創(chuàng)新管理機(jī)制 提升項(xiàng)目管理水平——新余市在移民項(xiàng)目中引入第三方管理機(jī)制的實(shí)踐與探索

□ 官愛(ài)珍 王 力 郭曉紅 何 碩

第三方人員參與分宜縣移民項(xiàng)目驗(yàn)收

近年來(lái)，新余市扶貧和移民辦根據(jù)實(shí)際，結(jié)合移民項(xiàng)目特點(diǎn)大膽創(chuàng)新，積極嘗試在移民項(xiàng)目管理中引入第三方管理機(jī)制，充分利用第三方中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)和管理手段，加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)移民項(xiàng)目的建設(shè)和管理，有效提升了項(xiàng)目管理效益。

一、引入第三方管理機(jī)制前移民項(xiàng)目管理現(xiàn)狀與問(wèn)題

新余市有大中型水庫(kù)7 座，農(nóng)村移民90908 人。每年水庫(kù)移民項(xiàng)目資金多達(dá)5000 余萬(wàn)元，移民扶持項(xiàng)目近500個(gè)。因此，移民項(xiàng)目管理任務(wù)十分復(fù)雜艱巨，實(shí)際管理中存在著一些無(wú)法回避的困難和問(wèn)題。一是人員力量不足，管理難以到位。新余市水庫(kù)移民項(xiàng)目遍布全市“一縣三區(qū)”38個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)、辦事處），320個(gè)行政村和1223個(gè)村小組。要管理好所有的移民項(xiàng)目，需要大量的人員和時(shí)間。然而，我們面臨一個(gè)最大的問(wèn)題就是編制少，人員不足，縣（區(qū)）尤為突出。有的單位分管移民工作的就一兩人，但同時(shí)還兼顧著民政等其他工作，要所有工作都齊頭并進(jìn)，心有余而力不足。加之，移民項(xiàng)目一個(gè)突出特點(diǎn)就是項(xiàng)目規(guī)模小、覆蓋地域?qū)挕Ⅻc(diǎn)多、面廣、分散。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村(組)地理位置十分偏僻，查看一個(gè)項(xiàng)目要花上一天甚至更多時(shí)間。每個(gè)縣（區(qū)）都有數(shù)十個(gè)，甚至好幾百個(gè)項(xiàng)目，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)都要監(jiān)管到位，基層工作任務(wù)十分艱巨。這樣項(xiàng)目管理中就難免出現(xiàn)走馬觀花、流于形式等問(wèn)題，管理效果也會(huì)打折扣。二是專業(yè)人才缺乏，技術(shù)管理手段滯后。新余市每年移民扶持項(xiàng)目涵蓋農(nóng)田水利、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)及環(huán)境、生產(chǎn)開(kāi)發(fā)等六大類24個(gè)小項(xiàng)。要管好這些項(xiàng)目，離不開(kāi)必要的技術(shù)手段，需要儲(chǔ)備一批水利、交通、房建、市政、農(nóng)業(yè)等各行各業(yè)的技術(shù)人才。目前，各級(jí)移民部門懂技術(shù)會(huì)管理的專業(yè)人才還比較缺乏，這是制約當(dāng)前移民項(xiàng)目管理水平的主要瓶頸。全市移民干部職工業(yè)務(wù)都較精通，但懂項(xiàng)目技術(shù)的不多，項(xiàng)目管理基本還停留在工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)層面，主要管理手段就是提要求、催進(jìn)度、查資料和形象驗(yàn)收，對(duì)項(xiàng)目深層次的質(zhì)量、效益等管控不夠深入，管理中不懂不會(huì)的問(wèn)題還比較普遍，難以真正達(dá)到管理的目的和效果。

二、第三方管理機(jī)制在移民項(xiàng)目管理中的實(shí)施與運(yùn)用

所謂第三方管理機(jī)制，就是指由政府購(gòu)買服務(wù)，聘請(qǐng)獨(dú)立于移民管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目建設(shè)單位，具有權(quán)威性、專業(yè)性的中間機(jī)構(gòu)或組織，由他們依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)服務(wù)管理，并做出一般性項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)告的一種制度，好處在于其是作為獨(dú)立于管理機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位的“第三方”，有利于客觀公正地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管評(píng)估。

（一）第三方中介機(jī)構(gòu)的選定。我們根據(jù)移民項(xiàng)目管理特點(diǎn)，從政府投融資項(xiàng)目工程預(yù)決算審核機(jī)構(gòu)的采購(gòu)庫(kù)中選定第三方中介機(jī)構(gòu)。所選第三方中介機(jī)構(gòu)必須具有能夠獨(dú)立承擔(dān)扶貧和移民項(xiàng)目管理的相關(guān)資質(zhì)和能力，是經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門審核年檢的實(shí)體機(jī)構(gòu)，并已列入政府投融資項(xiàng)目工程預(yù)決算審核機(jī)構(gòu)采購(gòu)庫(kù)的單位。我們?cè)诰C合考察各單位的資質(zhì)、能力、信譽(yù)、業(yè)績(jī)的基礎(chǔ)上從優(yōu)選擇。中介機(jī)構(gòu)選定后，以縣（區(qū)）為單元，以某一類或幾類項(xiàng)目為服務(wù)對(duì)象，由各縣（區(qū)）扶貧和移民管理機(jī)構(gòu)與之簽訂《項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)協(xié)議書》，明確雙方各自的責(zé)任和義務(wù)。

（二）第三方中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)服務(wù)。第三方中介機(jī)構(gòu)技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，包括財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目、大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目和小型水庫(kù)移民解困項(xiàng)目。技術(shù)服務(wù)內(nèi)容主要是，按照項(xiàng)目規(guī)模要求，編制項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程實(shí)施管控，并參與項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。技術(shù)服務(wù)步驟分為：一是根據(jù)縣（區(qū)）扶貧和移民管理機(jī)構(gòu)提供的年度項(xiàng)目計(jì)劃，對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目村（組）的基本情況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，并按照有關(guān)規(guī)定，編寫項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)書，完成項(xiàng)目的估、概（預(yù)）算。二是跟蹤了解掌握項(xiàng)目建設(shè)的形象進(jìn)度、質(zhì)量安全和隱蔽工程的建設(shè)狀況。三是根據(jù)施工單位的完工驗(yàn)收申請(qǐng)，在有關(guān)部門的協(xié)同下，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)數(shù)量質(zhì)量現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)和記錄，并編制工程決算書。四是向建設(shè)單位提交有關(guān)資料，配合縣（區(qū)）扶貧和移民機(jī)構(gòu)完成對(duì)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收。

（三）第三方中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)服務(wù)費(fèi)用。我們根據(jù)移民項(xiàng)目的特點(diǎn)，依據(jù)國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，并參照水利、交通、農(nóng)業(yè)等部門的計(jì)費(fèi)方法，按照項(xiàng)目資金1.2%的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提中介技術(shù)服務(wù)費(fèi)用，并從項(xiàng)目資金中提取，由項(xiàng)目承建方在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后支付給第三方中介機(jī)構(gòu)。

三、第三方管理機(jī)制在移民項(xiàng)目管理中的作用和意義

（一）第三方管理機(jī)制是移民項(xiàng)目管理中一種有效的管理手段和方法。在過(guò)去單一的項(xiàng)目管理模式下，移民管理機(jī)構(gòu)自身存在人員緊缺、技術(shù)力量薄弱、技術(shù)管理手段滯后等難以克服的困難；加之，各地移民機(jī)構(gòu)管理隊(duì)伍水平參差不齊，管理效果也呈現(xiàn)出很大的差異性，項(xiàng)目管理難以達(dá)到預(yù)期效果。引入第三方中介機(jī)構(gòu)，不僅可以充分發(fā)揮他們的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)，為移民管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目承建方提供技術(shù)服務(wù)和管理意見(jiàn)，彌補(bǔ)移民機(jī)構(gòu)的管理短板，降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目質(zhì)量效益；而且可以使內(nèi)外兩種管理資源相互結(jié)合，兩支隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到效益最大化的目的。

（二）反饋信息，提供決策依據(jù)的作用。第三方中介機(jī)構(gòu)是移民項(xiàng)目管理中的一雙眼睛，其首要的作用就是及時(shí)反饋信息，為決策提供依據(jù)。項(xiàng)目建設(shè)前，第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目情況進(jìn)行實(shí)地勘察論證，編寫項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)書，完成項(xiàng)目的估、概（預(yù)）算，是項(xiàng)目投資決策的主要依據(jù)；項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理全過(guò)程中，第三方中介機(jī)構(gòu)能及時(shí)跟蹤了解掌握項(xiàng)目在進(jìn)度、質(zhì)量、安全、工藝和隱蔽工程等方面出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出改進(jìn)措施及補(bǔ)救方法，既為項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃、進(jìn)度等相關(guān)決策提供了客觀依據(jù)，也對(duì)未來(lái)項(xiàng)目建設(shè)的決策起著重要的參照作用；項(xiàng)目完工后，第三方中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目驗(yàn)收，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一般性監(jiān)評(píng)，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的反饋，積累基礎(chǔ)資料，提供科學(xué)依據(jù)，以便調(diào)整和完善投資政策和發(fā)展規(guī)劃，提高決策水平，防止具有共性或重復(fù)性的問(wèn)題再出現(xiàn)。

（三）規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督的作用。第三方中介機(jī)構(gòu)有懂技術(shù)會(huì)管理的專業(yè)技術(shù)人才、穩(wěn)定的專業(yè)團(tuán)隊(duì)、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和良好的協(xié)作意識(shí)，在移民項(xiàng)目規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督中發(fā)揮著不可替代的作用。一是項(xiàng)目管理責(zé)任主體更加明確。移民管理機(jī)構(gòu)履行行政職責(zé)，主要搞好政策管控和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，第三方中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)技術(shù)服務(wù)，兩者相互結(jié)合，互為補(bǔ)充。二是項(xiàng)目管理工作更加高效。第三方中介機(jī)構(gòu)具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，精通工程技術(shù)，熟悉工序工藝標(biāo)準(zhǔn)要求，可以很好地彌補(bǔ)扶貧和移民管理部門在這方面的不足，能夠有效防止項(xiàng)目建設(shè)中的質(zhì)量和安全問(wèn)題，提高工作效率。三是項(xiàng)目監(jiān)管更加規(guī)范。一方面，第三方中介機(jī)構(gòu)結(jié)合項(xiàng)目規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，確保每一分錢都用于項(xiàng)目建設(shè)之中。另一方面，項(xiàng)目竣工后負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行決算，編制項(xiàng)目決算書，移民管理部門依據(jù)其提供的決算報(bào)告對(duì)項(xiàng)目建設(shè)方進(jìn)行資金支付。這樣項(xiàng)目管理程序規(guī)范了，既有效地保護(hù)了項(xiàng)目資金的使用安全，又保護(hù)了干部的政治安全。

四、第三方管理機(jī)制在移民項(xiàng)目管理中的問(wèn)題和不足

（一）第三方管理機(jī)制缺乏必要的政策支持。第三方中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目管理作為一種全新的移民項(xiàng)目管理模式，是我們的一次探索和創(chuàng)新，在省內(nèi)尚屬新鮮事物。省辦雖然對(duì)此給予了充分肯定和高度評(píng)價(jià)，但到目前為止仍沒(méi)有具體的文件政策和指示精神，對(duì)于如何運(yùn)用和具體實(shí)施這一制度缺乏可操作性的政策依據(jù)，地方各級(jí)在實(shí)際運(yùn)用中還存在瞻前顧后，放不開(kāi)手腳，不敢大膽作為的現(xiàn)象，制約了這一管理模式的進(jìn)一步發(fā)展完善。

（二）第三方管理機(jī)制有待于進(jìn)一步健全完善。目前，我們所嘗試的第三方管理機(jī)制還處于探索階段，制度本身還不夠健全完善，還沒(méi)有形成完全成熟的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。一是缺乏必要的?zé)任約束機(jī)制。在現(xiàn)有的模式下，對(duì)第三方中介機(jī)構(gòu)存在重使用輕管理的傾向，對(duì)技術(shù)服務(wù)強(qiáng)調(diào)較多，而對(duì)其責(zé)任和義務(wù)要求不夠，缺乏必要的約束管理手段。二是缺乏必要的考核激勵(lì)機(jī)制。目前，我們對(duì)第三方中介機(jī)構(gòu)還沒(méi)有形成一套完善的績(jī)效考核制度，績(jī)效的優(yōu)劣差別體現(xiàn)不夠明顯；加之，在計(jì)提第三方費(fèi)用時(shí)也只考慮了技術(shù)服務(wù)費(fèi)用，第三方服務(wù)中設(shè)備、交通工具、期間膳食全部自理，并全責(zé)承擔(dān)自身的安全。因此，第三方技術(shù)服務(wù)的參與積極性不夠高。

（三）第三方技術(shù)服務(wù)費(fèi)用有待進(jìn)一步明確。一是技術(shù)服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有待于進(jìn)一步探索。目前，我們所采用的取費(fèi)比率是在參照其他部門基礎(chǔ)上，并結(jié)合移民項(xiàng)目實(shí)際情況確定的。在實(shí)際工作中略顯偏低，不盡合理，還需實(shí)踐和探索；二是技術(shù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源有待于上級(jí)明確。由于上級(jí)沒(méi)有項(xiàng)目的間接費(fèi)用概預(yù)算，因此我們只有從項(xiàng)目資金中進(jìn)行計(jì)提，這樣勢(shì)必減少項(xiàng)目資金，影響項(xiàng)目規(guī)劃。三是技術(shù)服務(wù)費(fèi)用的支付有待于規(guī)范。雖然技術(shù)服務(wù)費(fèi)用是從項(xiàng)目資金中計(jì)提，但由于缺乏政策支持，縣(區(qū))不能負(fù)責(zé)支付，只能采取由承建單位直接支付第三方。這樣就可能存在承建方支付技術(shù)服務(wù)費(fèi)用不及時(shí)或者不一次性支付，第三方將面臨著向大量分散的承建方追債的難題。同時(shí)，由于服務(wù)費(fèi)是通過(guò)承建方支付，第三方技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量保證金無(wú)法收取，而且也增加了縣（區(qū)）財(cái)務(wù)人員的工作量。

五、第三方管理機(jī)制在移民項(xiàng)目管理中的發(fā)展與完善

（一）發(fā)展完善第三方管理機(jī)制，需要頂層設(shè)計(jì)。第三方中介機(jī)構(gòu)參與移民項(xiàng)目管理需要省辦從政策和制度層面上給予支持。第三方的技術(shù)服務(wù)需要有規(guī)范性和可操作性的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)第三方的使用管理和績(jī)效考核要有制度規(guī)范，第三方的技術(shù)服務(wù)費(fèi)用計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)、資金劃撥、經(jīng)費(fèi)使用管理等都應(yīng)有據(jù)可依。因此，我們迫切期待省辦能夠因勢(shì)利導(dǎo)，及時(shí)組織調(diào)研，出臺(tái)相關(guān)文件政策和制定具體實(shí)施辦法或細(xì)則，為我們提供政策支持，推動(dòng)這一新事物向前發(fā)展，促進(jìn)第三方機(jī)制不斷健全和完善。

（二）發(fā)展完善第三方管理機(jī)制，需要經(jīng)費(fèi)保障。鑒于技術(shù)服務(wù)費(fèi)用中存在的問(wèn)題，我們建議省辦組織專家進(jìn)行合理性論證，測(cè)算出一個(gè)科學(xué)合理的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既不影響項(xiàng)目規(guī)劃發(fā)展，又能提高第三方中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目管理的積極性，保證技術(shù)服務(wù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，我們建議省辦在進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，能把技術(shù)服務(wù)費(fèi)用納入概預(yù)算，并將項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)費(fèi)用從項(xiàng)目資金中單列出來(lái)，以項(xiàng)目間接費(fèi)用形式直接劃撥各縣（區(qū)），由各縣（區(qū)）移民管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一支付第三方中介機(jī)構(gòu)。這樣不僅可以減少支付手續(xù)，提高辦事效率；而且可以質(zhì)押第三方的質(zhì)保金，以確保技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（三）發(fā)展完善第三方管理機(jī)制，需要制度跟進(jìn)。一要進(jìn)一步完善第三方的技術(shù)服務(wù)機(jī)制。下一步要把引進(jìn)項(xiàng)目監(jiān)理作為完善第三方管理機(jī)制的重要內(nèi)容，不斷拓展技術(shù)服務(wù)內(nèi)容，把項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程納入服務(wù)之中，尤其是要加強(qiáng)對(duì)隱蔽項(xiàng)目的過(guò)程指導(dǎo)和監(jiān)控；同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和項(xiàng)目資金的安全性。二要不斷健全完善責(zé)任約束機(jī)制。在充分發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)技術(shù)服務(wù)的同時(shí)，要注重加強(qiáng)對(duì)其的約束管理，尤其是要加強(qiáng)責(zé)任約束，探索和建立技術(shù)服務(wù)責(zé)任保證金制度，從技術(shù)服務(wù)費(fèi)用中計(jì)提一定比例費(fèi)用作為技術(shù)服務(wù)保證金，以強(qiáng)化第三方的責(zé)任和義務(wù)。三要不斷健全完善考核激勵(lì)機(jī)制。要不斷實(shí)踐和探索對(duì)第三方的績(jī)效考核，制定科學(xué)合理的考核辦法；要建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，做到獎(jiǎng)罰分明；要充分運(yùn)用考核成果，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，充分激勵(lì)第三方中介機(jī)構(gòu)參與移民項(xiàng)目管理的積極性。