中國法制出版社.第945頁.

[3]《美國行政法》（下）王名揚(yáng).著.中國法制出版社.第146-147頁.

[4]《政府信息公開理論與實(shí)踐》.顏海.著.武漢大學(xué)出版社.第108頁.

[5]《中國政府公開性的法律建構(gòu)：歷史、類型與制度創(chuàng)新》.田飛龍.法治湖南與區(qū)域治理研究（第11卷）.

[6]《政府信息公開理論與實(shí)踐》.顏海.著.武漢大學(xué)出版社.第113頁.

[7]《知情權(quán)的法律保障》林愛.著.復(fù)旦大學(xué)出版社.第085頁.

[8]《行政法總論》第四版【日】鹽野宏/著，楊建順/譯 北京大學(xué)出版社第271頁.