陳 光

（大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部法律系，遼寧大連116024）

論區(qū)域發(fā)展促進(jìn)立法的實(shí)施效果評(píng)估與反思
——以《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》為例

陳 光

（大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部法律系，遼寧大連116024）

在新一輪區(qū)域發(fā)展規(guī)劃熱潮的影響下，遼寧省至少參與或主導(dǎo)了兩個(gè)層面四種類(lèi)型的區(qū)域式發(fā)展，沿海經(jīng)濟(jì)帶便是其中之一。制定于2010年的《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》是一部用于推動(dòng)和保障沿海經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專(zhuān)門(mén)立法。鑒于該部條例的實(shí)施情況能夠在很大程度上反映此類(lèi)立法的得失，因此有必要對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。借助于立法后評(píng)估理論，通過(guò)調(diào)研和分析可知，沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例雖然發(fā)揮了一定的積極作用，但也存在著精細(xì)化程度不高、政府角色過(guò)重以及合作機(jī)制不足等問(wèn)題。在立法技術(shù)方面，該條例也存在著語(yǔ)言表述不準(zhǔn)確、邏輯結(jié)構(gòu)不合理和缺乏有效的實(shí)施保障條款等問(wèn)題。在反思和論述區(qū)域發(fā)展究竟需要怎樣的立法這一問(wèn)題后，文章最后就如何改進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例提出了具體的建議。

區(qū)域發(fā)展；促進(jìn)立法；實(shí)施效果；《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，無(wú)論在國(guó)際領(lǐng)域還是一國(guó)內(nèi)部，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的一體化進(jìn)程明顯加快。我國(guó)在已有的西部大開(kāi)發(fā)和東北振興等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，在2010年左右先后推出了若干區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。在這些規(guī)劃發(fā)展的區(qū)域中，既有跨省級(jí)行政區(qū)劃的區(qū)域（如京津冀地區(qū)），也有跨城市的所謂城市群區(qū)域（如長(zhǎng)株潭城市群）。當(dāng)然，不論何種類(lèi)型的區(qū)域，其目的都在于通過(guò)區(qū)域性合作來(lái)促進(jìn)共同發(fā)展。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的話(huà)講就是，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程就是充分利用區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件，形成合理區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域空間布局，并實(shí)現(xiàn)最佳綜合效益的過(guò)程。”［1］遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶便是這樣一個(gè)意圖利用其所處地理位置和資源特色等條件，以求在更大范圍內(nèi)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局和提升區(qū)域發(fā)展綜合效益的規(guī)劃區(qū)域。由遼寧省人大常委會(huì)制定實(shí)施的《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》則是以保障和促進(jìn)該區(qū)域發(fā)展而創(chuàng)制和實(shí)施的一部專(zhuān)門(mén)立法。自該部發(fā)展促進(jìn)條例頒布以來(lái)，至今已將近五年，其實(shí)施效果又如何呢？本文擬通過(guò)對(duì)《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》創(chuàng)制和實(shí)施效果的考察性研究，窺測(cè)近年來(lái)區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中相關(guān)立法的實(shí)效，反思現(xiàn)有區(qū)域發(fā)展立法的不足，為今后區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的法治建設(shè)提供參考。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化熱潮下的發(fā)展規(guī)劃與立法——以遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶為例

（一）規(guī)劃區(qū)域發(fā)展的熱情與《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》

就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的維度而言，“區(qū)域”這一概念可以在不同層面上使用，而且任何經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是在特定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然在實(shí)踐中會(huì)呈現(xiàn)不同的區(qū)域形態(tài)，但從根本上是排斥區(qū)域的，尤其是拒絕人為的樊籬式的制度性區(qū)域。這或許也是在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家內(nèi)部以及國(guó)家或地區(qū)之間出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根本動(dòng)因所在。當(dāng)然，任何國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都擺脫不了路徑依賴(lài)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是如此。在我國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，并從一開(kāi)始便帶有濃厚的政府計(jì)劃色彩，也即無(wú)論何種經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略或策略大都未脫離政府計(jì)劃或規(guī)劃模式，區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣如此。根據(jù)《憲法》第三十條之規(guī)定，我國(guó)的行政區(qū)劃由省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等區(qū)域單位構(gòu)成。每一個(gè)區(qū)域單位都承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化意義上的“區(qū)域”并非行政區(qū)劃意義上的區(qū)域單位，而是建立在后者基礎(chǔ)上的跨行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)一體化，尤其是指省際之間和市際之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作乃至一體化。從行政管理學(xué)的視角看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)際上反映的是一種府際管理模式，是府際管理理論的實(shí)踐展開(kāi)。這種理論的興起和運(yùn)用，“打破了傳統(tǒng)政府管理的區(qū)域和層級(jí)觀念，有助于由傳統(tǒng)的較為權(quán)威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)權(quán)力或資源相互依賴(lài)、開(kāi)放和區(qū)域合作的新地方主義。”［2］

盡管我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化從表面上看主要是政府推動(dòng)或規(guī)劃的結(jié)果，但就其實(shí)質(zhì)而言未嘗不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后的必然要求。無(wú)論基于何種緣由，規(guī)劃區(qū)域發(fā)展的熱情近年來(lái)在我國(guó)非常高漲，尋求建立府際管理模式的嘗試也在不同程度上進(jìn)行著。許多地方政府（尤其是省級(jí)政府）或者積極參與跨行政區(qū)劃的區(qū)域合作，或者積極編制省內(nèi)特定區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃。一時(shí)間，不同層級(jí)的各類(lèi)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃紛紛涌現(xiàn)。以遼寧省為例，該省至少存在兩個(gè)層面四種類(lèi)型的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。所謂“兩個(gè)層面”是指跨省區(qū)域合作和省內(nèi)跨市的區(qū)域合作。所謂“四種類(lèi)型”是指遼寧省在區(qū)域合作的參與者及發(fā)展側(cè)重不同，參與或規(guī)劃了四種區(qū)域性發(fā)展面向。“四種類(lèi)型”具體包括：一是遼寧省參與的環(huán)渤海區(qū)域合作，成為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的重要成員之一；二是以大連市為核心的遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶，而且《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》于2009年經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，成為這一時(shí)期諸多國(guó)家級(jí)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之一；三是以沈陽(yáng)為核心輻射周邊八個(gè)城市的沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)，該經(jīng)濟(jì)區(qū)于2010年經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)批準(zhǔn)為國(guó)家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，由此步入國(guó)務(wù)院所批準(zhǔn)的八個(gè)國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)行列①另外七個(gè)為上海浦東、天津?yàn)I海新區(qū)、成都、重慶、武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群和深圳。，也相應(yīng)地編制有《沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)新型工業(yè)化綜合配套改革框架方案》；四是突破遼西北戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略指向地處遼西北的鐵嶺、阜新和朝陽(yáng)三個(gè)地級(jí)市，由遼寧省政府于2009年啟動(dòng)的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃。

顯然，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶是這一輪規(guī)劃區(qū)域發(fā)展熱潮中的一部分，既體現(xiàn)了這一區(qū)域自身發(fā)展的內(nèi)在需要及政府規(guī)劃的雙重特色，也包含了這一時(shí)期所有規(guī)劃的區(qū)域發(fā)展共同存在的缺陷。遼寧沿海地區(qū)是東北地區(qū)唯一的出?？诤脱睾５貛В０毒€(xiàn)長(zhǎng)達(dá)2900多公里，擁有大連港、營(yíng)口港、錦州港和葫蘆島港等優(yōu)良港口，是國(guó)家東北振興戰(zhàn)略的重要驅(qū)動(dòng)，也是環(huán)渤海區(qū)域和東北亞地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作與區(qū)域發(fā)展的重要一極。由此可見(jiàn)，加快遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，對(duì)振興東北老工業(yè)基地，完善我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，有著重要的戰(zhàn)略意義。正是基于對(duì)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶上述重要功能的定位和意義的認(rèn)識(shí)，遼寧省政府于2007年編制了《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》這一政策性文件，作為整合這一區(qū)域內(nèi)各種資源、協(xié)調(diào)各城市共同發(fā)展重要的制度性依據(jù)。

《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》由六個(gè)部分構(gòu)成，分別為沿海經(jīng)濟(jì)帶的主要背景、戰(zhàn)略意義、戰(zhàn)略構(gòu)想、主要任務(wù)、沿海和腹地互動(dòng)以及主要政策措施。仔細(xì)閱讀這份發(fā)展規(guī)劃，有四個(gè)特點(diǎn)非常明顯：（1）濃重的政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展氣息；（2）省級(jí)政府的統(tǒng)籌布局；（3）戰(zhàn)略定位具有相應(yīng)的發(fā)展基礎(chǔ)與延續(xù)性；（4）注重各城市的分工、平衡與參與。政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本模式，無(wú)論是中央政府還是地方政府，發(fā)展經(jīng)濟(jì)一直被置于各項(xiàng)工作的核心地位，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的規(guī)劃編制及內(nèi)容設(shè)定自然要體現(xiàn)政府主導(dǎo)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)基本要點(diǎn)。由于遼寧省政府是沿海經(jīng)濟(jì)帶所涵蓋城市共同的上一級(jí)政府，因此盡管各城市之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面存在一定的關(guān)聯(lián)性，并且大連市顯然屬于這一城市群的中心城市，但發(fā)展規(guī)劃的編制只能由遼寧省政府來(lái)統(tǒng)籌安排，各城市之間缺乏足夠的動(dòng)力或緊迫性來(lái)主動(dòng)地進(jìn)行相互協(xié)調(diào)。換言之，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的規(guī)劃仍是一種自上而下的政策推動(dòng)，而非各城市之間自愿協(xié)商共同擬定的結(jié)果。當(dāng)然，遼寧省政府在進(jìn)行統(tǒng)籌布局時(shí)也充分考慮了這一區(qū)域已有的發(fā)展特色和優(yōu)勢(shì)資源，在發(fā)展戰(zhàn)略的定位上（臨港產(chǎn)業(yè)集聚帶，東北亞國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心）具有相應(yīng)的發(fā)展基礎(chǔ)和延續(xù)性。不僅如此，發(fā)展規(guī)劃中也根據(jù)各城市已有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)或資源特色，在兼顧區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上確定了每個(gè)城市的發(fā)展重點(diǎn)和主要分工，做到盡可能讓每個(gè)城市都有自己符合實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)，共同參與和推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。

（二）區(qū)域發(fā)展立法的沖動(dòng)與《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》

政策與法律被視為兩項(xiàng)最主要的正式制度。如果說(shuō)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是每個(gè)區(qū)域發(fā)展首要的制度依據(jù)，是特定區(qū)域邁入規(guī)劃性發(fā)展關(guān)鍵的一步，那么立法或法律則是另一種被認(rèn)為不可缺少的制度形式。盡管在區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中立法與法制的重要性不及作為公共政策的發(fā)展規(guī)劃，但是學(xué)界有關(guān)區(qū)域發(fā)展立法的沖動(dòng)一直存在著。早在2005年7月就由北京大學(xué)和北京聯(lián)合大學(xué)共同舉辦了“中國(guó)首屆區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律問(wèn)題高層論壇”，此次論壇雖然主要著眼于西部大開(kāi)發(fā)中的有關(guān)資源整合和法制保障問(wèn)題，但與會(huì)學(xué)者對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)中法制的重要性達(dá)成了基本共識(shí)。與會(huì)者認(rèn)為，“現(xiàn)有的法律法規(guī)不能滿(mǎn)足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是涉及區(qū)域開(kāi)發(fā)的專(zhuān)門(mén)法律與條款這方面活動(dòng)的基本法還是一個(gè)空缺。因此，迫切需要制定以‘協(xié)調(diào)’和‘干預(yù)’為特征的專(zhuān)門(mén)法律，以使各區(qū)域的開(kāi)發(fā)納入法制化的軌道”［3］。盡管這次論壇上提到的據(jù)稱(chēng)已納入國(guó)家立法規(guī)劃的《西部開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》后來(lái)并沒(méi)有如期出臺(tái)，但有關(guān)區(qū)域法制問(wèn)題的討論一直伴隨著不同時(shí)期的區(qū)域合作與發(fā)展實(shí)踐，例如有學(xué)者還從法理層面探討了《環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與發(fā)展條例》制定的必要性、立法依據(jù)及主要內(nèi)容［4］。

隨著區(qū)域合作與發(fā)展實(shí)踐的不斷深入，相關(guān)研究也逐漸由單純功能性或?qū)Σ咝缘奶接?，向立法體制的改進(jìn)和立法協(xié)調(diào)的開(kāi)展等較深層次的問(wèn)題轉(zhuǎn)變。如王春業(yè)指出，“在我國(guó)大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、積極促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大氣候下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r必然對(duì)原有的分割式的地方立法模式提出挑戰(zhàn)，原有的以行政區(qū)為特點(diǎn)的地方立法模式必然受到?jīng)_擊。在這種形勢(shì)下，提出構(gòu)建區(qū)域法制一體化模式以解決區(qū)域內(nèi)共同問(wèn)題，克服分片分塊、各自為政的地方立法已是水到渠成之事，是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種必然結(jié)果，也是地方法制隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇?！保?］還有學(xué)者研究了區(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題，認(rèn)為“通過(guò)地方立法協(xié)調(diào)，有效整合區(qū)域資源，以經(jīng)濟(jì)一體化為中心促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)全局發(fā)展，是我國(guó)國(guó)情下謀求科學(xué)發(fā)展的可行之路”［6］。

然而，與學(xué)者們（尤其來(lái)自法學(xué)界的學(xué)者）高度重視和強(qiáng)烈呼吁形成鮮明對(duì)比的是，立法和法制在主導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的決策者那里并沒(méi)有獲得學(xué)者們期待的那種重視程度。換言之，有關(guān)區(qū)域發(fā)展立法的沖動(dòng)至少到目前為止，更多地發(fā)生在法學(xué)研究者身上。至少?gòu)臄?shù)量上來(lái)看，有關(guān)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于專(zhuān)門(mén)的區(qū)域發(fā)展立法。據(jù)筆者掌握的資料，目前僅存在兩個(gè)與區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展直接相關(guān)的專(zhuān)門(mén)立法。一個(gè)是湖南省人大常委會(huì)2007年通過(guò)并于2008年實(shí)施的《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，其立法宗旨是“為科學(xué)編制和有效實(shí)施長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃，合理配置資源，避免重復(fù)建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)長(zhǎng)株潭城市群經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”（第一條）；另一個(gè)則是遼寧省人大常委會(huì)于2010年制定實(shí)施的《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》，其立法宗旨則是“為了促進(jìn)和保障遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶又好又快發(fā)展”（第一條）。當(dāng)然，所謂區(qū)域發(fā)展立法的沖動(dòng)并不意味著短期內(nèi)涌現(xiàn)大量的相關(guān)立法，而是在立法的必要性和合理性層面上講的，即在立法條件未成熟情況下倉(cāng)促立法，以及由此可能導(dǎo)致立法在內(nèi)容和技術(shù)上存在諸多不合理之處。據(jù)此，在未對(duì)有關(guān)區(qū)域發(fā)展立法的實(shí)施情況進(jìn)行考察前，我們無(wú)法準(zhǔn)確判斷已有的為數(shù)不多的區(qū)域發(fā)展立法是否為沖動(dòng)之舉。

鑒于遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要性以及決策者對(duì)該區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的重視，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》的制定和實(shí)施似乎也是情理之中。該發(fā)展促進(jìn)條例由遼寧省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議于2010年5月28日審議通過(guò)，自2010年7月1日起正式施行。條例共有37個(gè)條文，其中大部分條款都是關(guān)于省政府和各有關(guān)地方政府職責(zé)的規(guī)定，也有關(guān)于金融、擔(dān)保、信用產(chǎn)品和人才引進(jìn)等方面的規(guī)定。無(wú)論從形式還是內(nèi)容上，促進(jìn)條例和發(fā)展規(guī)劃之間都有著密切的關(guān)系。時(shí)間上，該條例是在沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通知后的第二年頒行的。內(nèi)容上，幾乎促進(jìn)條例的所有條款都與發(fā)展規(guī)劃有著直接的聯(lián)系，甚至有些條款直接出自發(fā)展規(guī)劃中的有關(guān)表述。因此，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)和分析該條例時(shí)應(yīng)該結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，或者不應(yīng)該忽視發(fā)展規(guī)劃的存在及其影響。

二、評(píng)估視角下區(qū)域發(fā)展促進(jìn)立法的成效與問(wèn)題——以《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》為例

（一）關(guān)于立法后評(píng)估

無(wú)論什么時(shí)期或在什么社會(huì)中，效益或效果都是人們做事情所要考慮的價(jià)值之一。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心驅(qū)動(dòng)下的時(shí)代，效益價(jià)值更是優(yōu)先追求的價(jià)值。其實(shí)，不只是市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為要盡可能實(shí)現(xiàn)效益最大化，政府的各類(lèi)決策尤其是有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策同樣要以效益作為重要價(jià)值目標(biāo)之一。美國(guó)學(xué)者托馬斯·R.戴伊指出：“美國(guó)人常常認(rèn)為，一旦法律獲得通過(guò)，建立了官僚機(jī)構(gòu)，花費(fèi)了錢(qián)財(cái)，相關(guān)的目的就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。……然而，不幸的是，人們的這些想法并不總是能夠得到保證。許多公共方案的實(shí)施情況表明公共政策的真正效果需要得到仔細(xì)的評(píng)估?！保?］其實(shí)，這種情況不僅存在于美國(guó)，任何國(guó)家的某項(xiàng)公共政策或法律能否及是否取得預(yù)期的效果，的確都需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的評(píng)估。許多國(guó)家和地區(qū)在頒布新的政策或法律對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，往往會(huì)開(kāi)展規(guī)制影響分析，這種分析的首要目標(biāo)便是提高政府行為的效益，因?yàn)椤案哔|(zhì)量的規(guī)制政策被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是以盡可能有限的成本獲得高效率的政策決定”［8］。如果說(shuō)規(guī)制影響分析主要發(fā)生在政策或法律出臺(tái)之前，那么政策或法律績(jī)效評(píng)估則主要是針對(duì)有關(guān)公共政策或立法在實(shí)施一段時(shí)間后所取得的成效及存在的問(wèn)題的分析和考察。其中，有關(guān)法律實(shí)施效果的評(píng)估也稱(chēng)為立法后評(píng)估。作為調(diào)整和促進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的一部專(zhuān)門(mén)法規(guī)，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》的實(shí)施效果不僅能夠直接反映該區(qū)域發(fā)展的情況，也能夠?yàn)槠渌麉^(qū)域今后在進(jìn)行此類(lèi)立法提供有益的參考。問(wèn)題是具體評(píng)估什么以及如何開(kāi)展評(píng)估。

評(píng)估內(nèi)容的確定與多個(gè)方面因素相關(guān)。從理論上講，作為規(guī)范性制度的立法后評(píng)估，“其規(guī)范化的評(píng)估內(nèi)容應(yīng)包括立法的合憲性評(píng)估、立法的合法性評(píng)估、立法的合理性評(píng)估、立法的技術(shù)評(píng)估以及立法的可操作性評(píng)估”［9］。考慮到立法后評(píng)估的主要功能之一是了解和把握立法的實(shí)施情況，尤其是要為立法完善提供決策參考，實(shí)踐中的立法后評(píng)估往往關(guān)注或考察的是立法所取得的成效、存在的問(wèn)題以及導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的原因等。當(dāng)然，實(shí)踐中所關(guān)注的內(nèi)容也主要是從合法性、合理性和可操作性等視角切入的，與理論并不矛盾。況且，并非每一次立法后評(píng)估的內(nèi)容都是面面俱到的，評(píng)估主體既可以進(jìn)行整體性評(píng)估，也可以進(jìn)行個(gè)別性評(píng)估，至于每次評(píng)估的重點(diǎn)則根據(jù)評(píng)估主體的評(píng)估目的來(lái)確定，同時(shí)也與待評(píng)估對(duì)象的特點(diǎn)和立法宗旨等因素相關(guān)。具體到《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》的評(píng)估，我們之所以要對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，主要目的在于了解該部條例實(shí)施之后對(duì)于遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展帶來(lái)了怎樣的影響，尤其在形式和內(nèi)容方面存在哪些問(wèn)題，通過(guò)分析導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的原因之后，最終提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。因此，這一過(guò)程中盡管會(huì)涉及合法性評(píng)估和立法技術(shù)評(píng)估，但主要采取的是一種實(shí)踐面向的評(píng)估。

具體而言，本文將《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》評(píng)估的內(nèi)容確定為以下四個(gè)方面：一是該條例的法律或制度依據(jù)，也即是否存在相應(yīng)的法律或政策依據(jù)；二是遼寧省政府及沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)其他地方各級(jí)政府是否嚴(yán)格履行了該條例所規(guī)定的職責(zé)，具體采取了哪些措施，取得了怎樣的成效，又存在哪些問(wèn)題等；三是沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)其他社會(huì)主體是否按照該條例的規(guī)定，積極參與到沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的具體事務(wù)中，他們發(fā)揮了哪些積極作用又存在哪些不足等；四是該條例在立法技術(shù)方面存在怎樣的特點(diǎn)，尤其是在立法語(yǔ)言和立法表達(dá)等方面存在哪些技術(shù)性的缺陷。

正式的評(píng)估活動(dòng)在開(kāi)展之前首先要明確評(píng)估的主體。立法主體可以作為立法后評(píng)估主體，進(jìn)行自我評(píng)估或者內(nèi)部評(píng)估，也可以引入第三方評(píng)估主體，也即將評(píng)估活動(dòng)委托給有關(guān)社會(huì)組織進(jìn)行外部評(píng)估，還可以組成一個(gè)由來(lái)自立法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織成員共同參與的專(zhuān)門(mén)評(píng)估主體或稱(chēng)混合主體。需要指出的是，立法后評(píng)估并非一定要以正式的方式嚴(yán)格按照評(píng)估程序和運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估方法進(jìn)行，學(xué)者或其他社會(huì)主體也可以借助評(píng)估理論根據(jù)研究的需要和所掌握的信息等進(jìn)行非正式評(píng)估。盡管非正式評(píng)估在程序、方法、信息和結(jié)論等方面可能存在局限甚至不準(zhǔn)確之處，但是仍會(huì)在某些方面把握或揭示某項(xiàng)立法實(shí)施的情況。顯然，本文對(duì)《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》實(shí)施效果的評(píng)估屬于非正式評(píng)估，主要目的在于通過(guò)對(duì)該條例實(shí)施情況的片段性考察，分析和反思區(qū)域發(fā)展促進(jìn)立法的功能、存在的問(wèn)題及改進(jìn)等。

在明確了評(píng)估主體之后，接下來(lái)便是做好評(píng)估前的準(zhǔn)備、實(shí)施評(píng)估和撰寫(xiě)報(bào)告三個(gè)基本環(huán)節(jié)。評(píng)估前的準(zhǔn)備主要是指評(píng)估方案的擬定、評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)、問(wèn)卷的設(shè)計(jì)和人員分工等。實(shí)施評(píng)估的過(guò)程主要是通過(guò)調(diào)研和考察等方式，收集與所評(píng)估法律相關(guān)的各種信息，然后對(duì)信息運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行處理和分析。這一環(huán)節(jié)是立法后評(píng)估的核心環(huán)節(jié)，主要采取定量和定性分析相結(jié)合的方法，在處理信息或數(shù)據(jù)資料基礎(chǔ)上就所評(píng)估立法的實(shí)施效果進(jìn)行全面把握，尤其是對(duì)實(shí)施中存在的問(wèn)題及其原因進(jìn)行總結(jié)和分析。最后是評(píng)估報(bào)告的撰寫(xiě)。一般來(lái)講，立法后評(píng)估報(bào)告由標(biāo)題、正文和落款三部分組成。其中，正文是評(píng)估報(bào)告的主體部分，應(yīng)該包括分項(xiàng)評(píng)估意見(jiàn)（如特定條款取得的成效和存在的問(wèn)題）、總評(píng)估結(jié)論以及相應(yīng)的分析等?！斑@部分要用大量事例、數(shù)字具體反映被評(píng)估對(duì)象的狀況是否符合評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，要寫(xiě)得有理有據(jù)、充實(shí)具體”［10］。當(dāng)然，如果是非正式評(píng)估也可以不拘泥于這一過(guò)程和相關(guān)要求，而是對(duì)評(píng)估過(guò)程的基本情況做簡(jiǎn)要說(shuō)明后，重點(diǎn)就評(píng)估所得出的結(jié)論和分析進(jìn)行闡述，然后提出相應(yīng)的改進(jìn)建議即可。

（二）《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》實(shí)施的成效

本文雖無(wú)意對(duì)《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》實(shí)施近五年來(lái)的成效和問(wèn)題進(jìn)行全面地評(píng)估，但由于該部條例主要規(guī)定了政府在沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的各種職能，也即在該部條例的34個(gè)條文中，除了第一條（立法宗旨）、第二條（地理范圍）、第三條（發(fā)展戰(zhàn)略或定位）、第四條（發(fā)展遵循的原則）和第三十七條（施行時(shí)間）這五個(gè)條文與政府無(wú)直接關(guān)系之外，其他的29個(gè)條文都是關(guān)于政府在促進(jìn)或保障沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的職能或應(yīng)采取的措施等方面的規(guī)定，因此考察這些政府職能的履行情況便可在很大程度上把握這部條例實(shí)施的概況。不過(guò)考慮到筆者所能獲取的數(shù)據(jù)和信息較有限，加之實(shí)踐中原本也很難明確區(qū)分沿海經(jīng)濟(jì)帶中的哪些發(fā)展與這部條例直接相關(guān)，相應(yīng)的分析也就較為“粗線(xiàn)條”。

需要交待的是，考察《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》實(shí)施情況的主要信息或資料來(lái)源主要有三個(gè)：一是各有關(guān)網(wǎng)站的報(bào)道，包括遼寧省政府及沿海經(jīng)濟(jì)帶各城市政府網(wǎng)站、遼寧省發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶網(wǎng)站（http：／／lnyh.gov.cn／index.html）和振興東北網(wǎng)等；二是對(duì)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、大連市有關(guān)政府工作部門(mén)和相關(guān)企業(yè)的訪談和調(diào)研；三是遼寧省政府、大連市政府及沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)其他城市政府自2011年以來(lái)的政府工作報(bào)告。在這一過(guò)程中，還參考了有關(guān)學(xué)者對(duì)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)分工、環(huán)境保護(hù)和政策保障等問(wèn)題研究的成果。

就實(shí)施成效而言，自《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》頒行實(shí)施以來(lái)，從遼寧省政府到各市政府都有意識(shí)地采取相應(yīng)的措施推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，各地方政府在按照沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃所設(shè)定的產(chǎn)業(yè)布局和重點(diǎn)行業(yè)等加快自我發(fā)展同時(shí)，也逐漸重視并嘗試在一些領(lǐng)域的合作，以求在共贏基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)真正的區(qū)域發(fā)展。例如，遼寧沿海城市建立了市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)暨市長(zhǎng)高峰論壇機(jī)制，定期就經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展及合作事宜進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)。再如，2011年8月10日，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶7城市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在大連正式簽署了《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督認(rèn)證工作合作協(xié)議》。根據(jù)合作協(xié)議，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶7城市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局將以產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地為認(rèn)證工作切入點(diǎn)，積極推動(dòng)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證、自愿性產(chǎn)品認(rèn)證、管理體系認(rèn)證和國(guó)際通行認(rèn)證工作的開(kāi)展。在人才引進(jìn)方面，遼寧省政府有關(guān)工作部門(mén)通過(guò)“中國(guó)海外學(xué)子創(chuàng)業(yè)周”等平臺(tái)，為遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展招賢納士、匯聚項(xiàng)目。

《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》第九條規(guī)定：“省人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃，制定促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的政策。沿海經(jīng)濟(jì)帶的各市人民政府根據(jù)本市的具體情況，制定相應(yīng)的鼓勵(lì)支持政策，并確保各項(xiàng)政策的落實(shí)。”這條規(guī)定以立法的方式劃分了沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中省政府和各城市政府的權(quán)限，也即省政府主要著眼于沿海經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域性發(fā)展政策的制定，而各城市政府則主要負(fù)責(zé)各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)政策的制定與落實(shí)。據(jù)此，各市政府也都結(jié)合各自的具體情況出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)支持政策。在此以小微企業(yè)的金融服務(wù)為例，沿海經(jīng)濟(jì)帶的各城市大都制定了相應(yīng)的政策或法規(guī)。例如，大連市政府為扶持小微企業(yè)發(fā)展，先后出臺(tái)了《大連市小微企業(yè)發(fā)展基金管理暫行辦法》（2013年）、《大連市參與政府采購(gòu)的中小微型企業(yè)認(rèn)定辦法》（2013年）和《大連市小微商貿(mào)企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)貸款扶持工程》（2014年）等規(guī)范性（法）文件，決定設(shè)立小微企業(yè)發(fā)展基金和實(shí)施小微商貿(mào)企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)貸款扶持工程，相關(guān)優(yōu)惠政策或措施既回應(yīng)了當(dāng)下中小微企業(yè)發(fā)展融資需要，也可視為對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例中有關(guān)“支持在重點(diǎn)區(qū)域設(shè)立為中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和小額貸款公司”（第十九條第3款）之規(guī)定的落實(shí)。

應(yīng)該指出的是，大連市作為遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的核心城市，在主動(dòng)加快自身發(fā)展及推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)帶共同發(fā)展方面，相比較于其他六個(gè)城市更為積極些。例如，2014年由中共大連市委和大連市政府聯(lián)合制定了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)園區(qū)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（大委發(fā)〔2014〕8號(hào)），其目的在于“進(jìn)一步激發(fā)我市沿海經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活力，全面提升園區(qū)管理水平和運(yùn)行效率，加快推進(jìn)我市沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)建設(shè)和全域城市化發(fā)展進(jìn)程”。不僅如此，自2010年以來(lái)，歷年大連市政府工作報(bào)告中都會(huì)對(duì)大連市在沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中所取得的成績(jī)、進(jìn)展及下一年度的任務(wù)中進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的介紹或總結(jié)。例如，在2012年的政府工作報(bào)告中提到“19個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)園區(qū)引進(jìn)外資占全市的82%，成為開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體”，而在2015年的政府工作報(bào)告中又是這樣總結(jié)的：“沿海經(jīng)濟(jì)帶19個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資和利用外資分別占全市的39.1%、75%和80.1%，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)支撐作用進(jìn)一步增強(qiáng)。”可見(jiàn)，參與沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展已經(jīng)成為大連市政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這也可視為落實(shí)發(fā)展促進(jìn)條例的具體表現(xiàn)。

當(dāng)然，在遼寧省政府近五年的政府工作報(bào)告中也會(huì)有專(zhuān)門(mén)的文字述及沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展情況及下一年度的發(fā)展任務(wù)等，從中也可以窺測(cè)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展所取得的成績(jī)。例如，在發(fā)展促進(jìn)條例實(shí)施之后第二年（2011年）的政府工作報(bào)告中是這樣描述沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展情況的：“以港口和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為突破口，沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)開(kāi)放全面推進(jìn)。大連東北亞國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)有了新進(jìn)展。76個(gè)港口項(xiàng)目全部開(kāi)工，新增吞吐能力8000萬(wàn)噸。42個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)加速發(fā)展。長(zhǎng)興島臨港工業(yè)區(qū)、錦州開(kāi)發(fā)區(qū)晉升為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。遼河特大橋建成通車(chē)?！睏l例實(shí)施后的第五年（2014年）的政府工作報(bào)告中則有這樣的內(nèi)容：“沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)開(kāi)放全面推進(jìn)。大連港貨物吞吐量達(dá)到4億噸，集裝箱吞吐量突破1000萬(wàn)標(biāo)箱，大連國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。營(yíng)口港貨物吞吐量達(dá)到3.3億噸。45個(gè)重點(diǎn)園區(qū)成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的先導(dǎo)區(qū)?！北M管上述發(fā)展成績(jī)的取得并非全賴(lài)發(fā)展促進(jìn)條例之功，但該條例的規(guī)范和調(diào)整功能也不可忽視。

（三）《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》實(shí)施中的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)調(diào)研和對(duì)相關(guān)信息資料的整理，我們發(fā)現(xiàn)，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》在實(shí)施中存在著大量的不足或問(wèn)題，而且這些問(wèn)題的存在甚至在很大程度上沖淡了這部條例的“存在感”。導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的原因有很多，既有來(lái)自條例自身的不足，也有來(lái)自條例之外的因素?？梢哉f(shuō)，這部條例的現(xiàn)實(shí)境遇在很大程度上也預(yù)示了我國(guó)區(qū)域發(fā)展中類(lèi)似立法可能的命運(yùn)。下面筆者先就該條例實(shí)施中存在的不足或問(wèn)題總結(jié)如下三個(gè)方面。

問(wèn)題一：條例實(shí)施的精細(xì)化程度較低，認(rèn)知度不高。所謂立法實(shí)施的精細(xì)化程度指的是某項(xiàng)立法在內(nèi)容表述上邏輯嚴(yán)謹(jǐn)且語(yǔ)言精確，有著不同于其他規(guī)范形式（如公共政策）的表述特點(diǎn)和實(shí)施機(jī)制，能夠借助于一套較為健全的機(jī)制來(lái)具體落實(shí)立法所設(shè)定的宗旨及各權(quán)利或義務(wù)條款等。立法實(shí)施的認(rèn)知度則是指各有關(guān)主體（如執(zhí)法者和守法者）對(duì)某項(xiàng)立法及其實(shí)施的知曉與認(rèn)可情況。精細(xì)化程度和認(rèn)知度能夠直接反映立法的水平之高低。

筆者在對(duì)該條例實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)，總也繞不開(kāi)的一個(gè)問(wèn)題是發(fā)展促進(jìn)條例與發(fā)展規(guī)劃之間的區(qū)別何在，而且在許多次的座談或訪談中大多數(shù)參與者都無(wú)法準(zhǔn)確地區(qū)分這兩者，尤其是那些從事政府經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)工作的人員對(duì)于條例所能發(fā)揮的作用都缺乏足夠的認(rèn)知。一方面，盡管我們可以查閱到很多自發(fā)展促進(jìn)條例實(shí)施以來(lái)遼寧省和各市政府所頒行的各種規(guī)范性文件（政策或法規(guī)），但是這些規(guī)范性文件幾乎都未明確提及其創(chuàng)制的直接依據(jù)為沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例，或者明確指出是為了貫徹實(shí)施條例中的某一條規(guī)定。另一方面，自2011年以來(lái)無(wú)論在遼寧省還是大連市政府的歷年政府工作報(bào)告中，都會(huì)提到上一年度沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展情況尤其是所取得的成績(jī)，但是從未明確指出這些業(yè)績(jī)的取得與該發(fā)展促進(jìn)條例有怎樣的關(guān)系。

問(wèn)題二：政府扮演的角色過(guò)重，社會(huì)有效參與不足。如前文所述，在整部條例的34個(gè)條文中，有多達(dá)29個(gè)條文都是關(guān)于遼寧省或各市政府職責(zé)的規(guī)定。其中，該《條例》第六條對(duì)遼寧省政府和各市政府在沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的職責(zé)進(jìn)行了概括性授權(quán)，即省政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的工作機(jī)構(gòu)，“組織指導(dǎo)沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)建設(shè)工作，協(xié)調(diào)解決沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)建設(shè)中的重大問(wèn)題”，該工作機(jī)構(gòu)“負(fù)責(zé)沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)建設(shè)的日常工作”，而“省人民政府各有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)建設(shè)的相關(guān)工作”。類(lèi)似這樣的就某一領(lǐng)域事務(wù)進(jìn)行一攬子式的立法授權(quán)幾乎隨處可見(jiàn)，如第十條規(guī)定：“省人民政府及沿海經(jīng)濟(jì)帶的各市人民政府應(yīng)當(dāng)加快發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)帶科技、教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，增強(qiáng)公共服務(wù)能力，提高城鄉(xiāng)居民生活水平和質(zhì)量”。即使涉及對(duì)政府之外的其他社會(huì)組織或成員（如高新技術(shù)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校和各類(lèi)人才等）的參與之規(guī)定，也是以政府為主體式的規(guī)定，即要求政府應(yīng)積極發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)或引導(dǎo)等職能。

根據(jù)調(diào)研的情況也可知，沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展過(guò)程中政府這只“有形的手”幾乎扮演著絕對(duì)主導(dǎo)的角色，其他各類(lèi)社會(huì)組織、個(gè)人或各市場(chǎng)要素都是在各級(jí)政府組織協(xié)調(diào)下參與其中的。例如，該《條例》第二十條規(guī)定了沿海經(jīng)濟(jì)帶各市政府及其他社會(huì)主體（如信用中介機(jī)構(gòu)）在信用產(chǎn)品和企業(yè)信用建設(shè)等方面的職責(zé)，而在2012年7月17日遼寧省政府辦公廳印發(fā)的《遼寧省失信黑名單企業(yè)懲戒聯(lián)動(dòng)實(shí)施辦法（試行）》和2012年7月25日遼寧省發(fā)改委印發(fā)的《遼寧省失信投訴舉報(bào)管理辦法（試行）》這兩個(gè)規(guī)范性文件中，政府工作主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)企業(yè)失信行為的懲戒以及投訴舉報(bào)的受理和查處等，相關(guān)規(guī)則和機(jī)制的設(shè)定也都是圍繞政府職能展開(kāi)的，對(duì)社會(huì)組織和公眾在其中能夠發(fā)揮以及怎樣發(fā)揮功能則幾乎沒(méi)有明確的規(guī)定。這樣便在立法上忽視了社會(huì)公眾在企業(yè)社會(huì)信用建設(shè)中的作用，而且實(shí)踐中在企業(yè)信用規(guī)范和失信懲戒方面社會(huì)組織發(fā)揮的作用及公眾的有效參與的確非常有限。

問(wèn)題三：省級(jí)政府與各城市政府間以及各城市政府之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。區(qū)域一體化之于政府管理而言，要求不斷增加橫向與縱向合作管理模式的比重，其中就包括各政府之間的合作。沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例的立法者并非沒(méi)有意識(shí)到這一問(wèn)題，只不過(guò)出于各種原因的考慮而在立法中僅作了一種較為模糊的原則性規(guī)定。例如，該《條例》第四條第二款規(guī)定：“積極推進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶體制機(jī)制創(chuàng)新，加快構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、一體化發(fā)展的良好政策環(huán)境。”盡管該規(guī)定以及該條例其他條款中并沒(méi)有明確所要?jiǎng)?chuàng)新的“體制機(jī)制”具體指向或內(nèi)容，但是在構(gòu)建有利于“一體化發(fā)展良好政策環(huán)境”過(guò)程中，省級(jí)政府與各城市政府以及各城市政府之間的協(xié)調(diào)與合作，應(yīng)該是必不可缺的。

遺憾的是，無(wú)論是從遼寧省政府及其工作部門(mén)的層面考察，還是就沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)7個(gè)城市政府行為來(lái)看，仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的“各自為政”的行政管理模式，相互間的協(xié)調(diào)與合作很少，所謂的“體制機(jī)制創(chuàng)新”和“一體化發(fā)展”并沒(méi)有可視的成效。對(duì)此，我們可以通過(guò)各級(jí)政府制定各種政策或法規(guī)性文件的過(guò)程及內(nèi)容便可推知。例如，沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各城市都頒行了各種有關(guān)金融、人才和服務(wù)業(yè)等方面的措施，而這些政策性文件的制定并沒(méi)有經(jīng)過(guò)與其他城市政府之間的充分溝通或協(xié)調(diào)，以至于我們無(wú)法確認(rèn)它們是否與沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展有直接關(guān)聯(lián)。再者，盡管沿海經(jīng)濟(jì)帶7個(gè)城市之間存在諸如政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議等協(xié)商機(jī)制，但是此類(lèi)機(jī)制尚處于一種探索階段，形式意義強(qiáng)于實(shí)質(zhì)效果，而且在協(xié)商制度化和功能規(guī)范化方面遠(yuǎn)未成型。同樣，遼寧省政府與7個(gè)城市政府之間迄今也未建立起有效的磋商協(xié)調(diào)機(jī)制。這些都導(dǎo)致沿海經(jīng)濟(jì)帶各級(jí)政府之間并沒(méi)有形成一股有機(jī)力量，行政職能的碎片化和分割化現(xiàn)象依然明顯，這在根本上與區(qū)域一體化的內(nèi)在精神是相背離的，也不符合發(fā)展促進(jìn)條例內(nèi)在的立法宗旨。

（四）立法技術(shù)視角下《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》之審視

立法技術(shù)直接影響到立法文本的質(zhì)量，從而也會(huì)對(duì)立法的實(shí)施效果產(chǎn)生間接影響。因此，在對(duì)一部立法的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估時(shí)，立法技術(shù)的評(píng)估或?qū)徱曇彩潜夭豢缮俚?。一般而言，評(píng)估者將從立法語(yǔ)言、文本結(jié)構(gòu)和條款設(shè)置等方面，就立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性、結(jié)構(gòu)的合理性、條款的完備性及協(xié)調(diào)性等進(jìn)行評(píng)估?！哆|寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》作為一部經(jīng)過(guò)嚴(yán)格立法程序后通過(guò)的地方性法規(guī)，其在語(yǔ)言表述、條款設(shè)定和文本結(jié)構(gòu)等方面自然要符合相應(yīng)的立法技術(shù)要求。在對(duì)該條例的文本進(jìn)行認(rèn)真研讀和仔細(xì)分析之后，我們不難發(fā)現(xiàn)，政策接續(xù)性是其在立法表述和條款設(shè)置方面最大的特點(diǎn)。所謂政策接續(xù)性指的是該部條例與之前由遼寧省政府編制實(shí)施的發(fā)展規(guī)劃無(wú)論在制定宗旨還是機(jī)制設(shè)置上，都存在極大的關(guān)聯(lián)性，尤其在語(yǔ)言表述上許多條款更是直接取自發(fā)展規(guī)劃中的內(nèi)容，其政策性色彩非常濃重。盡管我們尚無(wú)法確定立法技術(shù)的使用對(duì)此條例實(shí)施效果產(chǎn)生了哪些具體的影響，但僅根據(jù)一般的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判的話(huà)，該部條例顯然存在諸多缺陷。

其一，立法語(yǔ)言的表述不夠準(zhǔn)確和簡(jiǎn)潔，模糊語(yǔ)詞大量使用嚴(yán)重削弱了各立法條款的明確性或可操作性。立法技術(shù)的核心在于立法語(yǔ)言的表述。德國(guó)學(xué)者考夫曼和哈斯默爾認(rèn)為，“法律語(yǔ)言最好是確切的、簡(jiǎn)潔的、冷峻的和不為每一種激情行為左右的。”［11］這一要求自然也適用于立法語(yǔ)言的表述。該條例的多處立法語(yǔ)言表述并沒(méi)有做到準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔。例如，第四條第一款規(guī)定：“沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，遵循科學(xué)規(guī)劃、合理布局，統(tǒng)籌兼顧、良性互動(dòng)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、集約發(fā)展，保護(hù)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的原則?！痹摽羁梢暈閷?duì)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展原則的規(guī)定，并且詳細(xì)列舉了“科學(xué)規(guī)劃”等八項(xiàng)原則。雖然看似非常具體，但是這八項(xiàng)原則之間實(shí)際上存在很多交叉之處，“科學(xué)規(guī)劃”原則應(yīng)該在很大程度上包含了“合理布局”“統(tǒng)籌兼顧”這兩項(xiàng)原則，而“集約發(fā)展”和“保護(hù)環(huán)境”這兩項(xiàng)原則同樣也可以為“可持續(xù)發(fā)展”原則所吸收。

盡管從語(yǔ)言學(xué)角度講模糊語(yǔ)詞的存在和使用有重要的語(yǔ)用功能，如“擴(kuò)大了語(yǔ)言表達(dá)的信息容量”“在語(yǔ)言表達(dá)中具有特殊效應(yīng)”以及“拓寬了語(yǔ)言表達(dá)的想象空間”，［12］并且模糊語(yǔ)詞也是立法文本中不可或缺的語(yǔ)詞類(lèi)型或因素之一，但是如果一個(gè)立法文本中使用了過(guò)多的模糊語(yǔ)詞，便會(huì)嚴(yán)重影響立法文本的嚴(yán)肅性以及規(guī)則的可操作性。筆者對(duì)該條例中出現(xiàn)頻率較高的8個(gè)模糊語(yǔ)詞具體的使用次數(shù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，如表：

積極促進(jìn)推進(jìn)鼓勵(lì)支持加快加強(qiáng)應(yīng)當(dāng)6 7 8 8 8 9 10 27

從此表不難看出，模糊語(yǔ)詞在共計(jì)37個(gè)條文所構(gòu)成的文本中占據(jù)了非常大的比重，而且又因這些模糊語(yǔ)詞常常出現(xiàn)于政策性文件中，加之許多條款直接是以上述語(yǔ)詞為開(kāi)始的祈使句式，這些都使得該條例的語(yǔ)言表述呈現(xiàn)出濃重的政策性和更強(qiáng)的抽象性，尤其是在缺乏明確的操作規(guī)則或?qū)嵤┘?xì)則情況下，由上述模糊語(yǔ)詞所引領(lǐng)的規(guī)則條款只能發(fā)揮“軟性”的指引作用，而難以起到“剛性”的約束和調(diào)整功能，從而在整體上削弱了該條例的法律屬性。例如，怎樣算“積極”，又如何來(lái)“加強(qiáng)”呢？這些模糊語(yǔ)詞的使用更多地具有一種政策導(dǎo)向作用，而難以通過(guò)“量化”的方式來(lái)具體規(guī)制有關(guān)主體的行為。

其二，立法文本的邏輯結(jié)構(gòu)也不夠完整與合理。這里所謂的立法文本的邏輯結(jié)構(gòu)主要指構(gòu)成該部條例的37個(gè)條文之間的邏輯安排方式或結(jié)構(gòu)次序?！俺晌姆?，特別是現(xiàn)代成文法，就其內(nèi)容的結(jié)構(gòu)和安排來(lái)說(shuō)，通常包括總則、分則和附則三個(gè)部分。要使一個(gè)成文法成為科學(xué)的法，條件之一是務(wù)必注意科學(xué)地構(gòu)造這三個(gè)組成部分。”［13］當(dāng)然，一個(gè)立法文本通常包括總則、分則和附則三個(gè)部分主要是從結(jié)構(gòu)功能意義上講的，而非一定在形式上出現(xiàn)“總則”“分則”和“附則”所對(duì)應(yīng)的篇或章。就該條例而言，雖然總則、分則和附則三個(gè)部分的功能性結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都可以在文本中找見(jiàn)，但問(wèn)題表現(xiàn)為總則與分則之間界限不清晰、分則內(nèi)容不夠完整與合理，以及附則缺少必要的術(shù)語(yǔ)解釋。

總則在立法文本中的功能是集中規(guī)定整部立法相關(guān)的統(tǒng)領(lǐng)性或全局性的內(nèi)容，一般包括立法目的、立法依據(jù)、遵循的原則以及法的效力等。分則是一部立法的核心或主體內(nèi)容，主要規(guī)定具體的機(jī)制、制度和規(guī)則。分則的功能在于將總則部分所確定的立法目的和立法原則等予以具體化或規(guī)則化?！翱倓t則相對(duì)于分則而言，并且在邏輯上直接統(tǒng)率各分則，乃概念法學(xué)之結(jié)晶?！保?4］因此，總則和分則之間盡管有密切的邏輯關(guān)聯(lián)，但是在功能上是不同的，而且在立法文本中總則規(guī)定在分則之前，兩者之間存在或明示或默示的界限。反觀該部條例的設(shè)置，不僅總則和分則之間并沒(méi)有清晰的界限，分則的內(nèi)容也因主要規(guī)定政府的職責(zé)而顯得功能單一，缺少對(duì)政府之外的社會(huì)主體（如企業(yè)、中介組織和社會(huì)公眾等）功能的賦予和行為的調(diào)整。這種延續(xù)政府作為沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展唯一的主導(dǎo)者和推動(dòng)者的做法，即使在以“發(fā)展促進(jìn)”為立法宗旨的條例中，無(wú)論在理念還是制度設(shè)計(jì)上都是不妥的，也是一種封閉的或缺乏創(chuàng)新魄力的治理思維的反映。就附則而言，該條例只有最后一條即有關(guān)施行日期的規(guī)定屬于附則的內(nèi)容，這是不夠的。作為總則和分則的輔助性?xún)?nèi)容，附則的內(nèi)容一般包括對(duì)本法所涉及的重要名詞或法律術(shù)語(yǔ)的定義、關(guān)于解釋權(quán)的歸屬以及施行日期等。就該條例而言，定義條款和解釋權(quán)歸屬條款的缺失，是兩個(gè)明顯的不足。在立法文本中，“為避免歧義、模糊性以及不必要的重復(fù)，法律文本中需要對(duì)一些使用的法律語(yǔ)詞含義進(jìn)行明確界定，這種條款就是‘定義條款’”［15］。定義條款對(duì)于法律適用者準(zhǔn)確理解立法文本的含義及更好地適用相關(guān)規(guī)定，有著重要的意義。顯然，該條例附則中缺少對(duì)文本中所使用的重點(diǎn)名詞或核心術(shù)語(yǔ)（如重點(diǎn)區(qū)域）的含義進(jìn)行立法解釋?zhuān)约傲⒎▽?shí)施中需要做進(jìn)一步解釋或補(bǔ)充時(shí)應(yīng)該由哪個(gè)機(jī)關(guān)作出等條款。

其三，整部條例缺乏硬性的實(shí)施保障條款或強(qiáng)約束機(jī)制?！皼](méi)有法律責(zé)任或罰則，從立法邏輯上講是不完整的，由此整體文本就少了應(yīng)有的語(yǔ)言氣勢(shì)?！保?6］其實(shí)，缺少法律責(zé)任條款或此類(lèi)條款不充足，影響的不僅是立法文本的語(yǔ)言氣勢(shì)問(wèn)題，更重要的是會(huì)造成立法中的義務(wù)性條款或禁止性條款失去足夠的約束力，不利于法律的有效執(zhí)行或?qū)嵤?，從而?yán)重降低法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

就該條例而言，如上所述，“應(yīng)當(dāng)”一詞共在文本出現(xiàn)了27次，是該條例使用頻率最高的一個(gè)語(yǔ)詞。根據(jù)學(xué)者周赟的研究，“立法文本中的‘應(yīng)當(dāng)’就是指法律對(duì)特定情境中某行為人與某種行為之間存在一種理所當(dāng)然的關(guān)系所做的指示。并且這種指示雖然往往訴諸行為人的主觀認(rèn)同，但并不以行為人的主觀認(rèn)同為要件?！保?7］據(jù)此，立法中的“應(yīng)當(dāng)”多用于表述一種義務(wù)性規(guī)范，也即要求“應(yīng)當(dāng)”所指向的主體以積極作為的方式去實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)立法目的。條例中“應(yīng)當(dāng)”所指向的主體主要有兩種：遼寧省人民政府和經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各市人民政府，也即這兩類(lèi)政府是“應(yīng)當(dāng)”所指向的義務(wù)主體。換言之，凡是以省和各市政府為“應(yīng)當(dāng)”行為主體的條款都為各政府設(shè)定了相應(yīng)的作為義務(wù)或職責(zé)。無(wú)論此類(lèi)條款被視為義務(wù)性條款還是賦權(quán)性條款，由于義務(wù)或職權(quán)應(yīng)該是與責(zé)任相對(duì)應(yīng)或者由責(zé)任加以保障的，因此對(duì)于各相關(guān)政府而言同時(shí)也意味著如果不有效履行義務(wù)或者職權(quán)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果即法律責(zé)任。

然而，縱觀整部條例的條款設(shè)置，僅有一條（即第三十六條）是法律責(zé)任條款。該條款具體內(nèi)容為：“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違反本條例規(guī)定，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！惫P者認(rèn)為，盡管該條款為法律責(zé)任條款且具有其必要性，但是就該條款內(nèi)容的表述而言顯然是存在問(wèn)題的。發(fā)展促進(jìn)條例中為各相關(guān)政府設(shè)定了數(shù)量如此多且義務(wù)內(nèi)容相對(duì)確定的義務(wù)或職責(zé)，該責(zé)任條款僅僅作了非?；\統(tǒng)地泛泛表述，缺乏與條例中有關(guān)義務(wù)性條款的對(duì)應(yīng)性，而更像是僅僅為了有這樣一個(gè)條款而設(shè)置的。顯然，這種“裝飾性”色彩濃厚的條款很難真正發(fā)揮責(zé)任條款應(yīng)有的效力，更何況要保障該條例所確定的義務(wù)或職權(quán)的有效實(shí)施僅有一兩個(gè)責(zé)任條例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

三、區(qū)域發(fā)展促進(jìn)立法的反思與改進(jìn)建議

（一）區(qū)域發(fā)展需要怎樣的立法

對(duì)于立法或法律之于區(qū)域發(fā)展的意義，法律學(xué)者們從區(qū)域開(kāi)發(fā)與合作實(shí)踐伊始便不斷地加以強(qiáng)調(diào)和論證，提出了諸如“區(qū)域開(kāi)發(fā)與發(fā)展離不開(kāi)法制”等口號(hào)，并主張?jiān)诓煌瑢用婊蚓筒煌马?xiàng)開(kāi)展相應(yīng)的立法。然而，與學(xué)者們的熱情呼吁和論述形成對(duì)比的是，區(qū)域開(kāi)發(fā)或發(fā)展中的有關(guān)政府或立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有作出多少實(shí)際有效的活動(dòng)，相關(guān)立法不僅少得可憐，而且已有立法所發(fā)揮的功能也的確有限。通過(guò)前文對(duì)《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》的評(píng)估和審視，似乎更讓人感到該部法規(guī)乃至此類(lèi)立法并非真的那樣重要。甚至于，立法對(duì)于區(qū)域發(fā)展而言究竟在多大程度上是必要的，都將產(chǎn)生疑問(wèn)。

筆者認(rèn)為，區(qū)域發(fā)展與治理作為社會(huì)發(fā)展的一個(gè)維度，是由若干不同類(lèi)別的社會(huì)關(guān)系所構(gòu)成，除了其中有些社會(huì)關(guān)系或公共事務(wù)具有一定的區(qū)域?qū)傩灾?，別無(wú)它異。因此，區(qū)域發(fā)展與治理過(guò)程中必然存在法律運(yùn)行的必要與空間，這一點(diǎn)并無(wú)異議。問(wèn)題在于，如何更為準(zhǔn)確地看待那些受到區(qū)域型構(gòu)的或具有區(qū)域?qū)傩缘纳鐣?huì)關(guān)系或公共事務(wù)與立法之間的關(guān)系呢？這恐怕要分情形具體視之：一是區(qū)域合作與發(fā)展的程度或深度。一般而言，區(qū)域合作與發(fā)展的時(shí)間越久、領(lǐng)域越寬以及程度越深，各相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系或利益關(guān)系也越加穩(wěn)定，對(duì)立法或法律的需求也會(huì)越明確。二是待立法調(diào)整的事項(xiàng)區(qū)域?qū)傩缘膹?qiáng)弱程度。特定區(qū)域內(nèi)并非所有的社會(huì)關(guān)系或公共事務(wù)都與區(qū)域發(fā)展有關(guān)或者具有區(qū)域?qū)傩裕切﹨^(qū)域?qū)傩暂^強(qiáng)的社會(huì)關(guān)系或公共事務(wù)才涉及是否立法以及怎樣立法的問(wèn)題。三是立法調(diào)整的必要性。即使區(qū)域合作與發(fā)展到一定程度，那些區(qū)域?qū)傩暂^強(qiáng)的社會(huì)關(guān)系或公共事務(wù)也未必一定都要由立法或法律加以調(diào)整。

綜合上述三種情形，筆者認(rèn)為，立法或法律作為國(guó)家或政府推動(dòng)或規(guī)制區(qū)域發(fā)展的基本手段之一，其功能和地位是不可替代的，尤其是隨著區(qū)域一體化和政府行為規(guī)范化的雙重加深，今后要討論的問(wèn)題不是需不需要立法或法律，而是怎樣的立法或法律才更為適合區(qū)域發(fā)展或真正為區(qū)域發(fā)展所需。并且，區(qū)域發(fā)展中的規(guī)范是多元的，法律只是區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范中的一種規(guī)范形式。明確了這樣兩點(diǎn)，我們才能更好地定位立法或法律之于區(qū)域發(fā)展的意義或價(jià)值，以及應(yīng)該在區(qū)域發(fā)展的哪些領(lǐng)域或就哪些事項(xiàng)進(jìn)行立法調(diào)整。

這里所謂的立法調(diào)整并不意味著一定要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性的立法，而是指對(duì)于區(qū)域發(fā)展中的某些事項(xiàng)既可以進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，也可以在其他立法中設(shè)置相應(yīng)的條款。相關(guān)立法既可以是中央立法，也可以是地方立法，還可以是區(qū)域立法。許多學(xué)者在討論區(qū)域立法時(shí)，往往專(zhuān)注于中央的專(zhuān)門(mén)立法，例如前文提到的《西部開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》等。這種思維和建議是有局限的。誠(chéng)然，區(qū)域發(fā)展中許多根本性或全局性的問(wèn)題需要由中央立法給出明確的規(guī)定，例如財(cái)稅制度、政府職權(quán)的授予以及區(qū)域合作協(xié)議的效力等，但這并不意味著中央專(zhuān)門(mén)立法是唯一適當(dāng)?shù)牧⒎Ｊ?。如果某些區(qū)域性事項(xiàng)確實(shí)需要中央立法，但又不足以或不適合單獨(dú)立法，立法者可以通過(guò)修改已有相關(guān)法律的方式，如增加、刪減或者修改有關(guān)區(qū)域性發(fā)展事項(xiàng)的條款，來(lái)實(shí)現(xiàn)立法調(diào)整的目的。在立法層級(jí)的選擇上，可以根據(jù)需要調(diào)整的區(qū)域性發(fā)展事項(xiàng)的性質(zhì)、影響范圍或重要程度等，來(lái)確定是中央立法還是地方立法調(diào)整。此外，區(qū)域立法也可以作為區(qū)域發(fā)展所需法律的供給模式之一。區(qū)域立法是指“特定區(qū)域內(nèi)各有關(guān)地方立法機(jī)關(guān)，就區(qū)域性社會(huì)事務(wù)的管理、公共服務(wù)的提供或共同利益的追求等，在平等自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行立法合作，開(kāi)展與區(qū)域性法文件的制定、修改或廢止等有關(guān)立法活動(dòng)的總稱(chēng)。”［18］至于某一事項(xiàng)最終選擇何種立法模式，要由立法決策者根據(jù)實(shí)際需要并遵循適當(dāng)原則加以確定。

區(qū)域發(fā)展中的立法除了進(jìn)行一些具體調(diào)整外，還有一種情形便是如《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》這樣的促進(jìn)型的立法。那么，這種類(lèi)型的立法又在多大程度上是必要的呢？筆者認(rèn)為，此類(lèi)立法價(jià)值的大小主要受兩個(gè)因素影響，即區(qū)域發(fā)展的程度與立法自身的合理性。其中，區(qū)域發(fā)展程度指的是特定區(qū)域內(nèi)各生產(chǎn)要素在區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化配置的程度及所產(chǎn)出的實(shí)際效益，各類(lèi)社會(huì)主體參與區(qū)域發(fā)展的廣度與深度，以及由此而形成的對(duì)區(qū)域性發(fā)展的依賴(lài)程度等。一般而言，區(qū)域發(fā)展程度越高對(duì)發(fā)展促進(jìn)條例的需求度越強(qiáng)，后者能夠作為的空間以及產(chǎn)生實(shí)效的可能也就越大。由此觀之，沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例所以未能在實(shí)踐中對(duì)于沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的或者卓有成效的影響，一個(gè)很重要的原因是該促進(jìn)條例與該區(qū)域的規(guī)劃性發(fā)展幾乎是同步的，也即沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的程度不足以為促進(jìn)條例提供充分的作用空間。就立法自身的合理性而言，區(qū)域發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是在區(qū)域整合基礎(chǔ)上的一體化發(fā)展，相關(guān)立法應(yīng)該立足于盡可能地促使這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而非僅僅在區(qū)域范圍內(nèi)重新規(guī)劃各個(gè)地方應(yīng)該側(cè)重于發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)、開(kāi)發(fā)哪些資源，以及針對(duì)每個(gè)地方將采取哪些措施。概言之，不以推動(dòng)和加深區(qū)域合作為宗旨的促進(jìn)立法很難說(shuō)是合理的立法。沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例的問(wèn)題也恰恰在于此，整部條例過(guò)于注重各級(jí)政府要在資源利用和行業(yè)發(fā)展等方面肩負(fù)哪些具體的職能，而忽略了政府在促進(jìn)相互之間以及各社會(huì)主體之間區(qū)域范圍內(nèi)合作機(jī)制的建立與完善這一關(guān)鍵所在，其所能產(chǎn)生的實(shí)效之有限便也不無(wú)意外了。

還需指出的是，立法或法律只是區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范中的一種形式，它無(wú)法取代其他規(guī)范形式。立法決策者應(yīng)當(dāng)處理或協(xié)調(diào)好與其他規(guī)范形式的關(guān)系。如果將《沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》進(jìn)行部門(mén)法分類(lèi)，它應(yīng)該屬于一種“經(jīng)濟(jì)行政法”，也即該部條例一方面在對(duì)政府及相關(guān)工作部門(mén)進(jìn)行立法授權(quán)，另一方面也在規(guī)范和約束這種經(jīng)濟(jì)行政權(quán)。我們不應(yīng)指望這樣一部條例能夠解決沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中所有的制度或規(guī)則問(wèn)題。況且，實(shí)踐中立法或法律也并沒(méi)有發(fā)揮出那種“唯我獨(dú)尊”的實(shí)質(zhì)性功能，反而是各類(lèi)公共政策、合作協(xié)議和軟法等規(guī)范形式在制度設(shè)計(jì)與規(guī)則輸出方面扮演著重要的角色。因此，重視區(qū)域發(fā)展中立法或法律的作用并不意味著此類(lèi)規(guī)范的功能具有不可替代性，也不代表其他形式的規(guī)范就沒(méi)有存在和作用的價(jià)值。相反，協(xié)調(diào)好立法與其他規(guī)范之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法與其他規(guī)范功能之間有效的界分、銜接與合作，才是區(qū)域發(fā)展立法決策者應(yīng)有的理念。

（二）《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》改進(jìn)建議

無(wú)論國(guó)家層面如何調(diào)整區(qū)域發(fā)展的政策之側(cè)重，區(qū)域一體化已然成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，已經(jīng)付諸實(shí)踐的各類(lèi)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃或政策法規(guī)亦不能隨意廢止，參與區(qū)域發(fā)展的各級(jí)地方政府今后要做的是如何以更加理性和科學(xué)的方式來(lái)推動(dòng)所在區(qū)域的內(nèi)涵式發(fā)展。以此為前提，《沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》的改進(jìn)應(yīng)該有更高的立意，從立法指導(dǎo)思想、立法條款設(shè)置和立法技術(shù)等方面作重大修正和補(bǔ)充，以使其在促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展方面發(fā)揮切實(shí)的功能。結(jié)合前文相關(guān)分析，筆者就如何改進(jìn)該條例提出如下建議：

其一，調(diào)整立法指導(dǎo)思想，各級(jí)政府尤其是省級(jí)政府由現(xiàn)行的促發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榇俸献?，包括促進(jìn)各城市政府間的合作以及政府與社會(huì)組織之間的合作等多個(gè)層面。區(qū)域發(fā)展不應(yīng)僅僅停留在特定區(qū)域內(nèi)有分工的發(fā)展，更在于整合基礎(chǔ)上的合作發(fā)展。當(dāng)前包括沿海經(jīng)濟(jì)帶在內(nèi)的區(qū)域發(fā)展仍然以產(chǎn)業(yè)的重新布局為主要內(nèi)容，也即如何在某區(qū)域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域優(yōu)化布局。例如，該《條例》第十條規(guī)定：“省人民政府及沿海經(jīng)濟(jì)帶的各市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控與布局，按照國(guó)家批準(zhǔn)的沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策確定產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)……逐步形成以先進(jìn)制造業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系?！北M管這也屬于一種合作方式，能夠避免區(qū)域內(nèi)的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，但仍屬于一種消極的或較為初級(jí)的合作。真正的區(qū)域發(fā)展應(yīng)該是在合理分工基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效合作，從而發(fā)揮區(qū)域發(fā)展合作優(yōu)勢(shì)的過(guò)程。“合作優(yōu)勢(shì)可以淡化行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)觀念，以此促進(jìn)利益主體資源結(jié)合，開(kāi)展區(qū)域之間的全方位、多種形式的經(jīng)濟(jì)合作，提高區(qū)域內(nèi)資源共享性，促進(jìn)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)部門(mén)的共同發(fā)展?！保?9］顯然，該條例并沒(méi)有明確這一立法指導(dǎo)思想，需要調(diào)整。具體而言，首先，應(yīng)將合作理念設(shè)置于立法宗旨或遵循的原則等條款之中；其次，鼓勵(lì)沿海經(jīng)濟(jì)帶各城市在產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新等具體事務(wù)方面實(shí)現(xiàn)合作；最后，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的條款來(lái)規(guī)定可行的合作機(jī)制，并就如何保障這些機(jī)制的運(yùn)行制定相應(yīng)的措施。

其二，轉(zhuǎn)變政府職能，降低各級(jí)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中所承擔(dān)職能的比重。經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能盡管是各級(jí)政府的基本職能之一，但這并不意味著政府要事無(wú)巨細(xì)地參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。政府職能的轉(zhuǎn)變以及市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮決定性作用，這兩者是相輔相成的。即使該部條例冠以“發(fā)展促進(jìn)”的稱(chēng)號(hào)，也不必然要求將促進(jìn)發(fā)展的職責(zé)完全交由政府承擔(dān)，而且政府應(yīng)該逐步由區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理者和直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和宏觀規(guī)劃者。以立法的方式來(lái)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展固然體現(xiàn)了政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中法治思維的增強(qiáng)，但也要避免以立法或法律的方式自我擴(kuò)權(quán)和過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)發(fā)展，而應(yīng)通過(guò)立法來(lái)規(guī)范政府的行政權(quán)，同時(shí)賦予各類(lèi)社會(huì)組織和公民以更多的發(fā)展參與權(quán)和自主權(quán)。因此，應(yīng)該對(duì)該條例作如下修改：以更好地鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)合作而非賦予政府更多職權(quán)，作為促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的基本立法邏輯，減少各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中應(yīng)當(dāng)做什么的規(guī)定，增加各類(lèi)社會(huì)組織和公民可以做什么的條款。

其三，改進(jìn)立法文本的邏輯結(jié)構(gòu)和語(yǔ)言表述。就該條例的邏輯結(jié)構(gòu)而言，可以設(shè)置總則、分則和附則三部分，將全部條款根據(jù)各自的屬性和內(nèi)容明確分配到這三個(gè)部分之中。其中，總則部分包括立法宗旨、沿海經(jīng)濟(jì)帶的范圍、發(fā)展促進(jìn)的原則、機(jī)構(gòu)的設(shè)置等內(nèi)容。分則部分主要規(guī)定各級(jí)政府、社會(huì)組織和公民等在促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中各自所扮演的角色，以及在產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新和機(jī)制保障等方面所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和采取的具體措施等。附則增加核心術(shù)語(yǔ)解釋條款和解釋權(quán)歸屬條款等。當(dāng)然，在條例的結(jié)構(gòu)安排上也可以采用非明示的方式，但要較為清晰地體現(xiàn)總則、分則和附則各自的內(nèi)容。在立法語(yǔ)言的表述方面，要使各條款的語(yǔ)言表達(dá)準(zhǔn)確化、簡(jiǎn)潔化，避免重復(fù)性表述。減少模糊語(yǔ)詞的使用，可以通過(guò)列舉的方式來(lái)使模糊語(yǔ)詞所要表達(dá)的立法意旨相對(duì)明確。例如，在立法文本中使用“鼓勵(lì)”或“加強(qiáng)”等程度性動(dòng)詞時(shí)，可以結(jié)合現(xiàn)有實(shí)踐及制度就如何“鼓勵(lì)”或怎樣“加強(qiáng)”在相應(yīng)的條款中進(jìn)行列舉，以增強(qiáng)立法條款的可操作性。

其四，科學(xué)設(shè)置法律責(zé)任條款，增強(qiáng)條例的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。懲罰是義務(wù)性規(guī)則的基本屬性也是其實(shí)施保障所在。反映在立法文本上便是法律責(zé)任條款的設(shè)置。一般而言，法律責(zé)任條款是與立法文本中的義務(wù)性條款、禁止性條款和職能性條款等相對(duì)應(yīng)的。對(duì)于一個(gè)立法文本而言，上述幾類(lèi)條款的嚴(yán)肅程度直接關(guān)系到整部立法文本的嚴(yán)肅程度，而條款的嚴(yán)肅程度又直接與責(zé)任條款的設(shè)置是否科學(xué)合理直接相關(guān)。可以說(shuō)，決定一個(gè)立法文本法律剛性強(qiáng)弱的主要因素是法律責(zé)任條款，而非義務(wù)性、禁止性或職能性條款。因此，應(yīng)該及時(shí)修改發(fā)展促進(jìn)條例中的法律責(zé)任條款，增加條款的數(shù)量，使其與該立法文本中的義務(wù)性、禁止性和職能性條款盡可能實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)設(shè)置。同時(shí)也要根據(jù)情況和需要，科學(xué)設(shè)定法律責(zé)任的具體承擔(dān)方式及懲罰的強(qiáng)度。這樣才能使該發(fā)展促進(jìn)條例看上去真正像一部法律。

總之，既然遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展已經(jīng)納入到國(guó)家發(fā)展規(guī)劃之中，并且遼寧省的立法機(jī)關(guān)也非常積極地制定頒行了這部發(fā)展促進(jìn)條例，那么就意味著沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展并非一時(shí)興起的趕潮流之舉，發(fā)展促進(jìn)條例制定的意義也不僅僅在于有了這樣一部條例。沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展是認(rèn)真的，促進(jìn)條例的實(shí)施也應(yīng)該是嚴(yán)肅的。基于這樣的認(rèn)識(shí)，沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例的立法決策者真應(yīng)及時(shí)總結(jié)和反思該條例的立法得失，及時(shí)根據(jù)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的實(shí)踐需要從內(nèi)容和技術(shù)兩個(gè)層面加以修改完善，真正讓立法或法律在發(fā)展實(shí)踐中發(fā)揮其實(shí)效。若真能如此，該部條例的意義也將不限于沿海經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域之內(nèi)，而具有可供其他區(qū)域借鑒的示范價(jià)值。

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責(zé)任編輯：邵東華

On the Im plementation Effect Assessment and Reflection of Regional Development Promoting Legislation——Taking Liaoning Costal Economic Belt Development Promoting Regulation for Example

Chen Guang
（Department of Law of Dalian University of Technology，Dalian，Liaoning 116024）

Liaoning province participates on two levels and four types of regional developmentat leastunder the influence of the new round of regional development planning enthusiasm，such as costal economic belt.Liaoning Costal Economic Belt Development Promoting Regulation made in 2010 is one special legislation in order to promote and secure the development of the costal economic belt.In consideration of the implementation effect of the regulation that can reflect the gains and losses of this kind of legislations，it’s necessary to assess its implementation effect.By means of post-legislation evaluation theory and through the investigation and analysis，we can know that the regulation played some active roles，but still having some problems，such as low degree of refinement，overweight of government’s role and lack of cooperation mechanisms.The regulation also has some legislative technique defects，such as not accurate legislative languages，unreasonable logical structure and lack of effective implementation security clauses etc.After reflecting and discussing the question that what kind of legislations are needed by regional development，some concrete suggestions are put forward as how to improve Liaoning Costal Economic Belt Development Promoting Regulation in the last part of the article.

regional development；promoting legislation；implementation effect；Liaoning Costal Economic Belt Development Promoting Regulation

D922.5

A

2095-3275（2015）04-0162-13

2015-04-02

本文系作者主持的2014教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目：“區(qū)域治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)之優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14YJC820004）和大連市法學(xué)會(huì)2014年度法學(xué)研究課題：“《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》實(shí)施效果評(píng)估研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：DLFXH2014C006）。

陳光（1982— ），男，山東萊州人，大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)部公共管理與法學(xué)學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榱⒎▽W(xué)、法律社會(huì)學(xué)。