李?yuàn)W莉

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430205）

關(guān)于農(nóng)村低保發(fā)放的公平性研究

李?yuàn)W莉

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430205）

公平是農(nóng)村低保制度存在的首要條件，而在農(nóng)村低保發(fā)放的過(guò)程中存在著一些由于人為操作等因素帶來(lái)的低保發(fā)放不公平現(xiàn)象，本文以就低保發(fā)放中存在的發(fā)放不規(guī)范，信息不透明，法律法規(guī)缺乏等方面提出了完善低保制度，健全法律法規(guī)，以及提升村民對(duì)于低保的認(rèn)知去促進(jìn)農(nóng)村低保更加公平的發(fā)放的建議。

農(nóng)村；最低生活保障；公平發(fā)放

一、研究背景

最低生活保障制度是國(guó)家對(duì)年人均收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的困難群體人口,按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的一種救濟(jì)制度。我國(guó)的農(nóng)村低保制度建設(shè)是在政治改革不斷深化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展日漸繁榮、制度建設(shè)漸趨完善的大背景下被正式提上議事日程的,它從1990年代初開始探索，2006年起得到重視，到目前實(shí)現(xiàn)全國(guó)建制,走過(guò)了近20年的歷程。2013年10月29日，中共第十八屆三中全會(huì)決定促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。但是我國(guó)農(nóng)村低保在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題集中反映在農(nóng)村低保的實(shí)踐中，影響了農(nóng)村低保的公平性發(fā)放，不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村低保發(fā)放的不公平現(xiàn)狀

（一）“人情?！薄瓣P(guān)系?！?/p>

2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳共清退不符合條件的低保對(duì)象10萬(wàn)余人。9個(gè)月后，又有13.9萬(wàn)違規(guī)低保被清退。清退違規(guī)低保人群中一部分屬于“人情?！薄瓣P(guān)系保”。筆者曾于2013年8月在十堰市丁家營(yíng)鎮(zhèn)饒祖鋪村就當(dāng)?shù)氐捅０l(fā)放情況進(jìn)行了問(wèn)訪調(diào)查，問(wèn)訪過(guò)程中有一些村民跟我們反映過(guò)本村的低保對(duì)象評(píng)選存在“人情?！焙汀瓣P(guān)系?！薄＿@樣的言論在饒祖鋪村是極少數(shù)的，反映出了饒祖鋪村農(nóng)村低保發(fā)放的整體公平。但有時(shí)候正是極少數(shù)的不公平現(xiàn)象導(dǎo)致了人們對(duì)于低保的不信任，引發(fā)信任危機(jī)。

（二）低保“養(yǎng)懶漢”

湖北省民政廳官網(wǎng)報(bào)道：以五峰縣為例，在冊(cè)的農(nóng)村低保對(duì)象中，完全沒有或者喪失勞動(dòng)能力的老年人、殘疾人和未成年人分別只占59.7%、6.9%和3.1%，除去因大病、意外傷害和自然災(zāi)害等原因?qū)е录彝ヌ貏e困難的特殊人員以外，一些有勞動(dòng)能力的青壯年也加入到農(nóng)村低保的行列。青壯年加入到低保行列形成了低保發(fā)放中的”養(yǎng)懶漢“現(xiàn)象。但低保“養(yǎng)懶漢”并不只存在于五峰縣。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村低保資金投入越來(lái)越大，享受低保的標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，低保配套的優(yōu)惠政策越來(lái)越好，許多農(nóng)民對(duì)農(nóng)村低保問(wèn)題越來(lái)越關(guān)注，心態(tài)也由原來(lái)的“以吃低保為恥”變?yōu)楝F(xiàn)在的“以爭(zhēng)低保為榮”。從而占據(jù)低保名額，享受不該享受的低保資金，成為名副其實(shí)的“懶漢”。

（三）各地發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一

筆者通過(guò)查閱資料，了解湖北省各縣市農(nóng)村低保的發(fā)放情況，得到的數(shù)據(jù)做出如下表1。

表1：湖北省各地人均GDP與農(nóng)村低保個(gè)人標(biāo)準(zhǔn)樣本統(tǒng)計(jì)

本表由人均GDP反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平，以2013年湖北省內(nèi)20個(gè)市、縣、區(qū)的GDP和農(nóng)村個(gè)人低保標(biāo)準(zhǔn)做相關(guān)性分析，可以看出，就湖北省而言，各縣市的低保發(fā)放金存在一定差異。各地的經(jīng)濟(jì)不同，低保的金額發(fā)放也會(huì)不同，反映出低保發(fā)放水平和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平正相關(guān)的現(xiàn)象。

三、農(nóng)村低保發(fā)放不公平的原因分析

（一）低保對(duì)象不公平，基層政府尋租

農(nóng)村低保制度作為一項(xiàng)國(guó)家政策，必須通過(guò)基層地方政府來(lái)執(zhí)行實(shí)施，從而使政策下沉到農(nóng)村中發(fā)揮作用。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)是熟人關(guān)系社會(huì)，基層干部在農(nóng)村社會(huì)中的權(quán)利顯得相對(duì)較大。在界定和選擇低保對(duì)象的過(guò)程中，會(huì)不同程度地把低保金分配給與自己關(guān)系緊密的人，因而出現(xiàn)了農(nóng)村低保制度中的“關(guān)系戶”。由于低保能帶來(lái)的利益，低保工作的相關(guān)干部和人員也利用手中權(quán)力設(shè)租，各種“關(guān)系保”、“人情?！钡纫搽S之涌現(xiàn)。另一方面，由于低保“含金量”過(guò)高，也催生了少數(shù)貧困群體對(duì)低保附加的各種福利的垂涎和依賴，低保也由此成了眾人眼中的“香餑餑”，所以就出現(xiàn)了一系列的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。

（二）低保程序不規(guī)范，信息宣傳不到位

低保制度實(shí)施的基本的程序是由個(gè)人申請(qǐng)、村民委員會(huì)評(píng)議,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核,最后由縣級(jí)政府民政部門審批。在饒祖鋪村的問(wèn)訪中，低保戶的評(píng)選是個(gè)人申請(qǐng)，村委審核，最后組織一次群眾投票，但也有村民表示都是由村委直接選出代表，再?zèng)Q議出低保戶，許多村民對(duì)此過(guò)程幾乎毫不知情，而事后村委張貼公示的布告也很少有村民主動(dòng)去了解。另外，問(wèn)訪中饒祖鋪村村民表示獲取低保制度信息的渠道分為以下幾種：首先是新聞媒體介紹，占18%；其次是村民議論，占53%；再次是村委宣傳，占21%；最后還有其他如通過(guò)親戚朋友介紹的，占8%。由此可以看出通過(guò)村民議論了解低保政策的超過(guò)了半數(shù)，真正通過(guò)村委宣傳的只占到五分之一。由村民議論難免就無(wú)法保證低保信息的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。只有加大力度的宣傳農(nóng)村低保政策，才能保證每個(gè)人獲得的低保信息是真實(shí)對(duì)等的也讓應(yīng)該享受低保的困難人群了解低保，認(rèn)識(shí)低保，從而申請(qǐng)低保，獲得低保金。

（三）相關(guān)法律法規(guī)缺位，監(jiān)督機(jī)制不完善

目前我國(guó)暫時(shí)還并未出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的政策性法規(guī)，基本上是地方制定行政文件依次展開工作。筆者了解到，我國(guó)目前只有民政部頒發(fā)的《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》和《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》對(duì)有條件建立農(nóng)村低保的地區(qū)提出了原則性的指導(dǎo)意見，還沒有專門針對(duì)農(nóng)村低保工作的全國(guó)性文件。湖北省農(nóng)村低保的設(shè)定依據(jù)則是《社會(huì)救助暫行辦法》、國(guó)發(fā)[2012]45號(hào)文件、《湖北省社會(huì)救助實(shí)施辦法》、《湖北省最低生活保障審核審批實(shí)施辦法》。此外，農(nóng)村低保的監(jiān)督機(jī)制也不夠完善，監(jiān)督機(jī)制的不完善就會(huì)導(dǎo)致低保實(shí)施工作中違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。防止工作中出現(xiàn)任人唯親，徇私舞弊的現(xiàn)象，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立和完善顯得尤為重要。

（四）低保資金短缺，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不同

從總體來(lái)看我國(guó)的農(nóng)村低保政策，體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)低保水平高，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)低保水平低。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同省之間發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至同省份不同市，鎮(zhèn)之間的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也不相同。財(cái)政狀況好的地區(qū)低保金發(fā)放多，財(cái)政狀況不好的地方低保金發(fā)放少，有的甚至沒法發(fā)放。各地發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一的重要原因就是資金短缺。雖然中央已經(jīng)漸漸加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村低保的補(bǔ)貼力度，但補(bǔ)貼力度和需求程度之間仍然存在一定差距。導(dǎo)致了窮人的生活沒有得到保障，富人越來(lái)越富，窮人越來(lái)越窮。窮人的生活沒有得到真正的保障，從而低保政策也失去了原本的意義。

四、解決農(nóng)村低保發(fā)放不公平問(wèn)題的可行性建議

通過(guò)搜尋的大量相關(guān)資料，針對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的公平實(shí)施，筆者主要提出以下幾點(diǎn)可行性建議。

（一）逐步完善農(nóng)村最低生活保障的制度結(jié)構(gòu)

1.科學(xué)合理地確定低保對(duì)象和劃分低保標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保戶的確定不僅僅是按家庭收入來(lái)確定，還要結(jié)合其實(shí)際家庭情況。只有完善了農(nóng)村最低生活保障的制度結(jié)構(gòu)，才能從根本上確定低保資金的公平發(fā)放。

2.建立多個(gè)層面的農(nóng)村最低生活保障監(jiān)督體制，加大低保監(jiān)督工作的透明度，監(jiān)督和自律為一體。明確政府職能、規(guī)范政府行為，首先從減少“租源”入手降低尋租者尋租的可能性，其次增加尋租成本，抑制尋租行為主體的尋租沖動(dòng)。從源頭著手，盡量避免在制度制定、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)形成的“租源”。

3.提升低保工作人員素質(zhì)。最低生活保障工作的順利開展離不開高素質(zhì)的人力資源，為了達(dá)到理想的專業(yè)水平，對(duì)低保工作人員要進(jìn)行定期培訓(xùn)，提升工作人員的素質(zhì)和道德水平，也提高其工作能力。

（二）健全農(nóng)村最低生活保障制度的法律法規(guī)

1.加快最低生活保障的立法工作。低保工作能夠有效，有序的開展離不開完善的法律體系。要逐步建立起以全國(guó)人大常委會(huì)制定的《農(nóng)村社會(huì)保障法》為核心的法律制度，還要對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度規(guī)章和細(xì)則進(jìn)行完善，這才能使農(nóng)村低保工作走上法制軌道，增加其可操作性和穩(wěn)定性。

2.設(shè)置專門的法律保障機(jī)構(gòu)。只有設(shè)立的專門的法律保障機(jī)構(gòu)，才能鼓勵(lì)群眾維護(hù)自身權(quán)益，減少低保資金發(fā)放中的不到位等不公平現(xiàn)象。專門的法律保障機(jī)構(gòu)對(duì)于低保金的公平發(fā)放也起到了保駕護(hù)航的作用，有一定的威懾力，從而減少發(fā)放過(guò)程中由于心存僥幸而導(dǎo)致的其他不公平現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保知識(shí)的普及，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村低保政策的認(rèn)識(shí)水平

1.加大農(nóng)村低保知識(shí)的宣傳。電視、廣播甚至報(bào)刊等大眾傳播媒介都要被各級(jí)政府利用起來(lái)宣傳農(nóng)村低保的制度與政策，要做到清晰透徹的解釋農(nóng)村低保政策，爭(zhēng)取最大面積的宣傳農(nóng)村低保政策；另一方面，提升群眾的思想認(rèn)識(shí)水平，在一定程度上提升保障對(duì)象的思想覺悟，對(duì)于“懶漢”人群更要加強(qiáng)教育，做好思想工作，從根本上轉(zhuǎn)變“懶漢”的思維，讓他們認(rèn)識(shí)到“勞動(dòng)光榮，懶惰可恥”，克服懶惰思想，做到自食其力。

2.提高農(nóng)民對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)和自身維權(quán)意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村的法律知識(shí)普及。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法律知識(shí)的普及才能讓農(nóng)民更加懂法，農(nóng)民們只有懂法才能更好的使用法律武器來(lái)維護(hù)自己的利益。保障低保對(duì)象評(píng)定公平的有效手段之一是低保公示，例如在在鄉(xiāng)村兩級(jí)建立公示欄，及時(shí)公開動(dòng)態(tài)變化情況，舉報(bào)電話，舉報(bào)箱等。這些舉措都能讓群眾相互監(jiān)督，更直接的參與，了解農(nóng)村低保工作。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)由臨時(shí)性向制度化社會(huì)保障轉(zhuǎn)型的重要一步便是建立、實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度經(jīng)過(guò)十幾年的探索和發(fā)展,在我國(guó)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)基本達(dá)到。但要保證低保制度健康持續(xù)的發(fā)展，對(duì)于農(nóng)村低保發(fā)放不規(guī)范，不公平等現(xiàn)象，政府部門仍要高度重視，并找到問(wèn)題所在，盡快解決低保發(fā)放中存在的不公平現(xiàn)象。只有在實(shí)踐中不斷完善農(nóng)村低保制度，做到真正公平公正的發(fā)放和完全的應(yīng)保盡保，才能不斷縮小貧富差距。在社會(huì)發(fā)展中真正保障貧困農(nóng)民的利益，維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

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