申崢崢+于怡鑫+郝琦

導(dǎo)讀：特大城市的人口問(wèn)題是世界城市化進(jìn)程中一個(gè)非常棘手的問(wèn)題，因此我國(guó)特大城市所遭遇的人口膨脹及帶來(lái)的各種問(wèn)題，日本東京在其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，伴隨著城市化的快速推進(jìn)，也有相似的經(jīng)歷。所以，分析東京人口集聚過(guò)程及其特點(diǎn)、從多個(gè)方面總結(jié)東京政府在調(diào)控人口方面的政策措施，對(duì)我們來(lái)說(shuō)有比較強(qiáng)的借鑒意義：一是要關(guān)注城市的發(fā)展和布局，二是政府在人口調(diào)控政策的力度方面要出臺(tái)具體的法律法規(guī)，三是建立多個(gè)次中心，四是加強(qiáng)區(qū)域一體化，五是合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，六是分散城市非核心功能。

一、東京人口基本情況

東京（Tokyo），位于日本本州島關(guān)東平原南端，是國(guó)際重要的金融、經(jīng)濟(jì)和科技中心之一，亦是亞洲重要的世界級(jí)城市。截至平成25年（2013年）10月1日，東京人口約有1329萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，位居47個(gè)都道府縣之首。東京都面積為2189km?，僅占全國(guó)總面積的0.6%，因而人口密度達(dá)到6038人/km?，位于全國(guó)之首。其中，東京都23區(qū)的面積約623km?，約906萬(wàn)人，人口密度14 543人/km?；多摩地區(qū)面積有1160km?，目前有約420萬(wàn)人，人口密度為3621人/km?；島嶼地區(qū)的面積約406km?，現(xiàn)在有約2.7萬(wàn)人，人口密度為66人/km?。

東京都市圈是世界上最大的巨型都市圈。按城市人口規(guī)模，東京都市圈目前是世界上唯一人口規(guī)模超過(guò)3000萬(wàn)的巨型都市圈。2013年人口總數(shù)約為3579萬(wàn)。人口向國(guó)內(nèi)首位城市的集中程度非常高，而且仍然處于持續(xù)狀態(tài)。

二、東京人口集聚過(guò)程及其特點(diǎn)

（一）東京人口規(guī)模演變過(guò)程

從1872年到2013年，東京人口除了二戰(zhàn)期間的人口波動(dòng)之外，整體處于上升的趨勢(shì)，如圖1所示。東京城市人口規(guī)模的變化大致分為五個(gè)階段：

1.第一個(gè)階段：1872～1915年人口穩(wěn)定增長(zhǎng)階段

日本明治時(shí)期（1868-1912）是日本近代歷史的開(kāi)始，也是日本脫離封建社會(huì)，步入發(fā)達(dá)現(xiàn)代資本主義社會(huì)的過(guò)渡時(shí)期。明治政府成立后即開(kāi)始推行富國(guó)強(qiáng)兵、脫亞入歐的國(guó)策，從科學(xué)技術(shù)、文化教育、思想風(fēng)尚和生活方式等領(lǐng)域進(jìn)行近代化、西方化的普及。新政府進(jìn)行了一系列政治、經(jīng)濟(jì)、文化改革，包括廢藩置縣、四民平等、殖產(chǎn)興業(yè)、地稅改革、文明開(kāi)化等措施，為日本成為現(xiàn)代強(qiáng)國(guó)奠定了基礎(chǔ)。

明治維新后，東京人口快速增長(zhǎng)。1876年?yáng)|京人口已經(jīng)突破100萬(wàn)，此后穩(wěn)步增長(zhǎng)，1900年人口已經(jīng)將近200萬(wàn)，到1915年已經(jīng)超過(guò)280萬(wàn)。從1872年到1915年，東京人口的年平均增長(zhǎng)率為2.8%。

2.第二個(gè)階段：1916～1940年人口快速增長(zhǎng)階段

一戰(zhàn)以后日本擺脫了日俄戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)蕭條，實(shí)現(xiàn)了大跨度發(fā)展。由于未實(shí)際參戰(zhàn)反而向參戰(zhàn)國(guó)販賣軍需品，日本大發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)財(cái)。不僅消解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，生產(chǎn)力大幅提升、重化工業(yè)得到發(fā)展，還打入了國(guó)外市場(chǎng)。大正時(shí)期（1912-1926）是日本大規(guī)模工業(yè)化的時(shí)期，東京、大阪、名古屋等大城市地區(qū)成為工業(yè)集聚的區(qū)域。沿東京灣發(fā)展出來(lái)50km長(zhǎng)的東京—橫濱工業(yè)帶，東京城市內(nèi)部和西邊的市郊地帶也雨后春筍般涌現(xiàn)出大批小工廠。此時(shí)，東京城市化快速發(fā)展。

伴隨著經(jīng)濟(jì)和城市的快速發(fā)展，1915年以后，東京人口快速增長(zhǎng)。1925年?yáng)|京人口接近450萬(wàn)，1930年超過(guò)540萬(wàn)，1940年已經(jīng)突破735萬(wàn)，平均每4～6年增加100萬(wàn)人。1915～1940年的25年間，東京人口的年平均增長(zhǎng)率為3.8%。

3.第三個(gè)階段：1941～1945年人口急劇減少階段

二戰(zhàn)爆發(fā)后，日本軍國(guó)主義盛行，日本國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)等一切事務(wù)均以戰(zhàn)爭(zhēng)為中心，東京人口開(kāi)始下降。到1945年，東京人口總數(shù)僅348.8萬(wàn)，與1940年相比減少了將近一半。1941～1945年間人口的年平均增長(zhǎng)率下降了10.6%。

4.第四個(gè)階段：1946～1970年戰(zhàn)后恢復(fù)與人口迅速增長(zhǎng)階段

從二戰(zhàn)日本戰(zhàn)敗到1950年，日本經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，工業(yè)生產(chǎn)水平僅相當(dāng)于20世紀(jì)30年代的10%左右。從1950年開(kāi)始，日本經(jīng)濟(jì)開(kāi)始復(fù)蘇，疏散到農(nóng)村地區(qū)的人口開(kāi)始回流，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始涌入城市。東京的城市人口增長(zhǎng)迎來(lái)第二個(gè)快速高峰，1953年?yáng)|京人口已經(jīng)恢復(fù)到戰(zhàn)前的最高水平（650萬(wàn)）。1962年?yáng)|京人口已經(jīng)超1000萬(wàn)，1970年更是超過(guò)了1100萬(wàn)。1946～1970年的25年間，東京人口的年平均增長(zhǎng)率為5.4%。

5.第五個(gè)階段：1970年至今人口規(guī)模穩(wěn)定階段

20世紀(jì)70年代以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，東京人口規(guī)模維持在1100萬(wàn)人左右，直至2000年，東京人口才突破1200萬(wàn)，而10年后的2010年才進(jìn)入1300萬(wàn)人。在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)了逆城市化的現(xiàn)象，人口出現(xiàn)了短暫的下降，但東京的人口規(guī)?？傮w上保持了一種穩(wěn)定的增長(zhǎng)趨勢(shì)。從1971年到2011年后的40年間，東京人口的年平均增長(zhǎng)率為0.4%，所以這個(gè)時(shí)期東京進(jìn)入人口規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定的階段。[1]

（二）東京人口集聚的特點(diǎn)

1.東京人口短時(shí)間內(nèi)驟增

從明治維新之后，一直到2013年，東京的人口除了二戰(zhàn)影響之外，保持了整體的上升趨勢(shì)。但是我們可以從圖2中發(fā)現(xiàn)兩個(gè)人口驟增的階段，分別是一戰(zhàn)后的1920～1940年、二戰(zhàn)后的1945～1965年。一戰(zhàn)后的二十年內(nèi)，東京人口增長(zhǎng)保持著年平均3.5%的增長(zhǎng)速度。二戰(zhàn)后，東京人口規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，保持著年平均5.8%的增長(zhǎng)速度，使得戰(zhàn)爭(zhēng)因素造成的人口萎縮在十年之內(nèi)迅速消除。人口短時(shí)間內(nèi)的快速聚集，帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，比如說(shuō)，地價(jià)上升引起的住房?jī)r(jià)格上升和公共項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益下降、交通問(wèn)題的惡化、各種廢棄物處理設(shè)施容量達(dá)到極限、城市環(huán)境污染，等等。

2.東京人口高密度區(qū)不斷擴(kuò)展

二戰(zhàn)結(jié)束之后，東京都的人口整體處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是23區(qū)的人口自60年以后開(kāi)始減少，泡沫經(jīng)濟(jì)結(jié)束之后才又開(kāi)始緩慢回升。多摩地區(qū)的人口一直處于持續(xù)增長(zhǎng)狀態(tài)，如圖2所示。事實(shí)上，隨著時(shí)間的推移，東京都人口增長(zhǎng)最快的空間圈層一直在向外推移。1955～1960年間，人口增長(zhǎng)最快的圈層為距離都心10～20km的范圍，也就是區(qū)部范圍。到1960～1965年間，人口增長(zhǎng)最快的圈層已經(jīng)延伸到距離都心20～30km的范圍，[2]多摩地區(qū)市部的人口快速增長(zhǎng)。

隨著人口增長(zhǎng)最快圈層的向外推移，東京都人口的高密度區(qū)不斷地?cái)U(kuò)展。截至到2013年1月，東京都區(qū)部人口密度為14 543人/km?，而早在1960年區(qū)部的人口密度13 339人/km?。多摩地區(qū)市部2013年人口密度為5274人/km?，而在1960年市部的人口密度僅為1652人/km??？げ亢蛵u部的人口密度相對(duì)稀松，截至2013年，分別為155人/km?和67人/km?。

3.東京人口呈現(xiàn)郊區(qū)化趨勢(shì)

東京的人口到20世紀(jì)70年代逐漸地穩(wěn)定下來(lái)，而東京都市圈和首都圈的人口則一直處于持續(xù)增長(zhǎng)中，顯示出東京人口的郊區(qū)化趨勢(shì)，如圖3所示。從人口增長(zhǎng)率來(lái)看，如表1所示，東京都市圈中琦玉、千葉和神奈川三縣人口增長(zhǎng)率自20世紀(jì)50年代便一直高于全國(guó)人口增長(zhǎng)率，1970～2000年甚至一直高于東京的人口增長(zhǎng)率。首都圈中所含的外圍四縣，茨城、群馬、櫪木、山梨，其人口增長(zhǎng)率在1980～2000年之間也高于全國(guó)的人口增長(zhǎng)率，更顯示出東京都市圈在此時(shí)期的人口郊區(qū)化的趨勢(shì)。2000年以后，隨著東京的再城市化勢(shì)頭，東京都人口出現(xiàn)緩慢的回升，東京都市圈人口繼續(xù)攀升，而外圍四縣的人口增長(zhǎng)率開(kāi)始下降，人口數(shù)量持續(xù)減少，出現(xiàn)了人口凈損失的現(xiàn)象，表明首都圈外圍四縣仍然缺乏強(qiáng)大的人口聚集能力。[3]

三、東京政府調(diào)控人口的政策措施

作為中央集權(quán)制國(guó)家，面對(duì)人口快速集中的局勢(shì)，東京政府發(fā)揮了關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。

（一）制定規(guī)劃，統(tǒng)籌人口發(fā)展

東京把人口問(wèn)題放在城市發(fā)展戰(zhàn)略的高度進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。1956年，日本政府實(shí)行“首都圈整頓方案”，規(guī)定在以東京為中心、半徑100公里以內(nèi)的地區(qū)構(gòu)建一個(gè)“首都圈”，頒布了《首都圈整治法》，并于1958年編制了《第一次大東京都市圈建設(shè)規(guī)劃》，奠定了區(qū)域同城化發(fā)展的基礎(chǔ)。目前的日本首都圈整備規(guī)劃已經(jīng)修訂五次了，分別是1958年第一次首都圈規(guī)劃、1968年第二次首都圈規(guī)劃、1976年第三次首都圈規(guī)劃、1986年第四次首都圈規(guī)劃和1999年第五次首都圈規(guī)劃。具體的規(guī)劃時(shí)間、規(guī)劃背景、人口規(guī)模、主要內(nèi)容，如表2所示。

為了保障制定的規(guī)劃能夠順利地實(shí)施，日本政府或東京政府自20世紀(jì)50年代以來(lái)先后頒布了十幾部法律，以法律的形式保障規(guī)劃的實(shí)施，這使規(guī)劃得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵。頒布的法律主要包括《首都建設(shè)法》（1950年）、《首都圈整備法》（1956年）、《首都圈城市開(kāi)發(fā)地區(qū)整治法》（1958年）、《首都圈建成區(qū)內(nèi)工業(yè)等設(shè)施控制的法律》（即《工業(yè)等控制法》）（1959年）、《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》（1962年）、《工業(yè)整備特別地區(qū)整備促進(jìn)法》（1964年）、《商務(wù)流通城市整治法》（1966年）、《住宅建設(shè)規(guī)劃法》（1966年）、《古都保護(hù)法》（1966年）、《城市規(guī)劃法》（1968年頒布，1992年和1999年先后修訂）、《首都規(guī)劃法》（1968年）、《工業(yè)布局調(diào)整促進(jìn)法》（1972年）、《過(guò)疏地區(qū)振興特別措施法》（1982年）、《娛樂(lè)休閑地區(qū)開(kāi)發(fā)法》（1987年）、《多核分散型國(guó)土形成促進(jìn)法》（1988年）等關(guān)于東京都市圈建設(shè)和規(guī)劃的法律。[4]

（二）轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，提高城市的承載力

控制城市規(guī)模，還是發(fā)展大城市，一度成為東京的城市管理者頭疼的兩難選擇。上世紀(jì)60年代，日本城市規(guī)劃界開(kāi)始了有關(guān)大城市發(fā)展的激烈爭(zhēng)論，爭(zhēng)論中最根本的分歧就在于是應(yīng)該控制、分散大城市的人口與產(chǎn)業(yè)功能，還是積極發(fā)展特大城市。這場(chǎng)爭(zhēng)論中出現(xiàn)了三種代表性的觀點(diǎn)：[5]

第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該控制、分散特大城市，發(fā)展大型的地方城市和地方城市圈。

第二種觀點(diǎn)，主張分散特大城市的城市功能的“首都功能遷移論”。目的是將聚集在東京都內(nèi)的主要行政管理功能，包括國(guó)會(huì)、行政、司法這三大權(quán)力向外遷移，以減輕首都圈發(fā)展的壓力和密度。

第三種觀點(diǎn)，對(duì)發(fā)展特大城市采取積極、肯定的態(tài)度。這一觀點(diǎn)認(rèn)為所謂的特大城市問(wèn)題，實(shí)際上是由于城市設(shè)施容量與城市規(guī)模不相稱而造成的，因此需要對(duì)城市進(jìn)行再開(kāi)發(fā)和整備。

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的環(huán)境下，發(fā)展大城市的觀點(diǎn)搶得先機(jī)。從戰(zhàn)前延續(xù)下來(lái)的“控制超大城市發(fā)展”的城市政策發(fā)生了方向性的變化。在1963～1966年期間，也就是東京第一次取得奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)的時(shí)期，在1966年?yáng)|京都政府公布的“今后的東京——20年后的展望”中，首次肯定了東京發(fā)展成為巨大都市圈的必然趨勢(shì)，提出東京的城市政策不應(yīng)是消極控制，而應(yīng)是積極引導(dǎo)，東京城市發(fā)展政策發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。東京的發(fā)展思路跳出了“控制還是發(fā)展——非此即彼”的狹窄框框，開(kāi)辟了一條嶄新的發(fā)展之路：變被動(dòng)為主動(dòng)，從一味關(guān)注城市規(guī)模轉(zhuǎn)向關(guān)注城市布局。通過(guò)優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)城市副中心和新城、建設(shè)大都市圈等一系列舉措，把人口數(shù)量與促進(jìn)城市發(fā)展，提高城市生活性功能結(jié)合起來(lái)，有效促進(jìn)了人口的流動(dòng)和合理分布，控制和優(yōu)化了東京都的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

（三）發(fā)展都市圈，減輕人口遷入壓力

提升周圍城市品質(zhì)，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰(zhàn)略。為了解決單一城市人口過(guò)于集中帶來(lái)的問(wèn)題，采用城市群布局的方式，在地域上組成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的城市都市圈，在擴(kuò)大了城市容納力的同時(shí)也提高了城市的聯(lián)合影響力。

1956年，日本政府實(shí)行“首都圈整頓方案”，規(guī)定在以東京為中心、半徑100公里以內(nèi)的地區(qū)構(gòu)建一個(gè)“首都圈”，頒布了《首都圈整治法》。首都圈包括了1都7縣，分別是東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、茨城縣、櫪木縣、群馬縣、山梨縣。其中離東京最近的三個(gè)縣埼玉縣、千葉縣、神奈川縣與東京都組成了東京都市圈。東京都市圈總面積13 400km?，占全國(guó)面積的3.5%；人口3680萬(wàn)人（2014年），占全國(guó)人口的三分之一以上；GDP更是占到日本全國(guó)的一半。城市化水平達(dá)到百分之九十以上，是日本最大的金融、工業(yè)、商業(yè)、政治、文化中心，被認(rèn)為是“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。從圖4中我們可以發(fā)現(xiàn)，自20世紀(jì)50年代開(kāi)始，埼玉縣、千葉縣、神奈川縣三縣的人口持續(xù)攀升，在70年代東京都人口進(jìn)入穩(wěn)定期之后，三縣人口仍然保持了較快的增速。茨城從上世紀(jì)60年代開(kāi)始，伴隨筑波科技城的建設(shè)，人口也在逐步增加。都市圈的規(guī)劃建設(shè)，在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，擴(kuò)大了城市的容納能力，也在緩解東京都的人口壓力方面發(fā)揮了很大的作用。

都市圈的建立和發(fā)展，離不開(kāi)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。為協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌東京首都圈的發(fā)展，日本先后成立了首都建設(shè)委員會(huì)、首都圈整備委員會(huì)和國(guó)土廳下設(shè)的大都市圈整備局。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立，對(duì)于首都圈的規(guī)劃和發(fā)展起到了重要的作用。隨著都市圈的發(fā)展，東京都以及周邊的各級(jí)地方政府正在越來(lái)越積極、主動(dòng)開(kāi)始地方性的區(qū)域合作和區(qū)域協(xié)調(diào)，而不再依賴自上而下的行政管理性的區(qū)域協(xié)調(diào)。1998年，東京都與周邊7個(gè)都縣，以“七都縣市首腦會(huì)議”為平臺(tái)，展開(kāi)了更為密切的合作和實(shí)質(zhì)性的政策協(xié)調(diào)工作。

（四）由“一極集中”到“多心多核”，疏散中心區(qū)功能和人口

伴隨著東京經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，核心區(qū)的商務(wù)功能集聚。上世紀(jì)60年代，核心區(qū)商務(wù)辦公用房短缺，為了抑制商務(wù)功能繼續(xù)向都心聚集，東京開(kāi)始有計(jì)劃地引導(dǎo)城市由“單中心”向“多中心”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移。設(shè)立副中心和商務(wù)核心城市，逐步形成了“多心多核”的城市結(jié)構(gòu)，成為東京疏散城市中心區(qū)人口和功能的關(guān)鍵性措施。

1982年發(fā)布的“東京都長(zhǎng)期規(guī)劃——以21世紀(jì)為目標(biāo)”中提出，所謂“多核心型”城市結(jié)構(gòu)的含義是，“控制商務(wù)功能向中心區(qū)的繼續(xù)集中，使其向副中心和多摩等城市疏散，促進(jìn)就業(yè)和居住平衡接近的城市”。從這個(gè)定義中可以看出，“多核心型”城市結(jié)構(gòu)所強(qiáng)調(diào)的，不僅是城市功能的疏散和次一級(jí)城市的建設(shè)，居住功能和其他城市功能保持平衡的必要性是這一概念的另一個(gè)重點(diǎn)。在以后的1986年的“第二次東京都長(zhǎng)期規(guī)劃”和1990年的“第三次東京都長(zhǎng)期規(guī)劃”中，對(duì)于“多核心型”城市結(jié)構(gòu)的內(nèi)容和建設(shè)實(shí)施步驟進(jìn)行了更加詳細(xì)的闡述和進(jìn)一步的發(fā)展。

經(jīng)過(guò)近半個(gè)多世紀(jì)的建設(shè)，目前東京已形成了包括七個(gè)副都心和五個(gè)核都市的“多心多核型”城市結(jié)構(gòu)。

1.副中心建設(shè)

在第一次首都圈整治規(guī)劃中就已經(jīng)明確，不僅要在區(qū)域范圍內(nèi)分散中心城市功能，同時(shí)也需要建設(shè)城市中心和副中心的功能分擔(dān)結(jié)構(gòu)，這也是最初的多核心型城市結(jié)構(gòu)形式。

首先，東京分階段實(shí)施了副中心戰(zhàn)略。

1958年，首都圈整備委員會(huì)將新宿、池袋、澀谷作為城市副中心的規(guī)劃地區(qū)。之后的1960年，成立了新宿副中心建設(shè)公社，在以淀橋凈水廠搬遷后的空地為中心的100公頃范圍內(nèi)，開(kāi)始了新宿副中心建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。1982年，東京決定建設(shè)大崎、上野-淺草、錦系町-龜戶這3個(gè)副中心。1987年，為了進(jìn)一步擴(kuò)展商務(wù)辦公空間以滿足東京日益增多的國(guó)際商務(wù)活動(dòng)的需求，同時(shí)建設(shè)信息化和智能化的東京通訊港，東京制定了“臨海副中心開(kāi)發(fā)基本構(gòu)想”，開(kāi)始規(guī)劃建設(shè)臨海副中心。

經(jīng)過(guò)六十多年的規(guī)劃發(fā)展，在東京市23區(qū)的600km?范圍內(nèi)，形成了一個(gè)核和七個(gè)副中心。東京火車站地區(qū)為核，是高密度的金融商業(yè)貿(mào)易地區(qū)即CBD。周圍沿著著名的長(zhǎng)度超過(guò)30km的環(huán)狀軌道山手線，自然形成了間距不等、規(guī)模不同、功能各異的七個(gè)新老副中心：池袋、新宿、涉谷、大崎、上野、錦系町和臨海副中心。這七大副中心，位于距中心10km范圍內(nèi)，主要發(fā)展以商務(wù)辦公、商業(yè)、娛樂(lè)、信息業(yè)為主的綜合服務(wù)功能。每個(gè)副中心既是所在地區(qū)的公共活動(dòng)中心，同時(shí)也承擔(dān)東京作為世界城市的某些職能。通過(guò)實(shí)施“副中心”戰(zhàn)略，東京形成了分工明確、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)化城市格局。

其次，通過(guò)軌道交通引導(dǎo)副中心的發(fā)展。

1963年的首都圈整備委員會(huì)的一份報(bào)告里指出，“東京需要在分散過(guò)度密集的城市功能、進(jìn)行城市結(jié)構(gòu)重組的同時(shí)，考慮將中心區(qū)的現(xiàn)有功能向周邊的城區(qū)分散，通過(guò)相應(yīng)發(fā)展新的城市交通體系，以有效地促進(jìn)多核心城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換”。所以，在建設(shè)副中心的同時(shí)，東京也很重視交通網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)。首先修建一條環(huán)市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯(lián)起來(lái)，然后再以各副中心為起點(diǎn)，修建眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發(fā)展新的中小城市和工業(yè)中心。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，東京大都市圈現(xiàn)有地鐵線超過(guò)280km，鐵路近3000km。軌道交通系統(tǒng)每天運(yùn)送旅客2000多萬(wàn)次，承擔(dān)了東京全部客運(yùn)量的86%。在早高峰時(shí)的市中心區(qū)，有91%的人乘坐軌道交通工具。[6]

2.商務(wù)核心城市建設(shè)

“商務(wù)核心城市”的概念，是在“第三次首都圈基本規(guī)劃”（1976年）、“首都改造規(guī)劃”（1979年）和“第四次首都圈基本規(guī)劃”（1986年）中提出并逐漸形成的。

為了解決對(duì)東京都中心地區(qū)的依賴與“一極集中”的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，第三次首都圈基本規(guī)劃提出了在“周邊地區(qū)”內(nèi)建設(shè)“商務(wù)核心城市”的政策手段，積極發(fā)展橫濱、川崎等主要城市成為核心城市，從而推動(dòng)“多核型區(qū)域城市復(fù)合體”的形成。作為首都圈的超長(zhǎng)期規(guī)劃（1980-2025），“首都改造規(guī)劃”延續(xù)并發(fā)展了第三次規(guī)劃的思想，提出為改變東京大都市圈依賴于“一極集中”的發(fā)展模式，以分化為基礎(chǔ)，形成具有多個(gè)核心和圈層的“多中心、多圈層”的區(qū)域結(jié)構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)在東京大都市圈內(nèi)進(jìn)一步構(gòu)筑“聯(lián)合都市圈型”的區(qū)域結(jié)構(gòu)，如圖5所示。此次規(guī)劃提出，通過(guò)在40～50km圈的范圍內(nèi)建設(shè)“商務(wù)核心城市”，通過(guò)促進(jìn)一些不需要在東京都中心區(qū)布局的商務(wù)辦公類功能向這些商務(wù)核心城市分散，從而形成以商務(wù)核心城市為中心、居住和就業(yè)相近、生活服務(wù)充足的具有綜合性城市功能的自立型都市圈。從規(guī)劃理念和方針來(lái)看，“第四次首都圈基本規(guī)劃”與“首都改造規(guī)劃”沒(méi)有大的區(qū)別。1985年的《首都改造規(guī)劃——面向多中心聯(lián)合都市圈的建設(shè)》規(guī)劃的六個(gè)獨(dú)立的圈層分別是：東京中心區(qū)、多摩自立都市圈、神奈川自立都市圈、琦玉自立都市圈、千葉自立都市圈、茨城南部自立都市圈。每個(gè)自立都市圈都有核心的商務(wù)城市，承擔(dān)獨(dú)立性的功能。

（五）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城市人口規(guī)模、素質(zhì)、布局

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響人口規(guī)模、人口素質(zhì)和人口空間布局的重要因素。東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從城市化初期的勞動(dòng)密集型向資本、知識(shí)密集型逐步過(guò)渡的過(guò)程。

1955～1970年間，由于鋼鐵、造船、機(jī)械、化工和電子等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，東京都地區(qū)集聚了大量的制造業(yè)企業(yè)和就業(yè)人口。一系列的社會(huì)和城市問(wèn)題凸顯。為此，1959年，國(guó)家公布了《首都圈建成區(qū)內(nèi)工業(yè)等設(shè)施控制的法律》（即《工業(yè)等控制法》），其中將首都圈內(nèi)的部分城市建成區(qū)定為工業(yè)等設(shè)施控制區(qū)域，即在包括東京都23區(qū)、三鷹市、橫濱市、川崎市及川口市的部分市區(qū)里，對(duì)于一定規(guī)模以上的工業(yè)、大學(xué)等設(shè)施的新增項(xiàng)目進(jìn)行控制。這一政策實(shí)施之后，工業(yè)設(shè)施的擴(kuò)建和新建在控制區(qū)域受到嚴(yán)格的限制，許多工廠尤其是大型工廠，更多地開(kāi)始向地價(jià)較低的地區(qū)遷移。自實(shí)施之年起的20年內(nèi)，就業(yè)人數(shù)在300人以上的大型工廠減少了約40%。[8]東京都制造業(yè)的鼎盛期是高速經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期的60年代初期，當(dāng)時(shí)制造業(yè)的生產(chǎn)總額占全日本的比重為14.2%，而1990年則為7.1%。[9]可以說(shuō)，這一政策對(duì)于控制大型企業(yè)設(shè)施的增加和人口快速向東京集中起到了明顯的效果。

另外，東京商務(wù)成本也是居高不下，加速了制造業(yè)不斷撤離、低端就業(yè)人口無(wú)法長(zhǎng)期滯留的狀態(tài)，但以金融業(yè)和信息業(yè)、傳媒產(chǎn)業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)，日本大公司的總部，以及外國(guó)大公司則紛紛前往東京尋求進(jìn)一步的發(fā)展。

伴隨著大批勞動(dòng)力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開(kāi)發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開(kāi)始集聚。資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)代替勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，一方面增加了地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。[10]

（六）建設(shè)新城，轉(zhuǎn)移中心區(qū)人口

新城建設(shè)是當(dāng)時(shí)緩解中心城區(qū)人口壓力和分散東京城市功能的一個(gè)重要手段。東京周邊地區(qū)自20世紀(jì)60年代以來(lái)，規(guī)劃了包括筑波學(xué)院城市、多摩新城等多項(xiàng)大型的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。開(kāi)發(fā)建設(shè)多摩新城的構(gòu)想是在“首都圈整治規(guī)劃”中首次出現(xiàn)，為了解決日益龐大的居住問(wèn)題，規(guī)劃中提出了包括多摩新城建設(shè)在內(nèi)，琦玉方向、千葉方向在東京郊外共三個(gè)方向上規(guī)劃開(kāi)發(fā)新城的構(gòu)想。

這一時(shí)期的新城開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，與戰(zhàn)前和戰(zhàn)后復(fù)興時(shí)期小規(guī)模的改善型城市再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和住宅小區(qū)建設(shè)有很大的不同，不僅在項(xiàng)目規(guī)模上，在項(xiàng)目?jī)?nèi)容的系統(tǒng)性和綜合性和專業(yè)性方面，都比以往有了很大的而提高。這些項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施使得當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境水平得到了極大的改善。[11]當(dāng)前，東京都市圈有代表性的新城，如東急多摩田園都市、多摩新城、港北新城、千葉新城等，都位于離中心城區(qū)核心地帶30公里左右的距離，通過(guò)城際軌道交通連接中心城區(qū)。一方面解決中心城區(qū)人口的居住，另一方面考慮他們?cè)谥行某菂^(qū)的就業(yè)，所以通勤時(shí)間也不太長(zhǎng)，大概都是一個(gè)小時(shí)左右。而且，這些新城的配套設(shè)施齊全，以港北新城為例，公共用地占比31%，公共服務(wù)設(shè)施及教育設(shè)施等用地占比9%，商品房用地與集體住宅用地等占比20%。僅港北新城就有小學(xué)15所，初高中8所，大學(xué)3所，大規(guī)模商業(yè)設(shè)施7處。交通也十分便利，有2條地鐵，11條市區(qū)公路，12條過(guò)境公路。[12]

羅馬不是一天建成的，新城規(guī)劃和建設(shè)周期一般時(shí)間較長(zhǎng)。新城建設(shè)要遵循城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，任何短期內(nèi)建成一個(gè)新城的想法都是不切實(shí)際的，超前建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)造成很大的資源閑置和浪費(fèi)。所以，對(duì)于新城建設(shè)的規(guī)模設(shè)計(jì)、建設(shè)規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)更加綜合、理性地考量。

（七）分散行政辦公設(shè)施和商務(wù)流通設(shè)施，分散人口

1961年內(nèi)閣通過(guò)了“政府部門(mén)遷移”的決議，決定“盡快探討將不必要設(shè)置在東京都內(nèi)的政府部門(mén)及下屬機(jī)構(gòu)、國(guó)立大學(xué)進(jìn)行集體遷移的方法”。1963年1月，日本內(nèi)閣決定成立一個(gè)委員會(huì)以處理涉及政府機(jī)構(gòu)集中遷移的有關(guān)問(wèn)題。同年9月，日本政府內(nèi)閣就在筑波地區(qū)規(guī)劃成立科學(xué)城達(dá)成共識(shí)。筑波科學(xué)城，坐落在日本茨城縣的筑波市中心，西南距東京50km，距新東京國(guó)際機(jī)場(chǎng)40km，占地面積28.4km?。

筑波科學(xué)城基地的核心就是由從東京及其周圍地區(qū)遷來(lái)的國(guó)家級(jí)、實(shí)驗(yàn)性的研究機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)，建立筑波大學(xué)，創(chuàng)造一個(gè)適合實(shí)驗(yàn)性的研究和教育機(jī)構(gòu)發(fā)展的環(huán)境。另一個(gè)目的是應(yīng)付和減輕東京過(guò)度擁擠的環(huán)境。換句話說(shuō)，把那些沒(méi)有必要留在東京的國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室、研究與教育機(jī)構(gòu)遷入筑波科學(xué)城的目標(biāo)，就是以一個(gè)有秩序的方式減輕首都密集地區(qū)的人口過(guò)度集中的壓力，同時(shí)適當(dāng)提高閑置土地的使用率，為首都地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展作出貢獻(xiàn)。到1998年底，筑波科學(xué)城有人口18.8萬(wàn)人，其中研究與教育區(qū)6.5萬(wàn)人，都市周邊區(qū)12.3萬(wàn)人，包括科學(xué)研究人員13 000人（在國(guó)家研究與教育機(jī)構(gòu)8500人，私人研究機(jī)構(gòu)4500人）。[13]

根據(jù)1966年頒布的《商務(wù)流通城市整治法》，東京都政府制定了《東京都商務(wù)流通設(shè)施整治方針》。這一方針明確了將東京城市中心地區(qū)密集的批發(fā)業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、貨車中轉(zhuǎn)等商務(wù)流通設(shè)施，向城市高速公路和主干線道路的節(jié)點(diǎn)處及市區(qū)周邊地區(qū)集中遷移的目標(biāo)。根據(jù)這一方針，東京都南部的京浜兩區(qū)、西北部的板橋區(qū)、北部的足立區(qū)、東部的葛西區(qū)的四個(gè)區(qū)，逐漸發(fā)展成為商務(wù)流通業(yè)的主要密集區(qū)。這一分散商務(wù)流通設(shè)施的方針，一方面促進(jìn)了城市功能的更新和升級(jí)，另一方面轉(zhuǎn)移了中心區(qū)人口。

四、啟示

特大城市的人口問(wèn)題是世界城市化進(jìn)程中一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。近年來(lái)，北京等特大城市人口規(guī)模的持續(xù)攀升，帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，交通擁堵、住房困難、水資源緊缺、環(huán)境污染等。北京等城市所遭遇的人口膨脹及所帶來(lái)的各種問(wèn)題，日本東京在其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，伴隨著城市化的快速推進(jìn)，也有相似的經(jīng)歷。所以，東京政府調(diào)控人口的政策措施對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)具有很強(qiáng)的借鑒意義。

一是對(duì)特大城市要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)城市的不斷擴(kuò)張，人口的不斷膨脹不能只想著使用行政手段來(lái)“堵”，更應(yīng)該在提高城市的承載力方面做努力。解決特大城市問(wèn)題，更多地需要對(duì)城市進(jìn)行進(jìn)一步的開(kāi)發(fā)和整備，關(guān)注城市的發(fā)展和布局，有效促進(jìn)人口流動(dòng)和合理分布。人為的控制城市規(guī)模和城市人口，不符合城市發(fā)展規(guī)律。

二是政府針對(duì)人口調(diào)控要制定整體的規(guī)劃，并且要出臺(tái)具體的法律法規(guī)、政策措施來(lái)保障規(guī)劃的落實(shí)。否則，規(guī)劃會(huì)很難繼續(xù)推進(jìn)。

三是建立多個(gè)次中心，按照近郊、遠(yuǎn)郊等進(jìn)行梯度規(guī)劃，建設(shè)多個(gè)有特色、公共設(shè)施完備的新城、副中心等。多核心城市結(jié)構(gòu)的形成，需要適當(dāng)疏散城市功能，建設(shè)次一級(jí)城市中心，同時(shí)還需要保持居住功能和其他城市功能的平衡。在城市中心區(qū)和副中心區(qū)的開(kāi)發(fā)中，不能單純依賴商務(wù)辦公功能的集中，而是要強(qiáng)調(diào)居住和綜合性產(chǎn)業(yè)功能的結(jié)合，同時(shí)注重科研、文化設(shè)施和會(huì)展、體育娛樂(lè)等大型綜合性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，以及交通樞紐的配套開(kāi)發(fā)，教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和服務(wù)配置，以減少周邊居民對(duì)中心城市的依賴。

四是加強(qiáng)區(qū)域一體化，協(xié)調(diào)都市圈發(fā)展，減少人口遷入壓力。發(fā)展都市圈，使得中心城市與周邊地區(qū)形成功能互補(bǔ)和相互帶動(dòng)，讓產(chǎn)業(yè)在整個(gè)都市圈范圍內(nèi)進(jìn)行更加合理的優(yōu)化配置。一方面有助于都市圈內(nèi)中心城市的功能升級(jí)，同時(shí)有助于帶動(dòng)周邊地區(qū)的共同發(fā)展。京津冀的協(xié)同發(fā)展，必將極大地緩解北京人口的遷入壓力。北京的“吸附能力太強(qiáng)，外溢效應(yīng)太弱”，周邊河北相關(guān)市縣與北京各方面的條件差距太大，所以，加強(qiáng)區(qū)域一體化，協(xié)調(diào)京津冀的發(fā)展，首先是要加大經(jīng)濟(jì)上的協(xié)作，更要不斷實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、文化等資源的共享，這樣才能真正提升周邊地區(qū)的吸引力。

五是合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)外遷，適當(dāng)提高注冊(cè)企業(yè)的門(mén)檻，加快向資本密集、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

六是分散城市非核心功能。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我們首先要明確一個(gè)城市的核心功能。例如關(guān)于北京的核心功能，2014年2月，習(xí)近平考察北京時(shí)曾對(duì)北京的核心功能明確定位：要堅(jiān)持和強(qiáng)化首都全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授楊開(kāi)忠認(rèn)為，非首都功能主要有兩大類：首先，從經(jīng)濟(jì)角度考慮，一些相對(duì)低端、低效益、低附加值、低輻射的經(jīng)濟(jì)部門(mén)；其次，區(qū)位由非市場(chǎng)因素決定的公共部門(mén)。而疏解去向，除了河北、天津等周邊區(qū)域，還包括從市區(qū)疏解至郊區(qū)。對(duì)于北京的定位直接影響著疏解的對(duì)象。這里講疏解非核心功能，并不是講首都功能遷移。值得一提的，日本從上世紀(jì)60年代開(kāi)始討論首都城市功能遷移方案，至今也未能成行，來(lái)自各級(jí)官僚體制的阻撓以及企業(yè)界的反對(duì)，都是其中的主要因素。

參考文獻(xiàn)：

[1][4]陳佳鵬，黃匡時(shí).特大城市的人口調(diào)控：東京經(jīng)驗(yàn)及其啟發(fā)[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014（8）.

[2]韓昊英.日本1968年《城市規(guī)劃法》劃線制度的實(shí)施成效及政策啟示[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2008（3）.

[3]張善余.世界大都市圈的人口發(fā)展及特征分析[J].城市規(guī)劃，2003（3）.

[5][8][11]王郁.城市管理創(chuàng)新：世界城市東京的發(fā)展戰(zhàn)略[M].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2004.

[6][10]王鴻春，宮本邦夫，張曉冰，坂本晃，水野隆張，吳玲玲.日本東京應(yīng)對(duì)城市人口問(wèn)題研究[N].北京日?qǐng)?bào)，2011-01-17（17）.

[7]張曉蘭.東京和紐約都市圈演化機(jī)制與發(fā)展模式分析[D].吉林：吉林大學(xué)，2010.

[9]孫林.借鑒東京：上海未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展[J].上海經(jīng)濟(jì)，2004（12）.

[12]李鐵，文輝.東京都市圈發(fā)展對(duì)我國(guó)特大城市發(fā)展的啟示[EB/OL].城市中國(guó)網(wǎng)，2014-07-11[2015-08-20].http：//www.ccud.org.cn/2014-07-11/114328859.html.

[13]鐘堅(jiān).日本筑波科學(xué)城發(fā)展模式分析[J].世界經(jīng)濟(jì)，2001（9）.

責(zé)任編輯：張 煒