近年來，中國經(jīng)濟放慢增長速度，進入中速增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、資源配置優(yōu)化的新常態(tài)。與此同時，人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，勞動年齡人口減少，老齡化程度加劇，勞動參與率下降，人口紅利減弱。經(jīng)濟變量和經(jīng)濟運行規(guī)律的變化，影響勞動力供求關(guān)系，對就業(yè)增長構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)?？傮w上看，經(jīng)濟下行局勢對中國就業(yè)增長尚未造成明顯的沖擊，但影響在逐漸顯現(xiàn)。就業(yè)總量壓力依然存在，結(jié)構(gòu)性矛盾日益復(fù)雜突出。持續(xù)保持就業(yè)增長，需要從多方面采取更加積極的措施。

一、現(xiàn)階段中國就業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

總體上看，經(jīng)濟下行局勢對中國就業(yè)增長尚未造成明顯的沖擊，但影響在逐漸顯現(xiàn)。就業(yè)總量壓力依然存在，結(jié)構(gòu)性矛盾日益復(fù)雜突出。

（一）經(jīng)濟放緩對就業(yè)的影響逐步顯現(xiàn)

經(jīng)濟增速放緩對就業(yè)的影響日益凸顯。一是城鎮(zhèn)新增就業(yè)的增幅逐年下降。2010年以來，城鎮(zhèn)新增就業(yè)的增幅已連續(xù)四年下降，由2010年的10.6%下降到2014年的7.4%。二是市場用人需求的增長趨勢減弱。中國人力資源市場信息檢測中心的統(tǒng)計分析顯示，2012年以來，企業(yè)招聘人數(shù)連續(xù)兩年減少，2013年、2014年分別比上年減少3.3%和2.2%，制造業(yè)減少1.5%和1%。三是企業(yè)用工意愿持續(xù)下降。中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）的從業(yè)人員指數(shù)在2012年6月跌破臨界值的50，此后一直下降，再也沒有重返臨界值以上。2014年從業(yè)人員指數(shù)為48.3，低于歷史均值（50.4）2.1個百分點，低于2013年0.6個百分點，為歷史最低值。從業(yè)人員指數(shù)一路下滑，沒有回升的跡象，表明制造業(yè)企業(yè)的用工意愿日益下降。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)區(qū)域性和行業(yè)性失業(yè)增加

近年來，中國加快了淘汰落后和過剩產(chǎn)能的步伐。2014年7月18日，工信部公布了2014年十五大行業(yè)首批淘汰落后和過剩產(chǎn)能企業(yè)名單，涉及1181家企業(yè)，包括煉鐵44家、煉鋼30家、焦炭44家、水泥381家。工信部要求在2014年9月底之前關(guān)停列入公告名單內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)線（設(shè)備），并在2014年底前徹底拆除淘汰。同年8月21日又公布了第二批淘汰落后和過剩產(chǎn)能企業(yè)名單，涉及鋼鐵等10個行業(yè)132家企業(yè)。這一行動對抑制市場惡性競爭、避免行業(yè)虧損擴大、減少環(huán)境繼續(xù)惡化產(chǎn)生了積極效果，但也導(dǎo)致一些地區(qū)和行業(yè)出現(xiàn)大批工人轉(zhuǎn)崗或失業(yè)。

河北省于2013年11月和2014年2月開展了兩次大規(guī)模集中淘汰落后產(chǎn)能行動。在這兩次行動中，平山縣拆除18家水泥廠，造成1766人失業(yè)，涉及相關(guān)產(chǎn)業(yè)六七千人。由于拆除和淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)幾乎都是民營企業(yè)，工人基本是農(nóng)民工，多數(shù)沒有入社會保險，年齡多在四五十歲，掌握的技能單一。這些人群失業(yè)后難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)需要，很難再找到工作。因此，妥善安置失業(yè)人員，落實失業(yè)人員的最低生活保障，加強對失業(yè)人員的再培訓(xùn)和再教育，解決這些失業(yè)人員的再就業(yè)，就成為當?shù)卣苤匾墓ぷ鳌?/p>

（三）人力資本與市場需求不相匹配的矛盾日益突出

一是企業(yè)的用人需求與勞動者的就業(yè)意愿不相吻合，差距日益加大。中國處于工業(yè)化中期和產(chǎn)業(yè)鏈的低端，市場對制造業(yè)、服務(wù)業(yè)以及農(nóng)林牧漁業(yè)一線人員的需求比較大，企業(yè)對生產(chǎn)運輸設(shè)備操作崗位、商業(yè)服務(wù)崗位、農(nóng)林牧漁水利生產(chǎn)崗位的需求占到全部用人需求的近七成，但希望到這些崗位就業(yè)的求職人員只占全部求職人員的六成（2013年）。數(shù)據(jù)顯示，生產(chǎn)運輸設(shè)備操作工、商業(yè)服務(wù)人員、農(nóng)林牧漁水利生產(chǎn)人員的求人倍率在2005年前后突破臨界值的1，此后不斷上升，而單位負責(zé)人、辦事人員的求人倍率卻一直處于臨界值1的下方水平，反映出企業(yè)用人需求與勞動者就業(yè)意愿之間的差距在不斷擴大（圖1）。

二是企業(yè)對勞動者知識技能的要求和勞動者所持有的知識技能之間存在較大差距。企業(yè)需要大量具有實際操作技能的勞動者，而滿足條件的勞動者較少。職業(yè)高中、技校、中專畢業(yè)生長期供不應(yīng)求，求人倍率自2008年以來一直處于臨界值1的上方，2014年更升至1.47。但大學(xué)畢業(yè)生則長期供過于求，求人倍率一直處于低于臨界值1的水平，甚至還低于初中及以下畢業(yè)生的求人倍率（圖2）。

（四）勞動力成本上升導(dǎo)致企業(yè)用工需求下降

過去十余年里，工資快速增長，增速超過勞動生產(chǎn)率增速，大幅度地提升了中國企業(yè)的勞動力成本。數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)城鎮(zhèn)單位的平均工資，在2001—2005年間平均增長15.9%，2006—2010年間平均增長14.7%，2011—2014年間平均增長9.6%。由于各項社保資金繳納與基本工資掛鉤，大約占到工資的40%—50%，因此，工資快速增長還導(dǎo)致企業(yè)社保繳費的大幅增加，從而進一步加大了企業(yè)的勞動力成本負擔(dān)。

勞動力成本快速上升已成為企業(yè)面臨的最大困難。為了縮減勞動力成本，不少企業(yè)減少招聘新員工，甚至裁員，或通過提高自動化程度、引進機器人來替代人工。東莞大朗鎮(zhèn)引進數(shù)控織機等智能生產(chǎn)設(shè)備之后，原來的 50萬紡織工人現(xiàn)在只剩下5萬人，近九成工人被機器替代。由于最低工資標準和農(nóng)民工工資的大幅提高，與周邊一些國家相比，中國勞動力成本低的優(yōu)勢正在逐步消退。一些外資企業(yè)把工廠回遷本國或在工資更低的東南亞和印度開設(shè)新廠。企業(yè)的這些行動已造成大批工人失業(yè)或轉(zhuǎn)崗。

（五）人口年齡結(jié)構(gòu)變化加劇勞動力短缺現(xiàn)象

中國的人口年齡結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化。主要表現(xiàn)在三個方面：一是勞動年齡人口的減少，二是老齡化程度的加速，三是勞動參與率的下降。由于計劃生育政策的持續(xù)實施、老齡化程度的不斷加深，0—14歲少兒人口比重下降，65歲及以上人口的比重上升。15—59歲勞動年齡人口在2012年為9.37億人，比2011年減少345萬人，首次出現(xiàn)絕對數(shù)量減少。2014年勞動年齡人口進一步減少為9.16億人，比2013年減少371萬人。60歲以上人口占總?cè)丝?5.5%，65歲以上占10.1%，我國進入老齡化社會。撫養(yǎng)人口也在2010年達到最低值之后，轉(zhuǎn)為上升?！叭丝诩t利”階段結(jié)束。與此同時，勞動參與率自2000年以后持續(xù)下降。由2000年的83%下降到2013年的78%。人口年齡結(jié)構(gòu)的這些變化將在長期影響勞動力的有效供給，加劇勞動力短缺程度，增大企業(yè)用工成本，進一步抑制企業(yè)用工需求，影響經(jīng)濟增長。

二、應(yīng)對挑戰(zhàn)的積極措施

（一）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，擴大就業(yè)規(guī)模

現(xiàn)在，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的供給能力大幅超出需求，用工規(guī)模縮小，吸納就業(yè)的能力減弱。因此，必須依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，發(fā)展服務(wù)業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長點，來增加新的就業(yè)崗位，擴大就業(yè)規(guī)模。

近年來，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在向有利于吸納就業(yè)的方向轉(zhuǎn)變。2013年，第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟第一大產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟總量比重的提高，為在經(jīng)濟放緩形勢下保持就業(yè)增長起到了重要作用。但是，從國際經(jīng)驗看，中國第三產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟總量的比重還比較低。2013年，中國第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為46%，遠遠低于歐、美、日等發(fā)達經(jīng)濟體的70%—80%，僅相當于日本20世紀60年代中期的水平。中國第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重為39%，也大幅度低于美國的80%（2012年）、日本的73%（2013年），甚至于還低于泰國的48%（2011年）、印尼的48%（2012年）。因此，中國的第三產(chǎn)業(yè)還有很大的提升空間。

一方面，要大力發(fā)展與生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，積極培育與生產(chǎn)制造融合后形成的就業(yè)新需求，在研發(fā)設(shè)計、技術(shù)服務(wù)、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代物流、商務(wù)咨詢、金融租賃等重點領(lǐng)域，鼓勵和支持企業(yè)開展科技創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、市場創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，增強服務(wù)業(yè)吸納高技術(shù)技能勞動力就業(yè)的能力。另一方面，推動旅游休閑、健康養(yǎng)老、家庭服務(wù)、社會工作、文化體育等生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增加社會福利行業(yè)的就業(yè)機會。

另外，雖然工業(yè)吸納就業(yè)的能力在減弱，但其就業(yè)容量以及新的增長動力也不可忽視。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，2013年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)中，制造業(yè)占34.8%，建筑業(yè)占31.9%，批發(fā)和零售業(yè)占6.3%，運輸、倉庫與郵政占6%，商業(yè)服務(wù)占4.5%，信息服務(wù)占3.5%。制造業(yè)的就業(yè)規(guī)模之所以能夠繼續(xù)擴大，主要依靠計算機、通信設(shè)備、電氣機械與設(shè)備等高科技、高附加值行業(yè)的貢獻。今后，應(yīng)積極推動企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈高端發(fā)展，拓展就業(yè)空間，增強其吸納高技術(shù)技能勞動者的能力。大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，利用新技術(shù)來催生新的產(chǎn)業(yè)的新的就業(yè)機會。重點發(fā)展技術(shù)密集與勞動密集兼?zhèn)涞男袠I(yè)，發(fā)揮其吸納中低技能勞動者的作用。

（二）深化教育制度改革，培養(yǎng)與市場需求相匹配的高素質(zhì)勞動者

長期來看，人口年齡結(jié)構(gòu)變化對就業(yè)和工資增長構(gòu)成制約。中國只有加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高勞動生產(chǎn)率，才能持續(xù)增長。而要推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高勞動生產(chǎn)率，就必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快培養(yǎng)與市場需求相匹配的高素質(zhì)勞動者。

深化教育制度改革，形成適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的教育體系和相應(yīng)機制。加快教育結(jié)構(gòu)向職業(yè)教育傾斜，擴大中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模。增加職業(yè)學(xué)校的自主權(quán)，使學(xué)校按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)需要進行課程和專業(yè)設(shè)置。

大力推行校企合作。改革國家教育培訓(xùn)投入形式，增加對校企聯(lián)合培養(yǎng)項目的投入?？煽紤]建立“校企聯(lián)合培養(yǎng)”專項經(jīng)費，由國家專門機構(gòu)負責(zé)，以現(xiàn)有教育機構(gòu)為基礎(chǔ)，在現(xiàn)有教育行政系統(tǒng)之外建立新的高技能人才培養(yǎng)模式。

促進企業(yè)開展技能培訓(xùn)。企業(yè)所需要的專用技能，往往教育機構(gòu)是無法教授的，只能靠企業(yè)自身去培養(yǎng)。企業(yè)在培養(yǎng)高技能人才中具有教育機構(gòu)所不可替代的作用。因此，應(yīng)該設(shè)法促進企業(yè)加大對技能教育培訓(xùn)的投入。今后，可考慮用減稅的方法，來激勵企業(yè)提高人力資本投入。

有針對性地開展多層次的職業(yè)技能培訓(xùn)。針對農(nóng)民工進行以生產(chǎn)服務(wù)一線技術(shù)工人為目標的技能培訓(xùn)，針對高職院校畢業(yè)生開展以高技術(shù)技能工人、技術(shù)員為目標的技能培訓(xùn)，對大學(xué)畢業(yè)生開展以智力型研發(fā)、管理、服務(wù)人才為目標的知識技能培訓(xùn)，對下崗失業(yè)人員尤其是“40、50”后就業(yè)困難人群重點開展以公共服務(wù)型人才為目標的技能培訓(xùn)。

（三）發(fā)揮個體私營企業(yè)、小微企業(yè)就業(yè)主渠道作用

個體私營企業(yè)、小微企業(yè)是吸納就業(yè)的主要渠道。今后應(yīng)大力促進個體私營企業(yè)、小微企業(yè)的發(fā)展，擴大其吸納就業(yè)的能力。為此，首先，要營造寬松便捷的準入環(huán)境。進一步落實注冊資本登記制度改革，堅決推行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證“三證合一”，規(guī)范審批行為，明確標準，縮短流程。其次，要認真落實現(xiàn)有的扶持政策。對私營個體企業(yè)、小微企業(yè)，放寬融資限制，提供融資擔(dān)保支持，盡量減免稅費，消除中小企業(yè)享受相關(guān)優(yōu)惠政策面臨的條件認定、企業(yè)資質(zhì)等不合理限制門檻。對私營個體企業(yè)、小微企業(yè)新招用勞動者，符合相關(guān)條件的，按規(guī)定給予就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持，不斷提高私營個體企業(yè)、小微企業(yè)帶動就業(yè)能力。

（四）妥善解決下崗失業(yè)人員的安置與再就業(yè)

中國正處在經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的過渡時期。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級引發(fā)區(qū)域性、行業(yè)性失業(yè)增加，尤其是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的區(qū)域、資源性行業(yè)，失業(yè)問題更加嚴峻，對勞動者以及社會穩(wěn)定帶來的影響更加大。因此，為了減輕失業(yè)造成的社會沖擊，減少失業(yè)的社會成本，必須引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)妥善安置下崗失業(yè)人員。一是鼓勵有條件的企業(yè)利用非主業(yè)資產(chǎn)和閑置資產(chǎn)，采取轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等措施，安置和分流企業(yè)富余職工。二是勞動部門應(yīng)積極為轉(zhuǎn)崗就業(yè)職工提供個性化就業(yè)指導(dǎo)、免費職業(yè)介紹和有針對性的職業(yè)培訓(xùn)，提高下崗失業(yè)人員的就業(yè)能力。積極落實各項社會保障待遇，充分發(fā)揮失業(yè)保險制度的功能作用，為援企穩(wěn)崗和穩(wěn)妥轉(zhuǎn)移就業(yè)提供資金支持。三是重點開發(fā)社區(qū)居民服務(wù)的公益性崗位，幫助中老年下崗失業(yè)人員再就業(yè)。積極發(fā)展勞動密集型服務(wù)企業(yè)，更多吸納下崗失業(yè)人員。鼓勵下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)或靈活就業(yè)，為他們創(chuàng)業(yè)和靈活就業(yè)提供幫助和服務(wù)。

（五）創(chuàng)造勞動力自由流動的制度條件

今后，應(yīng)該加快構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平競爭的人力資源市場，形成有利于勞動力在地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間自由流動的市場機制。健全人力資源市場法規(guī)，廢除戶口、居住證、暫住證等行政限制。提高公共就業(yè)和勞動服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)水平，建立行業(yè)用工信息、工資信息的統(tǒng)計、公布制度，加快完善勞動力市場信息系統(tǒng)建設(shè)?，F(xiàn)在各地已有一些職位招聘信息系統(tǒng)，但缺少關(guān)于勞動工資方面的完整信息體系。而勞動工資的信息，對勞動者決策有著重大的影響。勞動工資信息體系，除了覆蓋面要盡可能廣之外，還應(yīng)具有連續(xù)性，給勞動者提供可以進行時間序列比較的信息。

（劉湘麗，中國社科院工經(jīng)所研究員）