◎ 鞠鵬飛

威海市應急管理體系的建設及實踐

◎ 鞠鵬飛

地級市政府的應急能力直接影響著突發(fā)事件的預防和應對效果。本文以威海市為藍本，從組織領導、綜合規(guī)劃、應急預案等12個方面，系統(tǒng)梳理和全面總結了地級市應急管理體系的建設經(jīng)驗，對于其他基層單位進一步加快推進應急管理工作常態(tài)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設，具有一定的借鑒意義。

突發(fā)事件 應急管理 體系建設

地級市政府的應急能力直接影響著突發(fā)事件的預防和應對效果。多年來，威海市各級各部門認真貫徹落實《突發(fā)事件應對法》和《山東省突發(fā)事件應對條例》，以“一案三制”為重點，以“穩(wěn)固基礎、提升層次、增強實力”為目標，初步形成了“政府統(tǒng)籌協(xié)調、群眾廣泛參與、防范嚴密到位、處置快捷高效”的應急管理機制。本文從組織領導、綜合規(guī)劃、應急預案等12個方面，系統(tǒng)梳理和全面總結了威海市應急管理體系的建設經(jīng)驗，對于其他基層單位進一步加快推進應急管理工作常態(tài)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設，具有一定的借鑒意義。

1.組織領導體系

按照“大社會、大管理、大應急”的思路，建立和完善應急管理體制，確保有人管事、有人定事、有人辦事。明確了各級黨委、政府的應急管理職責。市、縣、鎮(zhèn)三級均成立了應急管理領導機構和辦事機構，做到了職能、機構、人員、機制“四到位”。目前，全市共成立領導機構415個、辦事機構415個。市委、市政府每年召開專題會議，研究應急管理工作，并嚴格執(zhí)行主崗主責、一崗雙責制度，建立健全了聯(lián)席會議、監(jiān)督檢查和責任追究等工作機制，加大日常調度和監(jiān)管力度，形成了更加科學、更加完善、更加高效的應急管理體系。各級應急辦認真履行值守應急、信息匯總、綜合協(xié)調和管理服務等職能，建立健全了內部聯(lián)動機制， 完善了《應急檔案資料管理制度》，編印了《應急管理工作大事記》、《威海市應急管理工作資料匯編》等系列叢書，有效提升了內部管理規(guī)范化水平。

2.綜合規(guī)劃體系

按照“預防與應急并重、常態(tài)與非常態(tài)結合、全面布局與重點建設統(tǒng)籌、近期任務與長遠目標兼顧”的原則，編制下發(fā)了《示范項目建設方案》和《示范項目建設標準》，先后開展了兩批共16個市級示范項目建設，積極發(fā)揮行業(yè)和屬地職能，大力推進縣級示范項目建設，共培育各級各類示范項目70多個。

按照現(xiàn)行事權、財權劃分原則，各級財政分級負擔預防和處置突發(fā)事件的經(jīng)費，并將其納入了財政年度預算。建立了政府、企業(yè)、社會相結合的應急保障資金投入機制，保證了應急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面的建設、更新與維護要求。建立了企業(yè)安全生產(chǎn)長效投入機制，不斷增強高危行業(yè)企業(yè)安全保障和應急救援能力。

3.應急預案體系

3.1 預案更加健全規(guī)范

以“科學化、實用化、效能化”為目標，積極完善全市應急預案體系。先后開展了三輪應急預案編修工作，并結合基層特點，按照“標準統(tǒng)一、格式規(guī)范、內容簡潔、易于掌握、便于操作、有效管用”的要求，大力推廣“預案手冊化”等先進做法，梯次推進各級各類預案及《操作手冊》的編修工作，做到年年有計劃、月月有調度、時時有指導。目前，全市共編修各級各類預案2萬多個，基本形成了縱到底、橫到邊的預案體系；其中，市級總體預案1個、市級專項預案49個、市級部門預案60個。出臺了《突發(fā)事件應急預案管理辦法》，編印了《應急預案和操作手冊編寫指南》，制訂了《突發(fā)事件應急預案啟動規(guī)程》。實現(xiàn)了預案集中管理、有序銜接和信息共享。健全了預案修訂制度，各類預案原則上每兩年至少修訂1次，或根據(jù)實際需要及時組織修訂。

3.2 演練更加經(jīng)常

統(tǒng)盤考慮預案編修與演練，建立了預案演練制度，編制了《應急預案演練參考資料匯編》、《應急預案演練評估制度》，每年都下發(fā)預案演練計劃，確保各級各類預案每年至少演練一次。在演練形式上，堅持桌面推演、實戰(zhàn)模擬等多種形式并重，既有理論探討，又有實踐檢驗；在力量搭配上，增強關聯(lián)性、協(xié)同性和實效性，實現(xiàn)以上促下、以點帶面、以練提質的目的。2014年，共組織跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性演練40余次。

4.指揮平臺體系

4.1 科學籌劃 整體推進

依托全市黨政電子專網(wǎng)，按照地上和地下相結合、固定和移動相結合、市縣鎮(zhèn)相結合的思路，統(tǒng)籌規(guī)劃建設具備監(jiān)測預警、信息報告、指揮調度等功能，縱向到鎮(zhèn)（街道）、橫向到部門的視頻會商平臺。先后投入1000余萬元，既在市政府建設了應急指揮“大中心”，又在市政府值班室建設了日常調度“小中心”，并積極向鎮(zhèn)（街道）延伸指揮功能。目前，各區(qū)市和鎮(zhèn)（街道）平臺已基本建成，共有聯(lián)網(wǎng)單位110個（其中，市直單位31個、市〈區(qū)〉7個、鎮(zhèn)〈辦〉72個），基本實現(xiàn)了市、縣、鎮(zhèn)三級音視頻互聯(lián)互通。

4.2 規(guī)范管理

根據(jù)市里的統(tǒng)一部署，各聯(lián)網(wǎng)單位都安排了1—2名工作人員負責設備的管理和維護，確保專人專管、專機專用。編制了《應急平臺調度管理辦法》、《應急指揮系統(tǒng)演練腳本》，根據(jù)各聯(lián)網(wǎng)單位的工作特點，分別采取即時調度、一周一調、一月一調、一季一調的方式，對設備運行、值守應急及突發(fā)事件處置等情況進行綜合調度和系統(tǒng)演練。落實了維保企業(yè)，簽訂了維保協(xié)議，建立了聯(lián)合巡檢保障機制，確保系統(tǒng)始終處于良好運行狀態(tài)。

5.監(jiān)測預警體系

5.1 完善排查及監(jiān)測機制

積極推行網(wǎng)格化排查模式，以鎮(zhèn)（街道）、村（居）為基本單元，建立了分級、分類管理制度和風險隱患信息數(shù)據(jù)庫，對風險隱患實行動態(tài)管理，防止失控漏管。2014年以來，共組織大規(guī)模安全檢查和隱患排查800多次，確定重大危險源348個，整改隱患4000多處。同時，積極開展城市綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建活動，環(huán)翠區(qū)竹島辦事處陶家夼社區(qū)被評為“全國綜合減災示范社區(qū)”。同時，積極推進監(jiān)控系統(tǒng)建設，增加監(jiān)測點，擴大覆蓋面，建成社會安保、城市交通、森林防火、海上交通、重點污染企業(yè)在線等20多個監(jiān)控系統(tǒng)，提高了監(jiān)測精準度和現(xiàn)代化水平。

5.2 完善預警信息發(fā)布機制

按照“海陸并重、共建共用、多災種兼容”的基本思路，依托氣象業(yè)務和氣象預報發(fā)布系統(tǒng)，整合各類專業(yè)資源，探索建立了四級六大類預警平臺，健全了公眾短信通信“綠色通道”制度、媒體聯(lián)系制度以及相關聯(lián)動機制，充分利用公共通信、新聞媒體等專業(yè)系統(tǒng)，全面拓展發(fā)布渠道和手段。近幾年，全市平均每年發(fā)布各類預警信息2000余條次，盡管先后經(jīng)歷了風暴潮、大暴雨、暴風雪和臺風等惡劣天氣過程，由于預警及時、防范到位、應對有力，有效避免和減少了災害損失。

6.物資儲備體系

6.1 明確思路 完善機制

建立和完善應急物資管理體制。按照《市級應急物資儲備總體規(guī)劃》，著力把握好季節(jié)性、區(qū)域性、傳播性“三大規(guī)律”，全面加強生存必需品、生活必需品、生產(chǎn)必需品、搶險救援、專業(yè)物資等7大類、16小類應急物資儲備。目前，全市共建立各類物資儲備庫86個，儲備救援物資734宗，總價值達4億多元。

按照《應急項目政府采購管理暫行辦法》，進一步規(guī)范應急項目的政府采購行為，依托現(xiàn)有儲備體系和網(wǎng)絡資源，建設了應急物資保障指揮調度網(wǎng)絡平臺。例如，2011年3月17日，受東日本大地震核事故影響，威海市出現(xiàn)搶購、搶批碘鹽現(xiàn)象，為此，市政府及時向上級有關部門報告情況，并立即啟動應急聯(lián)動機制，調度轄區(qū)內食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和配送中心加緊調運，實行24小時配送服務。在各方面的共同努力下，第二天全市食鹽供應逐步恢復正常。

6.2 提升儲備層次

針對應急救援裝備種類多、數(shù)量大、涉及面廣的特點，在對現(xiàn)有各類應急資源進行普查的基礎上，探索建立了市級應急資源數(shù)據(jù)庫，對儲備物資實行分類登記、統(tǒng)一管理、動態(tài)更新。注重購置大裝備、好裝備、新裝備，為應對難、險、重、奇等各類突發(fā)事件做好充分準備。2014年，啟動了市級綜合救災儲備庫建設，2015年將建成并投入使用。

7.搶險救援體系

7.1 隊伍建設

嚴格執(zhí)行《應急救援隊伍協(xié)調運行辦法》，大力推進各級各類應急救援隊伍建設，不斷提高整體應急救援能力。在綜合應急救援隊伍建設方面，市、縣兩級政府依托公安消防隊伍，分別成立了應急救援支隊和大隊，實現(xiàn)了“一專多能、一隊多用”；初步建立了鎮(zhèn)、村兩級消防隊伍，并積極整合基層警務人員、醫(yī)務人員等力量，健全鎮(zhèn)、村兩級綜合性應急隊伍。在骨干應急隊伍建設方面，充分整合解放軍現(xiàn)役和預備役部隊、武警部隊等力量，嚴格落實值班備勤和應急演練等制度，不斷增強綜合突擊能力。在專業(yè)應急隊伍建設方面，重點加強了防汛抗旱、海上搜救等19類專業(yè)應急隊伍建設，共600余支、3萬余人。在專家組隊伍建設方面，成立了各級各類專家組，制訂了專家組工作規(guī)則，完善了聯(lián)席會議、決策會商等工作機制，共有各類專家358名。在志愿者隊伍建設方面，依托共青團、紅十字會等，建立了應急志愿者隊伍，健全了志愿者信息庫，完善了有關扶持和鼓勵機制，共有志愿者隊伍97支、4000余人。村（居）、基層企事業(yè)單位等也都結合實際需要，建立了專（兼）職群眾性應急隊伍。此外，注重發(fā)揮國內、國際合作機制的輔助作用，與黃渤海城市建立了黃渤海區(qū)域海上應急處置合作機制，與日本神戶亞洲城市信息中心建立了應急救援國際合作關系。

7.2 裝備配備

各級政府（管委）充分發(fā)揮牽頭和主導作用，在應急裝備采購上給予重點保障，并按照急用、實用、管用的要求和先補種類、后補數(shù)量的原則，區(qū)分輕重緩急，分階段、分步驟調整和充實應急救援裝備。其中，市、縣兩級重點采購防化、防暴、防震、防汛、防疫、防污染等重大搶險救援的裝備；鎮(zhèn)級以下基層單位主要依托轄區(qū)大中型企業(yè)，做好資源的普查和登記工作，實現(xiàn)應急裝備的共享共用。

7.3 實戰(zhàn)應對

嚴格突發(fā)事件現(xiàn)場處置工作，明確了應急指揮響應原則，規(guī)范了現(xiàn)場指揮職責和秩序，統(tǒng)一了現(xiàn)場指揮標志，完善了現(xiàn)場指揮手段，提高了現(xiàn)場處置效能。從2012年處置“7.12”道路交通事故、2013年處置“11.28”液氨泄露事故，到2014年處置“4.22”東方禮花廠爆炸事故，全市各級各部門經(jīng)受了考驗，鍛煉了能力，應急救援實戰(zhàn)水平進一步提升。

2013年5月12日，威海市政府主要領導在現(xiàn)場指揮全市應急疏散演練

8.疏散避難體系

8.1 場所建設

按照“合理規(guī)劃、平災結合、綜合利用、因地制宜”的原則，充分利用公園、綠地、廣場、場館、學校和人防工程等基礎設施，統(tǒng)一規(guī)劃建設應急避難場所。按照“合理規(guī)劃、平災結合、綜合利用、因地制宜”的原則，在全市范圍內規(guī)劃建設了205個應急避難場所，并實行全市統(tǒng)一編號、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一設置醒目的標識標志，共安裝各類標志1500多個，可容納避難人口200多萬人，有效提高了城市綜合防災能力。

8.2 場所宣傳和場所管理

開發(fā)了市區(qū)應急避難場所電子圖冊，利用市政府門戶網(wǎng)站、市應急管理網(wǎng)站、威海晚報、威海電視臺等載體，向社會公布了場所信息，讓廣大群眾都能夠熟知身邊的避難場所及其適用災種、啟用條件等，確保在緊急情況下，能夠主動避險、就近避險、有效避險，最大限度減少災害損失。

制定了《應急避難場所管理辦法》，進一步明確管理單位和產(chǎn)權單位的管理職責，建立場所啟用關閉、綜合保障、疏散安置、監(jiān)督檢查等運行機制，在受災群眾安置等方面發(fā)揮了重要作用。在去年應對“7.25”臺風“麥德姆”過程中，市政府緊急啟用市會展中心、體育場等應急避難場所，轉移安置受災群眾1019人，并做好了日常生活等保障工作。

9.宣教培訓體系

將應急科普宣教作為一項基礎性工作，廣泛動員，常抓不懈，重點提升“三大群體”的應急意識和能力。將應急管理培訓課程納入各級黨校和行政學院的培訓內容以及干部自主選學計劃，通過舉辦應急管理短訓班、專題研討班等形式，對應急管理人員特別是各級應急辦主任開展專題業(yè)務培訓；同時，對負有安全監(jiān)管職責的人員及從業(yè)人員進行強化培訓，不斷提升其應急搶險救援能力。2014年，共舉辦各類應急管理專題培訓100多次，參訓人員5000多人次。

以應急科普“五進”為抓手，結合《突發(fā)事件應對法》施行紀念日等，通過懸掛橫幅、印發(fā)明白紙、舉辦社區(qū)晚會等形式，普及預防、避險、自救、互救、減災等知識，開展群眾性科普宣教活動。同時，組織編印了《威海市公眾應急知識手冊》，改版和升級了應急管理網(wǎng)站，并啟動免費發(fā)放2萬套應急救援包活動，進一步增強宣傳效果，初步實現(xiàn)了應急宣教工作制度化、常態(tài)化和實物化。2014年，共組織各類應急宣傳活動300余次，發(fā)放資料200多萬份，制作展板4000多塊。

10.值守報告體系

10.1 加強值守應急

建立了內部通訊、應急通訊和日常通訊網(wǎng)絡“三大通訊網(wǎng)絡”，啟用了來電信息顯示和手機短信發(fā)布系統(tǒng)，健全了值班規(guī)則、領導帶班制度等12項制度，管好了值班記錄、值班要情等12大載體，保證事事有記錄、有落實、有回音。

10.2 加強信息報告

建立健全了突發(fā)事件信息報告、“日報告”和“零報告”等制度，明確了信息報告的主體、程序、時限和格式等，并在重點區(qū)域、行業(yè)等設立了7043名信息員，搭建起上下協(xié)調、快捷暢通、保障有力的信息報告網(wǎng)絡，確保一旦接到突發(fā)事件信息，能夠第一時間啟動應急響應，積極主動地做好信息匯總、分析判斷、指令傳達、指揮協(xié)調等工作。

11.恢復重建體系

11.1 加強事發(fā)現(xiàn)場恢復能力

建立健全了突發(fā)事件災情評估和災情信息通報機制，規(guī)范了災情評估程序、內容和方法，重點加強了供電、供水、供氣等基礎設施破壞情況快速調查和搶險能力，以及廢棄物、污染物清理和無害化處理能力建設。

11.2 提高城鄉(xiāng)建筑的抗災能力

加強城市新建工程抗震、防火管理，搞好已建工程的維護，對重大工程和重要設施依法進行地震安全性評價，城鎮(zhèn)的一般建設工程普遍采取抗震措施。結合新農(nóng)村建設和農(nóng)村新居建設工程等，實施地震安全農(nóng)居示范工程，改變農(nóng)村民居不設防的狀況，提高農(nóng)村民居抗災能力。

11.3 完善社會救助機制

建立健全了縣級、社區(qū)社會捐助體系，鼓勵自然人、法人和其他組織捐贈救災款物等。切實做好生活困難群眾的救助工作，2014年以來，共下?lián)苎a助款4000多萬元。

12.督導考核體系

每年結合省、市年度工作安排，都制訂工作計劃和年度重點，并通過下發(fā)文件、召開會議、現(xiàn)場檢查等形式，加大日常監(jiān)督和檢查力度，對工作重點和目標任務，實行逐月調度、逐項檢查、逐個落實，積極穩(wěn)妥地開展各項工作。

建立了突發(fā)事件統(tǒng)計信息季報制度，并將有關情況納入了經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計指標體系。建立了應急管理工作總結評估制度，每年年中、年底對應急管理工作情況進行總結和評估；對較大以上突發(fā)事件，形成專項總結評估報告。

將應急管理工作納入了全市各級目標績效管理考核，每年都結合工作重點和上級部署，制定年度《考核評分細則》，對考核內容、標準和方式等進行調整和完善，并實行動態(tài)考核與定期考核相結合、季度考核與年終考核相結合，全面調動各單位的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。

作者單位：威海市人民政府應急管理辦公室