俞慰剛

導(dǎo)讀：日本學(xué)者推算，到2025年日本老齡化率將達(dá)到25.2%，屆時(shí)65歲以上人口將達(dá)到3200萬人，其中75歲以上的后老齡化人口將達(dá)到1800萬，而對應(yīng)社會(huì)老齡人的護(hù)理人員缺員將達(dá)40萬。如何及早地做好應(yīng)對工作，是整個(gè)社會(huì)的一個(gè)重大問題。他們認(rèn)為只是將壓力傳遞到護(hù)理人員和護(hù)理床位的增加是一種消極的做法，積極的應(yīng)對方法之一就是延長老人的健康狀態(tài)，為老人提供良好的生活環(huán)境，讓老人盡量獨(dú)立生活。考察日本社會(huì)如何從城市規(guī)劃管理的角度去應(yīng)對老齡化問題，有助于從中提煉出對我國有啟示作用的政策制定與規(guī)劃管理的方式。

在我們積極應(yīng)對老齡社會(huì)問題的時(shí)候，鄰國日本已經(jīng)在思考即將到來的2025年超高齡社會(huì)的應(yīng)對問題。日本學(xué)者推算，到2025年日本老齡化率將達(dá)到25.2%，屆時(shí)65歲以上人口將達(dá)到3200萬人，其中75歲以上的后老齡化人口將達(dá)到1800萬，而對應(yīng)社會(huì)老齡人的護(hù)理人員缺員將達(dá)40萬。如何及早地做好應(yīng)對工作，是整個(gè)社會(huì)的一個(gè)重大問題。他們認(rèn)為只是將壓力傳遞到護(hù)理人員和護(hù)理床位的增加是一種消極的做法，積極的應(yīng)對方法之一就是延長老人的健康狀態(tài)，為老人提供良好的生活環(huán)境，讓老人盡量獨(dú)立生活。

我國長期以來養(yǎng)老問題一直被當(dāng)作社會(huì)保障的問題來研究與思考，我們設(shè)置了居家養(yǎng)老制度、完善老人社會(huì)保障制度、努力增加養(yǎng)老院的床位等，這些工作對于我國解決老人社會(huì)問題起到了或?qū)⒁鸬街匾淖饔谩Ｈ欢?，隨著傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的不斷解體，核心家庭生活模式越來越普遍，如何幫助有行動(dòng)能力的老年人獨(dú)立地生活，應(yīng)當(dāng)成為城市規(guī)劃、建設(shè)與管理者的重要任務(wù)。本文主要考察日本社會(huì)如何從城市規(guī)劃管理的角度去應(yīng)對老齡化問題，并從中提煉出能對我們有啟示作用的政策與規(guī)劃管理方式來。

一、關(guān)于促進(jìn)老年人與殘疾人活動(dòng)的法律

這里重點(diǎn)介紹日本的《關(guān)于促進(jìn)高齡者、殘疾人等無障礙化的法律》（簡稱：無障礙法）。這里所講殘疾人是一個(gè)綜合性的概念，包括身體的殘缺者、認(rèn)知能力的殘缺者甚至是精神方面的殘缺者。老年人雖然什么都不殘缺，但是由于身體關(guān)節(jié)器官的老化衰竭，生活與活動(dòng)能力受到了很大的限制，因此，老年人所處的狀態(tài)實(shí)際上與殘疾人是相類似的。

“無障礙”一詞最早是1974年出現(xiàn)在聯(lián)合國關(guān)于殘疾人無障礙設(shè)計(jì)專家會(huì)議上提出的一個(gè)叫《無障礙設(shè)計(jì)》的報(bào)告，從此，“無障礙”一詞被廣泛使用。1982年，在聯(lián)合國大會(huì)上又通過了《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)計(jì)劃》。1987年，意大利政府在聯(lián)合國提出了維護(hù)殘疾人權(quán)利國際條約，兩年以后，瑞典又在會(huì)上提出了維護(hù)殘疾人權(quán)利國際條約的提案，同年，瑞典的《關(guān)于殘疾人機(jī)會(huì)均等化的基準(zhǔn)規(guī)則》被聯(lián)合國采納。2006年在聯(lián)合國大會(huì)上《關(guān)于促進(jìn)維護(hù)殘疾人權(quán)利、尊嚴(yán)的一攬子綜合國際條約》正式被通過，成為世界各國通行的國際條約。

日本《無障礙法》是2006年公布實(shí)施的。在此以前，有兩個(gè)類似的法律，即1994年的《關(guān)于促進(jìn)高齡者、身體障礙者等自由利用特定建筑物的建設(shè)法》和2000年的《關(guān)于促進(jìn)高齡者、身體障礙者等自由利用公共交通工具移動(dòng)法》，前者主要是指政府、官廳、學(xué)校、醫(yī)院、劇場、百貨店、辦公樓等特殊公共建筑的利用而言的，后者主要是針對公共交通工具而言的?？傊@兩個(gè)法律都是為了解決老年人及殘疾人出行方便而制定的。《無障礙法》公布以后，這兩個(gè)法案就被廢除了。

《無障礙法》的宗旨是，鑒于確保高齡者、殘疾人等的獨(dú)立日常生活以及社會(huì)活動(dòng)的重要性，為了推進(jìn)完善公共交通機(jī)構(gòu)的旅客設(shè)施以及車輛、道路、公共停車場、公園設(shè)施，還有建筑物的構(gòu)造及設(shè)備的設(shè)置，包括在一定的區(qū)域內(nèi)的旅客設(shè)施、建筑物等以及這些設(shè)施之間的通道、車站廣場、連接道路以及其他設(shè)施等的一體化整頓而采取的措施和其他相應(yīng)的措施，以此來促進(jìn)高齡者、殘疾人等的身體移動(dòng)以及設(shè)施利用方面的便捷性與安全性，從而有助于增進(jìn)社會(huì)的公共福利。概括起來說，就是改善城市公共設(shè)施，使老年人及殘疾人能便捷、安全地利用這些公共設(shè)施，以增進(jìn)他們的社會(huì)福利。這里所說的這些城市設(shè)施等都是城市規(guī)劃設(shè)計(jì)及建設(shè)方面的重要內(nèi)容，其所要求的不僅是單體，更強(qiáng)調(diào)的是在一定范圍內(nèi)的城市空間內(nèi)的設(shè)施的完善。這種完善不僅僅是城市建設(shè)中，更重要的是在管理過程之中。

該法律規(guī)定城市要有計(jì)劃地、綜合性地做好無障礙化的促進(jìn)工作，主管大臣制定該法的基本方針，其基本方針有四個(gè)方面的內(nèi)容。第一方面是關(guān)于無障礙化的意義及目標(biāo)。第二方面是關(guān)于為了無障礙化，設(shè)施設(shè)備管理者所應(yīng)該采取的措施的基本事項(xiàng)。第三方面又分為五個(gè)基本事項(xiàng)，其一是關(guān)于重點(diǎn)整頓地區(qū)無障礙化的意義的說明；其二是關(guān)于重點(diǎn)整頓地區(qū)位置及其區(qū)域的基本事項(xiàng)；其三是關(guān)于與生活相關(guān)聯(lián)的設(shè)施及與生活相關(guān)聯(lián)的通道的無障礙化的基本事項(xiàng)；其四是關(guān)于為了讓與生活相關(guān)聯(lián)的設(shè)施、特定車輛以及與生活相關(guān)聯(lián)的通道等所形成的一般交通設(shè)施的無障礙化而應(yīng)該實(shí)施的特定事業(yè)及其他相關(guān)事業(yè)；其五是在與上一條所規(guī)定的事業(yè)同時(shí)實(shí)施的土地區(qū)劃整頓事業(yè)、市街區(qū)再開發(fā)事業(yè)及其他市街地的開發(fā)事業(yè)中為無障礙化所要考慮的基本事項(xiàng)，以及關(guān)于停放自行車與其他車輛的停放設(shè)施整頓，以及其他重點(diǎn)整頓地區(qū)的無障礙化所必需的事項(xiàng)。第四方面是關(guān)于促進(jìn)無障礙化政策的基本事項(xiàng)及其他關(guān)于促進(jìn)無障礙化的事項(xiàng)。這其中第三項(xiàng)中的第五小點(diǎn)的區(qū)劃整頓事業(yè)與再開發(fā)事業(yè)是直接與城市規(guī)劃、建設(shè)及管理相關(guān)的。這個(gè)法令規(guī)定，這兩項(xiàng)開發(fā)事業(yè)是要依據(jù)《土地區(qū)劃整頓法》及《都市再開發(fā)法》這兩部專業(yè)法規(guī)來進(jìn)行的，這說明了無障礙設(shè)計(jì)不僅僅是一個(gè)修個(gè)盲道、建個(gè)斜坡這樣簡單的問題。

從行政責(zé)任的角度來講，國家應(yīng)該與老年人、殘疾人等以及地方政府、相關(guān)設(shè)施管理者等相關(guān)方面進(jìn)行協(xié)作，在基本方針和各方意見的基礎(chǔ)上，必須制定出必要的政策以及適當(dāng)?shù)膶?shí)施方法。同時(shí)，要通過教育、廣告等活動(dòng)，讓國民深入了解無障礙化，并在實(shí)施過程中取得國民的支持與協(xié)作。而地方政府要按照中央的政策，積極為無障礙化采取必要的措施。從設(shè)施設(shè)備管理者或提供者的角度來講，必須要為無障礙化采取必要的措施；而從國民的角度來講，要在深刻理解確保老年人及殘疾人的獨(dú)立生活及社會(huì)活動(dòng)的重要性的基礎(chǔ)上，努力協(xié)助并確保這些設(shè)施能讓老人及殘疾人利用。從這些方面來看，日本整個(gè)社會(huì)對城市的無障礙化都負(fù)有法律責(zé)任，而將國民的法律責(zé)任也明確地寫在這里是非常有意義的。從我國的社會(huì)現(xiàn)狀來看，這一條恰恰是十分有必要的，因?yàn)橐话闳藗兌疾魂P(guān)注無障礙設(shè)施，占用、堆物、停車的現(xiàn)象十分普遍，完全沒有認(rèn)識(shí)到這種行為是違法的，因此，我國確實(shí)有必要在法律中予以規(guī)定。

這部法規(guī)的第三章明確規(guī)定了“設(shè)施設(shè)備管理者應(yīng)該為無障礙化采取必要的措施”，如公共交通事業(yè)者、旅客設(shè)施及車輛管理相關(guān)者、道路管理者、道路以外停車場管理者、特定道路外停車場相關(guān)者、公園管理者以及特別、特定建筑物主等，他們都負(fù)有無障礙化的“適合標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)”。有些部門還賦予了“標(biāo)準(zhǔn)適合命令”，如特別、特定建筑物相關(guān)的“標(biāo)準(zhǔn)適合命令”。再如，特定建筑物的業(yè)主應(yīng)該努力承擔(dān)無障礙化的義務(wù)，以及對特定建筑物的維護(hù)保全計(jì)劃和計(jì)劃的變更等必須得到政府認(rèn)定后方能執(zhí)行。此外，對一些特定建筑物的容積率也有明確的規(guī)定。這一切說明，在城市建設(shè)與管理方面，這個(gè)法律對各相關(guān)管理者在義務(wù)與命令方面都有嚴(yán)格的法律規(guī)定。

另外，與該法規(guī)配套的法規(guī)有《關(guān)于促進(jìn)高齡者、殘疾人等無障礙化的法律施行令綱要》及《關(guān)于促進(jìn)高齡者、殘疾人等無障礙化的法律施行令》（簡稱：實(shí)施令）。這些法規(guī)對《無障礙法》進(jìn)行了細(xì)化和具體化，為該法的實(shí)施起到了指導(dǎo)作用，也對該法律的實(shí)施起到了保駕護(hù)航的作用。如《實(shí)施令》中對特定公園設(shè)施的說明是：鏈接各處的公園道路及廣場、有屋頂?shù)膹V場、休憩處、露天劇場、露天音樂廳、停車場、廁所、飲水處、洗手處、管理處、廣告欄及標(biāo)識(shí)等都要達(dá)到無障礙化的目標(biāo)，以方便老人與殘疾人，形成一個(gè)全社會(huì)都來關(guān)心老人和殘疾人的社會(huì)氛圍。

從上述的內(nèi)容中我們可以看出，日本在城市無障礙空間環(huán)境規(guī)劃、建設(shè)及管理等方面是花大氣力加以推進(jìn)的，明確了各層級的法律責(zé)任與義務(wù)，使國民都明白要善待老人和關(guān)愛殘疾人，更重要的是尊重他們的自主活動(dòng)的權(quán)利，為他們提供便于生活與出行的城市空間環(huán)境，而這一切不僅僅是城市規(guī)劃、建設(shè)及管理者的工作。

二、區(qū)域完全生活圈的構(gòu)筑

2015年10月14日《新民晚報(bào)》頭版頭條刊登了某著名藝術(shù)家上下樓的難言之痛引發(fā)讀者關(guān)注，該文以《頂層設(shè)計(jì)解決多層房裝電梯難》為題進(jìn)行了問題訴求式的報(bào)道。實(shí)際上多層房裝電梯難已不是今天才發(fā)生的問題，許多年來一直是一個(gè)老大難問題，現(xiàn)在遇到了“著名藝術(shù)家”也上下樓難了，新聞界就重新把它當(dāng)作一回事來做頭版頭條的新聞了?？雌饋硎且粋€(gè)安裝電梯的問題，但根本上是一個(gè)如何解決越來越迫切的老年社會(huì)中的城市規(guī)劃與建設(shè)管理的應(yīng)對問題。

從東京中心地區(qū)的調(diào)查來看，老人們認(rèn)為住地周邊的商店、朋友、鄰居，以及公共服務(wù)設(shè)施等是十分重要的。上世紀(jì)八十年代后期，大量中心地區(qū)人口搬走了，不少小學(xué)、浴室由于利用者的減少而無奈停業(yè)，一些老人只能坐公交車到別的地方去洗澡，一些有傳統(tǒng)的老鋪也關(guān)門了，吃慣了的醬菜沒有地方買了，生活用品只能到車站等的大型超市去買，老年人的那種習(xí)慣了的溫馨的生活環(huán)境沒有了。另外，更令原住民中的老年人感到寂寞的是可以說家常里短的鄰居和朋友沒有了，人際間關(guān)系突然變得狹小了。由于經(jīng)常獨(dú)處，有的老人甚至開始出現(xiàn)癡呆現(xiàn)象。這種城市中心空洞化現(xiàn)象給老年人的生活帶來了不便，于是，新型的城市生活圈成為城市改造的重要目標(biāo)。

青木仁在《構(gòu)建舒適都市空間》一書中提出了“完全生活圈”的城市改造理念，認(rèn)為日本絕大多數(shù)城市是沿著工業(yè)城市的道路發(fā)展過來的，而“生活城市規(guī)劃論”十分不足。城市不能以為，建設(shè)了道路、確保了公園、在空地上造起了房子就好了。怎樣才能建成一座好的城市，一定要從生活者的視角看才能得出結(jié)論。尤其是隨著老年人口的增加，健康管理、家政服務(wù)等方面的需求不斷增加，與新型的生活性結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的城市生活空間便自然地成為城市的發(fā)展方向。

作為完全生活圈的構(gòu)想，是在一個(gè)生活區(qū)域范圍內(nèi)，應(yīng)該是住宅、商業(yè)、飯店、醫(yī)療與體育、圖書館、教育、電影院等文化設(shè)施，行政中心以及其他社會(huì)服務(wù)、公園、交通設(shè)施等一應(yīng)俱全的。這完全是為了“生活者”的生活方便起見而構(gòu)想的。而在將來很長的一段時(shí)間內(nèi)，區(qū)域完全生活圈內(nèi)的生活者的大多數(shù)就是老年人，可以認(rèn)為生活者的時(shí)代就是老年社會(huì)時(shí)代。經(jīng)濟(jì)高度增長以來，日本社會(huì)開始出現(xiàn)了少子化現(xiàn)象，一方面核心家庭開始大量涌現(xiàn)，原來與家庭為中心的老人護(hù)理、以婦女為中心的家庭勞動(dòng)變得日益困難。這樣，最好的解決辦法就是要讓老人能盡可能地獨(dú)立生活。為了讓老年人能盡可能獨(dú)立地生活，從前的標(biāo)準(zhǔn)家庭、以中堅(jiān)力量為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展型城市、建筑及住宅的政策已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)老齡化的需要了，真正意義上富裕的年老后的自理生活的住宅與空間，就要依賴于區(qū)域完全生活圈的構(gòu)筑。

完全生活圈的形成需要通過對現(xiàn)有城市社會(huì)的改造和再開發(fā)來完成。對于城市區(qū)域的完全生活化改造，首先重要的是對交通手段的改造。也就是說，要達(dá)到老人從家里出來能無障礙地到達(dá)他們自己想去的地方的目的?，F(xiàn)代城市有了汽車以后，很多的城市建設(shè)項(xiàng)目是為汽車服務(wù)的，如高速公路、高架公路以及越來越寬的城市交通主干道，這樣的城市建設(shè)，確實(shí)為汽車的行駛帶來了方便，但給行人卻帶來了極大的不便。高速公路的建設(shè)隔斷了原有的城市區(qū)域共同體，形成“對面能說話，相逢得半年”的現(xiàn)象，越來越寬的交通主干道給老人的穿越帶來不便，即使挖地下通道、建天橋，同樣對于年邁的老人來說是極其不便的，在很大程度上阻止了老人的外出行動(dòng)。為此，筆者曾居住過的日本新潟市的居民就堅(jiān)決抵制快速道路的建設(shè)，以守衛(wèi)市民自己的生活空間。同樣情況的上海虹梅南路滬閔路的立交建設(shè)，讓周邊的老百姓叫苦不迭。這一立交橋的建設(shè)方便了鐵道交通和汽車交通，雖為行人建設(shè)了通向三面的地下通道，但對于民眾來說依然是極大的不便。

為此，在完全生活圈的改造建設(shè)過程中有必要讓區(qū)域的“生活者”作為主體參與進(jìn)來，共同討論區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃，讓區(qū)域的城市建設(shè)與發(fā)展能更好地滿足區(qū)域居民的生活需求，進(jìn)一步完善完全生活圈的空間構(gòu)筑。

為了更好地形成完全生活圈，有必要建設(shè)新的地域型行政管理體制。日本的行政機(jī)關(guān)歷來的縱向結(jié)構(gòu)的各部之間一定要形成一個(gè)更簡便的計(jì)劃調(diào)整、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)的體制，而最終要將各自為政的縱向體制轉(zhuǎn)換成以區(qū)域單位統(tǒng)合而成的地域性體制。要實(shí)現(xiàn)這樣一種體制，重要的是讓行政管理者都認(rèn)識(shí)到立足于區(qū)域綜合行政的重要性和必要性，但這不是一件簡單的事情，這需要實(shí)實(shí)在在地從觀念與理念上發(fā)生改變才能實(shí)現(xiàn)。用中國的語境角度來說，那就是要從心底里發(fā)出要為人民服務(wù)的想法來，才能真正做到為區(qū)域的“生活者”考慮。

這是十分值得我們思考的問題：城市行政管理的立足點(diǎn)放在哪里，城市空間的建設(shè)與管理就會(huì)朝那個(gè)方向發(fā)展。把城市行政管理立足點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，自然一切的政策行動(dòng)都向經(jīng)濟(jì)傾斜；而若能把人民的生活放在首位，自然政府行政的策略就會(huì)向“生活者”方面靠攏。上海市政府曾經(jīng)提出的出門15分鐘公共生活圈的概念是與“完全生活圈”的理念相一致的，但這只是“完全生活圈”構(gòu)想的一個(gè)部分，我們首先要讓老人能自由地出行，才能到達(dá)“公共文化圈”。

三、規(guī)劃建設(shè)老人所喜愛的街道

如上所述，為更好地建設(shè)好“完全城市圈”，其中一個(gè)重要的手段就是讓地方民眾尤其是老年人參與到城市規(guī)劃過程中來，其目的就是要建成一個(gè)讓老人喜歡的、能夠讓老年人安度晚年的生活空間環(huán)境。

歷來，日本城市街區(qū)公共土地空間的建設(shè)是由行政部門來管理的，區(qū)域共同土地空間由町自治體管理，私人土地空間是由個(gè)人管理的。隨著社會(huì)的發(fā)展，慢慢地跨越了這樣的等級壁壘。行政所擁有的土地通過公園親子制度等方式轉(zhuǎn)由非政府組織來管理。公園親子制度是將公共用地當(dāng)作養(yǎng)子，而町（區(qū)域）里的居民像養(yǎng)父母一樣以志愿者的形式來管理這些公共空間。這些公共土地空間可以是綠地也可以是公園，因?yàn)樵陬裆畹膮^(qū)域范圍內(nèi)，就像整個(gè)區(qū)域的標(biāo)志一樣，區(qū)域居民共同協(xié)作，大家都來愛護(hù)它，利用它，使之成為舒適優(yōu)美的區(qū)域環(huán)境，日本有許多城市采用這種方式建設(shè)區(qū)域公園。如上所述，公園的管理是志愿形式，由自治體或由非政府組織來管理，行政可以提供或出借各類活動(dòng)器具，而在活動(dòng)中出現(xiàn)意外事故可以通過加入志愿者活動(dòng)保險(xiǎn)來加以保障，因此，可以放心地展開各類社區(qū)活動(dòng)。這一制度為區(qū)域社會(huì)的環(huán)境空間建設(shè)與社會(huì)建設(shè)作出了貢獻(xiàn)，也有效地發(fā)揮了行政公共用地的社會(huì)價(jià)值，更重要的是有了一個(gè)供老年人活動(dòng)的場所。

另外，個(gè)人土地閑置以后，也開始由區(qū)域自治會(huì)來管理了，利用這些土地，改造成公共活動(dòng)空間。在這些地區(qū)如公共咖啡吧那樣的場所開始增多，這種公共咖啡吧已成為區(qū)域居民活動(dòng)的據(jù)點(diǎn)。從日本大分大學(xué)的調(diào)查來看，日本已經(jīng)成立了公共咖啡吧的全國聯(lián)席會(huì)，機(jī)構(gòu)設(shè)置在公益社團(tuán)法人長壽社會(huì)文化協(xié)會(huì)內(nèi)。到2011年初，日本各地已有這類公共咖啡吧158家，開設(shè)及運(yùn)營模式主要有非營利組織、個(gè)人及任意團(tuán)體等。開設(shè)目的列前三位的主要是搞活區(qū)域氛圍、為地區(qū)作貢獻(xiàn)和老年人的保健福利。以老人福利為主的運(yùn)營者往往會(huì)得到來自行政的資金補(bǔ)助。從所在位置來看，45.4%的公共咖啡吧開設(shè)在住宅區(qū)內(nèi)，有31.9%在商店街，還有4.9%開設(shè)在農(nóng)村與山村，4.3%開設(shè)在郊外的干線道路邊上。從這些數(shù)字來看，更多的活動(dòng)地點(diǎn)還是考慮到與市民生活結(jié)合在一起的，而且76.9%是開設(shè)在居民徒步的范圍內(nèi)。從主要經(jīng)營內(nèi)容的空間來看，81.1%為“飲食區(qū)”，61.3%為“展示區(qū)”，57.7%為“販賣區(qū)”，其他的內(nèi)容為“自由利用區(qū)”、“談話區(qū)”、“復(fù)印傳真區(qū)”、“電腦區(qū)”、“咨詢區(qū)”等。從經(jīng)營者的情況來看，非營利組織與任意團(tuán)體主要適用于“談話區(qū)”、“咨詢區(qū)”及“自由利用區(qū)”；而個(gè)人的主要的活動(dòng)內(nèi)容則是“販賣區(qū)”、“展示區(qū)”等。以保健福利為目的的和以保健福利及搞活地區(qū)的綜合目的的公共咖啡吧一般都具有“談話區(qū)”、“咨詢區(qū)”、“自由利用區(qū)”以及“復(fù)印傳真”、“電腦”等設(shè)施。從服務(wù)的具體內(nèi)容來看，90.2%提供飲料，73.6%提供主食，69.9%提供各類講座，54.0%提供小商品與雜物，53.4%提供畫廊等展示活動(dòng)，47.9%提供陪聊，42.9%提供物品的租賃，41.1%提供點(diǎn)心等，35.6%提供咨詢服務(wù)等。從服務(wù)內(nèi)容來看十分充實(shí)，考慮到老人的寂寞，居然有近50%的公共咖啡吧設(shè)有陪聊服務(wù)，這一定是最適合老人的服務(wù)。而從利用者的情況來看也符合這一服務(wù)宗旨。從利用者的性別看，女性占77.0%，從年齡看，60歲以上的為52.9%，70歲以上的為42.0%，而非盈利機(jī)構(gòu)開辦的以保健福利為主的，老年利用者的比例更高。利用者與利用者之間，以及利用者與管理人之間都是熟悉的占全體的61.0%，這也是老人們愿意去的重要原因之一。當(dāng)然，這種經(jīng)營形式也存在不少問題，如利用者人數(shù)如何擴(kuò)大、從業(yè)人員如何確保，以及建筑老化的應(yīng)對、經(jīng)營赤字的消化等問題。

上述可以看出，老齡社會(huì)的區(qū)域建設(shè)，一定要讓老年人感到地區(qū)的溫馨與長壽的幸福才行。而建設(shè)這樣的街道大概有這樣幾方面的要素，第一是構(gòu)建醫(yī)療與護(hù)理相結(jié)合的體系；第二是活著的價(jià)值和工作的可能；第三是支撐生活的基礎(chǔ)建設(shè)。這些都是與城市規(guī)劃及管理直接有關(guān)的問題。

在上述三個(gè)要素中，醫(yī)療與護(hù)理相結(jié)合的體系是老齡社會(huì)中最重要的要素，也是老人最關(guān)注的問題。如何讓城市的規(guī)劃與管理能滿足老齡社會(huì)的需求，讓城市成為老人所喜愛的城市，日本的有識(shí)之士們針對東京圈的特殊情況，提出了“老齡化危機(jī)回避的戰(zhàn)略”。報(bào)告認(rèn)為，東京圈要做好醫(yī)療護(hù)理體制存在兩個(gè)制約。第一個(gè)制約是土地制約。醫(yī)療護(hù)理設(shè)施的設(shè)施需要適當(dāng)規(guī)模的土地，而政府與地方政府所能提供的土地是有限的，尤其是東京都，要確保用地更為困難。第二個(gè)制約是醫(yī)療護(hù)理方面的人才制約。

報(bào)告對此從兩方面提出了對策。對于人才不足的對策是一方面要積極引進(jìn)人才，包括外國的護(hù)理人才；另一方面為降低“人才依存度”而要推進(jìn)服務(wù)構(gòu)造性改革，提高人才的附加值，充分發(fā)揮機(jī)器人的作用，以加強(qiáng)共通化的縱向服務(wù)的統(tǒng)合等方式來應(yīng)對。而在城市區(qū)域規(guī)劃及管理方面需要以更為緊湊的城市構(gòu)造為目標(biāo)，城市機(jī)能要更加集約。在此理念下，老年人要相對集中地居住到能夠以步行或以公共交通能夠到達(dá)提供醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)及日常生活服務(wù)機(jī)構(gòu)所在的地方去，這是需要做大量誘導(dǎo)工作的。其中要讓老年人搬家的一個(gè)要素，就是作為搬家本金的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的動(dòng)向。而現(xiàn)實(shí)是，土地價(jià)格正在逐漸下滑，房屋價(jià)格也在下滑，而房屋拆除的費(fèi)用也會(huì)降低，這樣老年人的遷居就困難了。為了防止這類問題，爭取早日搬遷，財(cái)稅政策要有所完善，政府收購的體制方針也要研究。在大規(guī)模的聚集居住區(qū)，要確保老年人的活動(dòng)場所，加強(qiáng)醫(yī)療護(hù)理據(jù)點(diǎn)的整頓，促進(jìn)年輕家庭的導(dǎo)入等，這都是十分必要的。同時(shí)，正在不斷增加的“空房子”如何活用是值得關(guān)注的。據(jù)調(diào)查，2013年在東京圈內(nèi)約有200萬戶“空房子”，應(yīng)該要促進(jìn)這些“空房子”的宅基地的統(tǒng)合，將這些土地轉(zhuǎn)換為醫(yī)療護(hù)理據(jù)點(diǎn)的建設(shè)用地，可以說這是一舉兩得的方法。另外，要從更廣范圍來尋求解決之策，打破行政界線壁壘，綜合利用醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。如東京與周邊的三個(gè)縣進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，共享資源。而老年人的集中居住與居住環(huán)境的確保也要納入到這樣的框架中進(jìn)行研究。如果能很好地構(gòu)筑起這樣一個(gè)平臺(tái)的話，不僅醫(yī)療護(hù)理問題，東京圈的災(zāi)害對策以及交通問題都可能在這個(gè)平臺(tái)上得到解決。

四、結(jié)語

綜上所述，日本在老年社會(huì)中如何加強(qiáng)城市的空間環(huán)境規(guī)劃、建設(shè)與管理方面的研究起步得較早，有不少經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。綜合起來說，至少有這三個(gè)方面值得我們關(guān)注。第一，城市建設(shè)與改造中要注意老年人行動(dòng)的特殊性，盡可能做到無障礙化，從城市硬件上保障老年人能自由自在地獨(dú)立生活及參與社會(huì)活動(dòng)；第二，要逐步建設(shè)“完全生活圈”區(qū)域，認(rèn)真做好規(guī)劃，在一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，建設(shè)各項(xiàng)生活服務(wù)設(shè)施，滿足老人的需求；第三，在此基礎(chǔ)上，通過管理與體制創(chuàng)新，從區(qū)域街道的建設(shè)方面幫助解決老齡社會(huì)的日常醫(yī)療護(hù)理以及與人交流的問題。這些方面，日本做了有益的探索，但是依然還面臨著不少實(shí)際問題，如公共咖啡吧的經(jīng)營、“空房子”的利用等還存在經(jīng)濟(jì)及政策方面的問題需要解決，但上述思路是值得我們借鑒的。

責(zé)任編輯：王 縉