郭飛 張明

云南大學(xué)公共管理學(xué)院

淺析山西省"新農(nóng)合"存在的問題及對(duì)策

郭飛 張明

云南大學(xué)公共管理學(xué)院

2003年，我國(guó)建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新農(nóng)合的實(shí)施在一定程度上分擔(dān)了農(nóng)民看病吃藥的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力，為農(nóng)民的健康提供了強(qiáng)有力的保障。它有效緩解農(nóng)民因病致貧、返貧及農(nóng)民看病難、看病貴的問題。不過，由于新農(nóng)合開展的時(shí)間晚，又沒可供參考的直接經(jīng)驗(yàn)可循，目前新農(nóng)合存在醫(yī)療資源緊缺、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、籌資困難和資金監(jiān)管不力等問題，這些問題關(guān)系到農(nóng)民的健康和新農(nóng)合的辦公效率等，因此有必要采取措施進(jìn)一步完善。

農(nóng)村；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；醫(yī)療基金；管理機(jī)制

醫(yī)療保障制度是社會(huì)保障體系的重要組成部分。醫(yī)療保證制度涉及到每個(gè)社會(huì)成員的整個(gè)生命周期。在現(xiàn)代社會(huì)中，人們的生老病死都與醫(yī)療有著密切的關(guān)系，國(guó)民的健康狀況也與醫(yī)療保障息息相關(guān)；同時(shí)，國(guó)民的健康狀況將直接影響到社會(huì)的文明進(jìn)步和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)業(yè)人口占我國(guó)總?cè)丝诘?0%左右，能否解決好廣大農(nóng)村人口的醫(yī)療保障問題，能否滿足中國(guó)廣大農(nóng)民的醫(yī)療保障需求，將直接影響到我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

一、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的界定

新型農(nóng)村合作醫(yī)療，簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”，是指由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。采取個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。其中，“以大病統(tǒng)籌為主”，是指新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度重點(diǎn)解決農(nóng)民因患大病出現(xiàn)的因病致貧和因病返貧問題，首先保證的是對(duì)農(nóng)民大額醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)助。

二、山西省當(dāng)前農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施過程中存在的問題

新型農(nóng)村醫(yī)療制度自實(shí)施以來取得了很大的成效，減輕了農(nóng)民因病致貧，因病返貧，看不起病的問題。但在實(shí)施過程中也發(fā)現(xiàn)了很多問題有待改進(jìn)。

（一）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在制度上的缺陷

1.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的籌資機(jī)制不完善。目前，新農(nóng)合的籌資主體為個(gè)人、集體、政府這三方。但事實(shí)上，這三方的資金都不太穩(wěn)定。從農(nóng)民個(gè)人角度看，由于宣傳力度不夠等原因?qū)е罗r(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的信任度不高，導(dǎo)致農(nóng)民的參合率低。從集體角度看，由于取消了農(nóng)業(yè)稅，減少了集體的資金來源，所以集體籌資的來源變得難以保障。

2.沒有科學(xué)完善的管理機(jī)制。在新型合作醫(yī)療的管理中，沒有應(yīng)用科學(xué)的管理程序，不少地方政府缺乏具有相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)人才。無法適應(yīng)新形勢(shì)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.盲目執(zhí)行上級(jí)命令，沒有形成一系列的保障機(jī)制。地方政府在新型合作醫(yī)療制度的投入上更多的是執(zhí)行上級(jí)政府的命令和指示，而沒有明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一體化的遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，以及與之相配套的工作措施和政策保障。

（二）農(nóng)民參加合作醫(yī)療的積極性不高

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是自上而下推行的，政府和衛(wèi)生行政管理部門是運(yùn)作的主體，農(nóng)民則完全處于被動(dòng)地位。因此農(nóng)民所處的被動(dòng)地位直接導(dǎo)致了他們未充分認(rèn)識(shí)到自己是合作醫(yī)療受益者的身份，參保本身也就變得不積極主動(dòng)。隨著合作醫(yī)療制度的發(fā)展，由原先的統(tǒng)籌基金的累計(jì)使用到現(xiàn)在當(dāng)年所交基金必須使用完，否則到年底清零，這也使得部分農(nóng)民不愿參合。從客觀方面，農(nóng)村的基本醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施不齊全，所提供的服務(wù)不能滿足需求，而到跨省跨地區(qū)的大醫(yī)院去治療疾病所補(bǔ)償?shù)谋壤謺?huì)很低，這也大大降低了農(nóng)民的參合熱情。

（三）鄉(xiāng)村的醫(yī)療服務(wù)資源難以滿足農(nóng)民的需要

一方面，基層衛(wèi)生服務(wù)隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊。鄉(xiāng)村一級(jí)衛(wèi)生人員中的其他技術(shù)人員學(xué)歷構(gòu)成，中專生占18.8%、大專人員占3%、大學(xué)本科人員僅占0.2%，大部分人員都是無學(xué)歷者，這一比例高達(dá)78%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)衛(wèi)生院無學(xué)歷者也達(dá)到40.9%（注：數(shù)據(jù)源于中國(guó)新農(nóng)村調(diào)查，山西省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)調(diào)研）。另一方面，政府所投入的資金不足，基本醫(yī)療設(shè)施簡(jiǎn)陋。由于資金投入不足，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，大部分醫(yī)療設(shè)備使用率低，不能滿足衛(wèi)生醫(yī)療的需要，影響地方衛(wèi)生部門的工作進(jìn)度。

三、完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的幾點(diǎn)建議

（一）加快相關(guān)立法，確保新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度的穩(wěn)定性

通過立法全面推進(jìn)醫(yī)療保障事業(yè)是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的慣例，此舉有利于規(guī)范社會(huì)不同群體參加醫(yī)療保障的行為。在我國(guó)立法同樣是關(guān)系到新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度長(zhǎng)期發(fā)展的一個(gè)根本問題。只有立法才能使新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度規(guī)范化，并覆蓋全社會(huì)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療法應(yīng)當(dāng)是法律體系中的一個(gè)獨(dú)立的法律，僅有國(guó)務(wù)院有關(guān)部委制定法規(guī)或地方出臺(tái)改革方案與其應(yīng)有的地位不相稱，又還有地方標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。然而農(nóng)村合作醫(yī)療是社會(huì)保障的重要組成部分，為保證其順利實(shí)施，必須通過立法的形式予以保障和規(guī)范，這關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和管理服務(wù)能力建設(shè)

健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理機(jī)構(gòu)，單獨(dú)設(shè)立新型農(nóng)村合作醫(yī)療的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。以往的新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均隸屬于其他部門，導(dǎo)致各部門職責(zé)不明確，出現(xiàn)問題大家相互推脫責(zé)任，打擦邊球的現(xiàn)象。同時(shí)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在試點(diǎn)推廣階段，工作任務(wù)大量、專業(yè)要求高。單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)，既便與合作醫(yī)療工作的推行，也有利于群眾及媒體等的監(jiān)督。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度將各村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的衛(wèi)生院統(tǒng)一納入合作醫(yī)療管理體系，對(duì)衛(wèi)生院人員的專業(yè)素質(zhì)要求提高了，這使得各衛(wèi)生院增加了對(duì)高素質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生人員需求。

（三）加大財(cái)政投入,拓寬資金籌集渠道，建立長(zhǎng)效機(jī)制

明確政府職責(zé)，規(guī)范政府投入，確定多元化的籌資渠道，努力擴(kuò)大資金來源，完善以政府資助為主的多方籌資體系，建立出資額穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。逐步優(yōu)化扶持政策，加大投入力度，探索建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，是各級(jí)政府的投入做到制度化，長(zhǎng)期化分擔(dān)比例合理化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的富裕地區(qū)，可以適當(dāng)?shù)奶岣呋I資標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)以農(nóng)民繳費(fèi)為主，集體扶持和政府資助為輔；在中等經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)，要以農(nóng)民繳費(fèi)和政府資助并重；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則應(yīng)以政府資助為主，使富裕地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)，以體現(xiàn)共濟(jì)互助的原則。

總結(jié)：建立新農(nóng)合，是堅(jiān)持以人為本，牢固樹立和落實(shí)全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀的一項(xiàng)重要工作。其目的就是要讓農(nóng)民年群眾看得起病，為他們提供基本的醫(yī)療保障。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療在實(shí)施過程中存在許多的問題和不足，只有通過長(zhǎng)期的摸索、不斷的完善發(fā)展，才能讓中央的這一惠民政策落實(shí)到實(shí)處，讓更多的農(nóng)民享受到新農(nóng)合帶來的實(shí)惠。這對(duì)于我國(guó)的社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)具有重大意義。

[1]鄭功成.論中國(guó)特色的社會(huì)保障道路[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1997

[2]石秀和.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障問題研究[M].北京:人民出版社,2006

[3]鄧大松.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展報(bào)告[M].北京:人民出版社,2007