王陽(yáng)

導(dǎo)讀：國(guó)外社會(huì)政策關(guān)注家庭的根本原因是多方面的，如擁有關(guān)注家庭的法律淵源、家庭政策行為體在決策中的強(qiáng)力參與、國(guó)家社會(huì)政策戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)向，以及家庭中的有工作成員平衡家庭與工作的脆弱化等。然而，作為一種考量因素，“家庭”卻較少被系統(tǒng)地置于社會(huì)領(lǐng)域決策的中心位置?；诖耍ㄗh我國(guó)重點(diǎn)借鑒以下做法：一是促進(jìn)家庭相關(guān)方參與社會(huì)政策制定，二是將家庭發(fā)展列為社會(huì)政策評(píng)估的必要視角，三是建立重點(diǎn)扶植與包容認(rèn)同的家庭友好型社會(huì)政策體系，四是推動(dòng)形成家庭福利和服務(wù)多方供給的格局。

融入家庭視角的社會(huì)政策，究其范疇，以寬口徑理解，是無(wú)關(guān)政策目標(biāo)，但凡涉及家庭的社會(huì)政策；以窄口徑理解，則是針對(duì)家庭福利，并對(duì)家庭資源及行為產(chǎn)生影響的社會(huì)政策，即所謂的“家庭政策”。[1]國(guó)外社會(huì)福利體制決定其采取多樣的有益于家庭的社會(huì)政策，來(lái)應(yīng)對(duì)人口家庭變遷。近年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了諸如人口老齡化、家庭規(guī)?？s小、單親和空巢家庭增多、生育率下降等人口家庭的變化，帶來(lái)老無(wú)所依、幼無(wú)所教、單親家庭貧困等社會(huì)問(wèn)題，影響了家庭乃至社會(huì)的穩(wěn)定。隨著人口家庭變遷帶來(lái)的一系列問(wèn)題，需要引起政府的重視，通過(guò)完善社會(huì)政策制定，鞏固家庭功能，同時(shí)，吸收借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善社會(huì)政策過(guò)程，形成更加有利于家庭發(fā)展的社會(huì)政策制度機(jī)制。為此，本研究重點(diǎn)探索國(guó)外相關(guān)政策做法和經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)社會(huì)政策制定提供參考和借鑒。

已有研究文獻(xiàn)已經(jīng)對(duì)社會(huì)政策的“內(nèi)容”和“制定、實(shí)施過(guò)程”作了較為細(xì)致和深入的探討，其中不乏大量的政策評(píng)估類(lèi)文獻(xiàn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括促進(jìn)特定家庭或家庭某個(gè)成員發(fā)展、支持家庭特定方面發(fā)展等，既有規(guī)范研究，也有實(shí)證研究，所揭示的社會(huì)政策過(guò)程和對(duì)家庭的影響，對(duì)下一步的研究都具有較大啟發(fā)性和參考價(jià)值。然而，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)卻未能結(jié)合兩個(gè)問(wèn)題研究，即既探討融入了家庭視角的社會(huì)政策，又重點(diǎn)分析政策的制定過(guò)程，在推動(dòng)社會(huì)政策關(guān)注家庭的努力中，僅將研究重點(diǎn)放在了決策的環(huán)節(jié)。為此，本研究擬彌補(bǔ)這一空白，使用歷史分析、比較分析等研究方法，挖掘國(guó)外社會(huì)政策制定過(guò)程融入家庭視角的經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)，提出建議。為深入分析國(guó)外社會(huì)政策制定過(guò)程的有益經(jīng)驗(yàn)，本研究選取的樣本國(guó)家，主要是已形成了相對(duì)完善的家庭政策體系，或是同我國(guó)有近似的歷史和文化傳統(tǒng)的國(guó)家和地區(qū)，相關(guān)的社會(huì)政策內(nèi)容也以這些國(guó)家和地區(qū)的政策內(nèi)容為主。

一、國(guó)外社會(huì)政策融入“家庭視角”的背景和取向

國(guó)外社會(huì)政策制定關(guān)注家庭發(fā)展，既是理性思考的結(jié)果，又是社會(huì)壓力的產(chǎn)物。人口轉(zhuǎn)變帶來(lái)的人口危機(jī)，以及與民主體制不相容的社會(huì)排斥現(xiàn)象，在社會(huì)政策變遷中起到了巨大的推動(dòng)作用。這兩種社會(huì)現(xiàn)象都與家庭密不可分，且相互交織，其存在范圍的廣泛性與作用程度的嚴(yán)重性，對(duì)國(guó)外特別是發(fā)達(dá)國(guó)家整體的發(fā)展進(jìn)程都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（一）影響國(guó)外社會(huì)政策變遷的外部條件

1.人口轉(zhuǎn)變的負(fù)面影響

從19世紀(jì)末開(kāi)始，歐洲社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)一直朝著生育率下降與平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)的趨勢(shì)發(fā)展。到20世紀(jì)中葉以后，以超低生育率、低死亡率、低（負(fù)）自然增長(zhǎng)率為主要特征的人口轉(zhuǎn)變趨勢(shì)更為明顯。特別是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世代更替水平的生育率與普遍延長(zhǎng)的人口平均壽命將不可避免地引發(fā)人口結(jié)構(gòu)老齡化與人口負(fù)自然增長(zhǎng)的問(wèn)題。[2]一方面，從1960～2000年，歐盟成員國(guó)中65歲及以上的老人占總?cè)丝诘谋壤龔?1%提高至16%；[3]另一方面，歐盟成員國(guó)人口自然增長(zhǎng)的比例從1970年的5.7‰下降到2001年1.7‰。[4]

人口老齡化發(fā)展的規(guī)模與速度引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注。首先，人口危機(jī)加重了福利國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，歐洲國(guó)家45%的社會(huì)安全預(yù)算都用于支付退休人員的津貼，津貼總額占公共總開(kāi)支的12%。[5]若長(zhǎng)此以往，這將使福利國(guó)家的養(yǎng)老金體制、健康保險(xiǎn)體制以及老年照料體制的可維持度遭受?chē)?yán)峻的挑戰(zhàn)。而隨著人口結(jié)構(gòu)老齡化的深化，由勞動(dòng)力人口繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)總金額會(huì)隨之削減，從而使社會(huì)保護(hù)的籌資渠道面臨巨大壓力。

此外，人口危機(jī)延緩了擴(kuò)大再生產(chǎn)的進(jìn)程。歐盟國(guó)家必須將大量的資金用于職工退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保障費(fèi)用的支付，從而減少了用于積累和擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金。這會(huì)在很大程度上影響技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)發(fā)展。在福利國(guó)家負(fù)擔(dān)加重的背景下，要有充足的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌資本是不太可能的。因此，缺乏資金、技術(shù)、人力資源且得不到國(guó)家扶持的企業(yè)，就難以在老齡化社會(huì)中保持強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)能力與生產(chǎn)規(guī)模。

2.社會(huì)排斥的廣泛存在

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后直至20世紀(jì)70年代，歐洲福利國(guó)家經(jīng)過(guò)快速成長(zhǎng)而進(jìn)入發(fā)展的黃金時(shí)期。在福利國(guó)家框架下，所有或大部分公民都能得到國(guó)家福利制度的保護(hù)。但是自20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)以來(lái)，福利國(guó)家面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)使社會(huì)排斥現(xiàn)象逐漸暴露出來(lái)。社會(huì)排斥意味著“促進(jìn)公民一體化的民主與法律體系；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)；促進(jìn)社會(huì)一體化的福利國(guó)家體制；促進(jìn)人際關(guān)系一體化的家庭與共同體體制”某一方面的失敗。[6]社會(huì)排斥的誘因諸多，但主要有以下3個(gè)：

一是結(jié)構(gòu)性失業(yè)。1996年歐洲執(zhí)委會(huì)的《聚合報(bào)告》指出，1994年與1995年歐盟的失業(yè)率超過(guò)了11%，有大約1800萬(wàn)人失業(yè)。[7]由于工作年齡人口在歐盟成員國(guó)總?cè)丝谥兴嫉谋壤秊?7%，[8]因此，失業(yè)加劇導(dǎo)致失業(yè)者家庭增多的現(xiàn)象在歐盟成員國(guó)中日益普遍。失業(yè)者家庭往往因自身經(jīng)濟(jì)狀況不佳而逐漸淪為社會(huì)中的弱勢(shì)群體，遭受了種種社會(huì)排斥。

二是文化差異。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，西歐經(jīng)濟(jì)重建提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了大批勞動(dòng)力移民。繼20世紀(jì)60年代英法等“老”移民國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)閮粢泼褫斎雵?guó)后，意大利、西班牙等南歐的“新”移民輸入國(guó)至遲到80年代也發(fā)生了類(lèi)似的轉(zhuǎn)變。到90年代早期，歐共體成員國(guó)中外國(guó)人的總數(shù)達(dá)到1370萬(wàn)人，占?xì)W共體總?cè)藬?shù)的4.28%。其中來(lái)自第三國(guó)的僑民及其家庭占外國(guó)人口總數(shù)的58.4%，達(dá)到800萬(wàn)人。[9]而到了2005年，歐盟15國(guó)中的外國(guó)人達(dá)到1869萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?.0%。[10]在大量的移民當(dāng)中，家庭團(tuán)聚是一種重要的途徑，有相當(dāng)數(shù)量的人與其家庭一道移居。文化素質(zhì)低與勞動(dòng)技能單一的劣勢(shì)使這些來(lái)自第三國(guó)的外國(guó)人大多從事非技術(shù)工種的低工資工作，還有相當(dāng)部分移民成為歐洲各國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的主要受害群體之一，其失業(yè)率普遍高于當(dāng)?shù)鼐用?。[11]

三是貧困。在數(shù)量眾多的貧困家庭中，單親家庭所占的比重越來(lái)越大。到20世紀(jì)90年代，歐共體單親家庭在有孩子的家庭中所占的比例至少為10%。[12]在勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)的單親父母，由于難以保證對(duì)知識(shí)更新、技術(shù)培訓(xùn)與職業(yè)生活的充分投入，所以往往成為結(jié)構(gòu)性調(diào)整或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的犧牲品，就業(yè)狀態(tài)較不穩(wěn)定。同時(shí)，在單親家庭中比例很大的單親母親家庭，還容易遭受社會(huì)關(guān)系排斥與政治排斥。

由失業(yè)、文化差異和貧困引發(fā)的社會(huì)排斥具有很強(qiáng)的負(fù)面作用，不僅直接影響了被排斥對(duì)象自身現(xiàn)在的情況，而且波及被排斥對(duì)象的未來(lái)及其后代。社會(huì)排斥的極化過(guò)程還通過(guò)住房影響到城市社會(huì)空間的變化，貧困居民分布呈現(xiàn)區(qū)域集中的現(xiàn)象，造成整個(gè)地方社區(qū)走向衰敗。同時(shí)，社會(huì)排斥還造成社會(huì)的兩極分化，對(duì)個(gè)人產(chǎn)生負(fù)面影響，乃至傷害到社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的團(tuán)結(jié)。

（二）國(guó)外社會(huì)政策關(guān)注家庭的政策取向

國(guó)外社會(huì)政策制定對(duì)家庭的關(guān)注表現(xiàn)出不同的態(tài)度，在制定、實(shí)施和評(píng)估社會(huì)政策時(shí)，深刻影響著社會(huì)政策的內(nèi)容安排。然而，作為一種考量因素，“家庭”卻很少系統(tǒng)地被置于社會(huì)政策的中心位置之上，這在典型國(guó)家社會(huì)政策的內(nèi)容中可見(jiàn)一斑。

國(guó)外促進(jìn)家庭發(fā)展的社會(huì)政策源于歐洲。最初和家庭相關(guān)的政策更多地是包含在勞動(dòng)保護(hù)政策或人口政策之中。為了回應(yīng)人口變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展給家庭帶來(lái)的負(fù)面影響，特別是生育率和家庭收入過(guò)低的問(wèn)題，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，法國(guó)和瑞典制定了“家庭政策”。此后，許多國(guó)家都以家庭津貼或者兒童津貼作為基本的回應(yīng)人口變遷的政策工具。這些津貼最初都是由雇主提供給雇員的，作為雇員收入的補(bǔ)貼。到20世紀(jì)30年代，家庭津貼成為早期促進(jìn)家庭發(fā)展的社會(huì)政策的主要內(nèi)容。第二次世界大戰(zhàn)以后，幾乎歐洲大部分國(guó)家都出臺(tái)了津貼政策，20世紀(jì)50年代被稱為家庭津貼發(fā)展的“黃金時(shí)代”。

20世紀(jì)60年代和70年代初期，歐美各國(guó)經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的時(shí)期。政府的社會(huì)開(kāi)支不斷增加，在所有領(lǐng)域中都擴(kuò)大了社會(huì)保護(hù)體系的覆蓋面，出臺(tái)了諸如收入轉(zhuǎn)移支付、醫(yī)療保健、教育、住房、就業(yè)，以及個(gè)人的社會(huì)服務(wù)和針對(duì)老年人的社會(huì)政策。這些政策極大地改善了社會(huì)保護(hù)的狀況，形成了有利于家庭的社會(huì)政策體系。

進(jìn)入20世紀(jì)，低生育率和福利國(guó)家體制可持續(xù)性問(wèn)題得到了歐美各國(guó)的進(jìn)一步關(guān)注，圍繞家庭發(fā)展的社會(huì)政策成為歐盟、經(jīng)合組織和非歐盟國(guó)家政治上的一個(gè)中心議題。因?yàn)榇龠M(jìn)家庭的社會(huì)政策的實(shí)施，有助于遏制生育率不斷下滑的趨勢(shì)，有助于實(shí)現(xiàn)福利國(guó)家體制的可持續(xù)性。歐盟把家庭看作經(jīng)濟(jì)繁榮的源泉，鼓勵(lì)歐盟的成員國(guó)把家庭政策和涉及范圍更廣的經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策融合在一起，推動(dòng)各國(guó)根據(jù)本國(guó)情況出臺(tái)相應(yīng)的家庭政策，并對(duì)各國(guó)的家庭政策進(jìn)行評(píng)估，鼓勵(lì)各國(guó)向在家庭政策實(shí)施方面最有效的國(guó)家學(xué)習(xí)。

比較來(lái)看，國(guó)外社會(huì)政策制定對(duì)家庭的關(guān)注表現(xiàn)出了四種態(tài)度，并深刻影響著社會(huì)政策的內(nèi)容安排，如表1所示：第一，支持家庭生育的社會(huì)政策取向，以意大利、西班牙、希臘、葡萄牙等為代表；第二，支持傳統(tǒng)家庭的社會(huì)政策取向，以法國(guó)、德國(guó)、奧地利、荷蘭等為代表；第三，支持家庭兩性平等的社會(huì)政策取向，以瑞典、丹麥、芬蘭、挪威等為代表；第四，支持家庭但不干預(yù)的社會(huì)政策取向，以美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等為代表。在國(guó)外社會(huì)政策話語(yǔ)中，總是強(qiáng)調(diào)家庭是社會(huì)的基礎(chǔ)，應(yīng)該得到保護(hù)和支持，但是在研究和實(shí)踐中，很少系統(tǒng)地把家庭置于中心位置之上，而僅是作為一種考量因素，在制定、實(shí)施和評(píng)估政策時(shí)，把家庭納入考慮，權(quán)衡社會(huì)政策的選擇。

由于個(gè)人主義的普遍化，“家庭影響”和“家庭支持”之類(lèi)的概念又極為抽象，因此實(shí)際上在正常情況下，制定、實(shí)施和評(píng)估政策與方案很少充分地把家庭納入考慮。美國(guó)社會(huì)政策從20世紀(jì)70年代開(kāi)始關(guān)注家庭，到了21世紀(jì)，在政策制定過(guò)程中，家庭同經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等領(lǐng)域一樣，得到了社會(huì)政策的重視。

二、國(guó)外社會(huì)政策融入“家庭視角”的根本原因

國(guó)家關(guān)注家庭的法律淵源、家庭政策行為體的強(qiáng)力參與、社會(huì)政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)向，以及工作成員平衡家庭與工作的脆弱化，是國(guó)外社會(huì)政策關(guān)注家庭發(fā)展的根本原因。

（一）國(guó)家制定社會(huì)政策介入家庭的法律淵源

在公共政策和社會(huì)福利社會(huì)保障領(lǐng)域，公私二元分立的觀念，自福利國(guó)家興起后越來(lái)越受到理論和實(shí)踐的摒棄。由國(guó)家介入濟(jì)貧事業(yè)為發(fā)端的系統(tǒng)的公共福利，迄今已在西方發(fā)展延續(xù)了幾百年?！岸?zhàn)”以后，以國(guó)家干預(yù)為主導(dǎo)的福利國(guó)家在西方出現(xiàn)，福利實(shí)踐不僅成為一種解決社會(huì)問(wèn)題的方式，更成為影響國(guó)家政局的一個(gè)主要因素。傳統(tǒng)上作為私人領(lǐng)域的一些活動(dòng)，如人口再生產(chǎn)和弱能人士的家庭照顧事務(wù)等，由于國(guó)家行動(dòng)的干預(yù)（如以福利形式的正面介入）開(kāi)始進(jìn)入公共領(lǐng)域。由于國(guó)家的介入，“傳統(tǒng)上窮人對(duì)私人慈善的需要轉(zhuǎn)化成對(duì)社會(huì)救助體系的依賴”。

美國(guó)憲法與家庭法曾經(jīng)涇渭分明，家庭被看作私領(lǐng)域不容國(guó)家權(quán)力染指。但是到了20世紀(jì)以后，憲法開(kāi)始介入家庭領(lǐng)域，其主要原因是，家庭這一基本的社會(huì)構(gòu)成單位在美國(guó)發(fā)生了重大變化。進(jìn)入20世紀(jì)后，離婚率大幅度上升、婦女大量進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)、避孕和墮胎成為普通公民限制家庭人口的方式……這些變化使得家庭領(lǐng)域中的爭(zhēng)議與問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。在司法實(shí)踐中，美國(guó)最高法院開(kāi)始強(qiáng)調(diào)憲法要保護(hù)家庭的神圣性，“因?yàn)榧彝ミ@一機(jī)制深深植根于這個(gè)國(guó)家的歷史和傳統(tǒng)”。從20世紀(jì)60年代后期開(kāi)始，聯(lián)邦最高法院把父母在撫養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、為孩子做決定等方面的權(quán)利，上升到基本人權(quán)的高度，受到司法最嚴(yán)格的保護(hù)。這反映了國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)家庭價(jià)值觀念的重視。

（二）關(guān)注家庭發(fā)展的政策行為體的強(qiáng)大力量

國(guó)外關(guān)注家庭發(fā)展的政策行為體是推動(dòng)社會(huì)政策介入家庭的重要力量。這些政策行為體之間的關(guān)系或緊密合作或彼此隔離，以不同的方式影響其國(guó)內(nèi)社會(huì)政策的構(gòu)建與發(fā)展。[13]這種強(qiáng)弱程度不同的社會(huì)政策組織結(jié)構(gòu)，一方面反映了各國(guó)憲法提供的不同合法性，另一方面也決定了社會(huì)政策關(guān)注家庭的程度。根據(jù)歐盟成員國(guó)家庭政策行為體的組織程度不同，可以劃分為以法國(guó)為代表的強(qiáng)極、以北歐國(guó)家為代表的中極和以南歐國(guó)家為代表的弱極。

法國(guó)在承認(rèn)國(guó)家具有干預(yù)家庭事務(wù)的合法性基礎(chǔ)上，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)力量的行為體之間保持密切的合作，并具有較強(qiáng)的行動(dòng)意識(shí)和實(shí)踐能力。1942年法國(guó)成立全國(guó)家庭協(xié)會(huì)聯(lián)盟，其作用是，保護(hù)兒童福利與家庭的選擇自由，監(jiān)督與評(píng)估政策措施對(duì)家庭的影響。該協(xié)會(huì)的角色得到了官方的認(rèn)可，連同分設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)，在各個(gè)層面上參與社會(huì)政策的制定過(guò)程。在全國(guó)家庭協(xié)會(huì)聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)下，法國(guó)的家庭游說(shuō)集團(tuán)也擁有較大的影響力、嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)和高度的團(tuán)結(jié)性。

北歐國(guó)家政府擁有基于平等立場(chǎng)干預(yù)公民私人生活的合法性。由公共部門(mén)負(fù)責(zé)籌資并實(shí)施高水平的社會(huì)保護(hù)的思想，得到了社會(huì)廣泛認(rèn)可，社會(huì)政策網(wǎng)絡(luò)的整合程度也比較高。與法國(guó)相同的是，北歐國(guó)家的經(jīng)濟(jì)行為體、非政府組織與政治行為體之間也保持了較為密切的聯(lián)系，但不同的是，這些行為體對(duì)社會(huì)政策關(guān)注家庭事務(wù)優(yōu)先重點(diǎn)的看法不一致。比如，瑞典的經(jīng)濟(jì)行為體致力于消除阻礙婦女就業(yè)的障礙，并盡力創(chuàng)造使夫婦能充分實(shí)現(xiàn)工作與生活平衡的必要法律條件，非政府組織關(guān)注的是提高兒童福利，政府則關(guān)注整個(gè)家庭單位。這種對(duì)優(yōu)先重點(diǎn)看法的差異，在一定程度上制約了社會(huì)政策行為體之間的合作，并且還隱藏著爆發(fā)沖突的可能性。此外，由于北歐國(guó)家政府為家庭提供了普遍的社會(huì)保護(hù)，致使非政府組織在社會(huì)政策制定中只能發(fā)揮十分有限的作用。

南歐國(guó)家政府未完全取得干預(yù)家庭生活領(lǐng)域的合法性，各行為體是相互競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立實(shí)體。這些國(guó)家的民眾既希望國(guó)家能為家庭提供獲取資源的渠道，又希望國(guó)家不剝奪家庭成員自身的能動(dòng)作用。出于對(duì)國(guó)家介入家庭生活的不信任感，公眾希望社會(huì)政策對(duì)家庭的介入主要通過(guò)互助的家庭網(wǎng)絡(luò)實(shí)施。由于輔助性原則的作用，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)力量的行為體都必須在需要的時(shí)候闡明各自介入家庭事務(wù)的正當(dāng)理由。這樣，國(guó)家作為社會(huì)政策制定者的合法性在很大程度上就受到了憲法的約束。只有當(dāng)私人領(lǐng)域自身不能解決或不能很好解決其內(nèi)部問(wèn)題的時(shí)候，公共領(lǐng)域才會(huì)介入。同時(shí)，公共領(lǐng)域在行動(dòng)之前必須證明其行為不會(huì)妨礙和侵犯私人領(lǐng)域的權(quán)益。由于受到嚴(yán)格的限制，即使這些國(guó)家的社會(huì)政策已經(jīng)超越了私人領(lǐng)域并且不再局限于婦女問(wèn)題，公眾仍然對(duì)國(guó)家介入家庭生活持保守的警惕態(tài)度。

由于南歐國(guó)家來(lái)自社會(huì)力量的政策行為體沒(méi)有獲得政府的承認(rèn)，這就使得其在社會(huì)政策制定中的作用大受限制。此外，南歐國(guó)家政策行為體之間以及行為體內(nèi)部的矛盾與差異，使得這種局限性更加深刻與固化。比如，雇主組織希望讓更多婦女不受工作條件的限制進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)；而工會(huì)則倡導(dǎo)制定更多促進(jìn)婦女享有更大程度機(jī)會(huì)平等的規(guī)則。這種利益分歧與沖突嚴(yán)重阻礙了團(tuán)結(jié)的家庭游說(shuō)集團(tuán)的形成。各政策行為體之間極少合作，并且還會(huì)為了資金與合法性而相互競(jìng)爭(zhēng)，這又使得基督教會(huì)在福利供應(yīng)方面發(fā)揮出重要的調(diào)節(jié)功能。在家庭相關(guān)的社會(huì)政策缺乏連續(xù)性的情況下，南歐國(guó)家的非營(yíng)利組織逐步發(fā)展壯大，職能增強(qiáng)，在處理如單親父母或兒童貧困等問(wèn)題方面，為政府決策提供了有益建議。到20世紀(jì)90年代末期，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化及對(duì)工作強(qiáng)度與超時(shí)工作的關(guān)注，南歐國(guó)家社會(huì)領(lǐng)域的政策行為體強(qiáng)化了家庭政策的重要性，除家庭企業(yè)關(guān)心雇員的利益以外，更多的雇主組織已經(jīng)認(rèn)識(shí)到家庭政策是其人力資源管理中的重要方面。

（三）社會(huì)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向積極的工作福利理念

隨著發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，許多國(guó)家調(diào)整了社會(huì)政策目標(biāo)，推動(dòng)國(guó)民從依賴福利到努力工作，以工作來(lái)保障家庭的經(jīng)濟(jì)安全，獲得相關(guān)福利滿足。這在英國(guó)社會(huì)政策的改革中表現(xiàn)得最為明顯。英國(guó)工黨自1997年上臺(tái)之后，社會(huì)政策的發(fā)展基調(diào)就是“從福利到工作”。工黨推動(dòng)了一系列改革來(lái)幫助人們就業(yè)，減少失業(yè)率，幫助包括單身母親在內(nèi)的福利申請(qǐng)人從依賴福利轉(zhuǎn)向努力工作。2010年保守黨和自由民主黨聯(lián)合政府上臺(tái)執(zhí)政之后，依然強(qiáng)調(diào)“工作福利”，削減失業(yè)者津貼，鼓勵(lì)失業(yè)者創(chuàng)業(yè)，如果不工作只生孩子也得不到現(xiàn)金補(bǔ)貼。

即使是在瑞典這樣的高福利國(guó)家，其在各方面都給予了家庭及其成員充分的支持，它的社會(huì)政策也是強(qiáng)調(diào)工作的理念。瑞典的公共托育服務(wù)體系是各個(gè)國(guó)家中較為完善的，服務(wù)品質(zhì)也相對(duì)較高，但是1～6歲兒童入學(xué)的唯一條件就是父母雙方（單親）至少一方要外出工作，或者雖然失業(yè)但正在參加再就業(yè)培訓(xùn)。新加坡也強(qiáng)調(diào)通過(guò)工作來(lái)滿足福利需求，新加坡社會(huì)發(fā)展的理念就是通過(guò)努力工作才能獲得報(bào)償。中央公積金在新加坡社會(huì)政策體系中居于最重要的地位，而只有受雇或者自雇的人，才能建立中央公積金賬戶。這些政策安排都表明，各國(guó)社會(huì)政策改革在國(guó)家更為積極地承擔(dān)家庭福利供給責(zé)任的同時(shí)，也鼓勵(lì)個(gè)人和家庭成員通過(guò)努力工作來(lái)支撐整個(gè)家庭運(yùn)行。

（四）工作成員平衡家庭責(zé)任與工作的脆弱化

隨著女性就業(yè)率的穩(wěn)步上升，無(wú)論是歐美各國(guó)還是東亞社會(huì)，幫助工作父母和工作子女維系家庭責(zé)任和工作之間平衡，都成為了社會(huì)政策改革的主題之一。這不僅有助于男女兩性的真正平等，而且和提高生育率等人口政策目標(biāo)緊密相關(guān)。瑞典慷慨的育兒假期政策要求，在育兒假期中男性必須休假參與新生兒的照撫，并提供相當(dāng)程度的現(xiàn)金補(bǔ)貼，連同該國(guó)面向全民的公立兒童保育體系，使得瑞典女性能夠最自由地選擇是工作還是在家育兒，因此在平衡工作和家庭之間的壓力是最小的。

日本為了幫助工作父母維系家庭責(zé)任和工作的平衡，在過(guò)去的20年中積極改變傳統(tǒng)的照顧體制。在老人照料方面，出臺(tái)了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為老人提供各種服務(wù)，從很大程度上承擔(dān)了傳統(tǒng)上要由家庭承擔(dān)的照料和護(hù)理老人的責(zé)任。在兒童保育方面，出臺(tái)了新型的兒童津貼。增進(jìn)家庭性別平等和幫助家庭分擔(dān)照顧責(zé)任，也是中國(guó)臺(tái)灣2004年擬定的社會(huì)政策目標(biāo)之一。

隨著傳統(tǒng)家庭的解體，特別是單親家庭的增多，原本依靠家庭整體提供支持的模式越來(lái)越難以維系。而且，人們已經(jīng)意識(shí)到家庭成員的利益并不總是一致的，可能還存在沖突，提高某些家庭成員的福利常常以犧牲其他成員的福利為代價(jià)。為此，各國(guó)社會(huì)政策改革進(jìn)一步轉(zhuǎn)向以具體家庭成員為對(duì)象，比如兒童和長(zhǎng)者。英國(guó)社會(huì)政策主要解決的問(wèn)題是單親家庭和兒童貧困，各種政策改革都圍繞兒童進(jìn)行；新加坡社會(huì)政策的目標(biāo)是提高生育率，所以致力于幫助女性平衡就業(yè)和家庭，創(chuàng)造更容易生育養(yǎng)育孩子的環(huán)境。

三、對(duì)我國(guó)社會(huì)政策制定的啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，無(wú)論其社會(huì)體制如何，都已經(jīng)或者開(kāi)始重視在社會(huì)政策制定時(shí)關(guān)注家庭，并在家庭福利和服務(wù)供給中扮演不可或缺的角色。盡管各國(guó)社會(huì)政策的取向不同，但大多都展現(xiàn)出了積極的姿態(tài)來(lái)回應(yīng)家庭的需要，通過(guò)制定和完善社會(huì)政策，促進(jìn)了家庭的鞏固和發(fā)展。同時(shí)，更為重要的是，這些國(guó)家社會(huì)政策制定存在易于融入“家庭視角”的制度機(jī)制，為我國(guó)完善社會(huì)政策制定過(guò)程，為家庭創(chuàng)造友好的政策環(huán)境，提供了有價(jià)值的參考。

（一）促進(jìn)家庭相關(guān)方參與社會(huì)政策制定過(guò)程

國(guó)外家庭政策行為體從本質(zhì)上說(shuō)，就是關(guān)心家庭或者與家庭利益有關(guān)的各方。相對(duì)于政府的視角，家庭相關(guān)方能夠?qū)彝ソo予持續(xù)的關(guān)注，了解家庭的需求，能夠?qū)彝サ睦孀龀鰴?quán)衡考慮。[14]在建設(shè)服務(wù)型政府的背景之下，吸納家庭相關(guān)方參與社會(huì)政策制定，有助于增加政策視角，完善政策內(nèi)容，形成開(kāi)放、包容的社會(huì)政策決策氛圍。更進(jìn)一步而言，社會(huì)政策的最終目標(biāo)是促進(jìn)人的發(fā)展，家庭相關(guān)方的參與有利于社會(huì)政策關(guān)注家庭中的個(gè)體，增加他們的話語(yǔ)權(quán)。規(guī)范決策過(guò)程，健全意見(jiàn)征詢制度，是我國(guó)社會(huì)政策制度機(jī)制完善的重要方向。

（二）將家庭發(fā)展列為社會(huì)政策評(píng)估的必要視角

雖然傳統(tǒng)模式的家庭不斷受到?jīng)_擊，但是家庭還是發(fā)揮著重要的功能，它還是家庭成員和個(gè)體福利的重要提供者，也是社會(huì)穩(wěn)定的重要維護(hù)者。我國(guó)應(yīng)該向韓國(guó)、新加坡等國(guó)學(xué)習(xí)，在意識(shí)形態(tài)方面宣傳和肯定家庭在提供保障上的重要價(jià)值，鼓勵(lì)人們認(rèn)同和肯定自己的家庭角色，承擔(dān)家庭責(zé)任。更重要的是，促使政策制定者對(duì)家庭的價(jià)值形成深刻的印象，在制定和家庭相關(guān)的社會(huì)政策時(shí)，能夠像建設(shè)項(xiàng)目需要環(huán)境評(píng)估一樣，對(duì)社會(huì)政策給家庭帶來(lái)的影響作一評(píng)估。

（三）建立重點(diǎn)扶植與包容認(rèn)同的家庭友好型社會(huì)政策體系

我國(guó)現(xiàn)在面臨的家庭人口的變化，家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)增加和能力的弱化，都要求政府重新承擔(dān)起在家庭福利供給中應(yīng)有的角色，支持和幫助家庭健康發(fā)展，為社會(huì)穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。然而，這并不意味著政府應(yīng)該提供所有的家庭福利和服務(wù)，家庭、市場(chǎng)和社會(huì)都應(yīng)承擔(dān)一定的角色和責(zé)任。政府應(yīng)設(shè)計(jì)和制定更完整的促進(jìn)家庭發(fā)展的社會(huì)政策體系，對(duì)家庭中的特殊人群（如兒童和老人），提供社會(huì)保護(hù)。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)齡前兒童的保育體系和農(nóng)村老年人的長(zhǎng)期照料和護(hù)理應(yīng)該受到重視。

隨著家庭模式多元化的深化，政府在制定社會(huì)政策時(shí)，應(yīng)該包容和認(rèn)同多元模式的家庭，讓采用各種各樣生活方式的家庭都能從社會(huì)政策中獲益，能夠得到國(guó)家的支持。

（四）推動(dòng)形成家庭福利和服務(wù)多方供給的格局

社會(huì)政策要能夠整合政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織、社區(qū)和家庭的資源，為家庭提供全面且具有彈性的家庭服務(wù)。我國(guó)從2011年開(kāi)始嘗試建立居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，這不僅能夠?yàn)槔先朔?wù)，還可以為社區(qū)居民提供家務(wù)料理、兒童臨時(shí)托管等各方面的服務(wù)。政府應(yīng)為服務(wù)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)組織和企業(yè)積極參與構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，為家庭賦能。

同時(shí)，政府還應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)推行“家庭友善雇用措施”，承擔(dān)“平衡工作和家庭”的企業(yè)社會(huì)責(zé)任，幫助女性雇員兼顧工作和家庭；鼓勵(lì)現(xiàn)有的社區(qū)組織和新興的社會(huì)企業(yè)提供更加多樣化的家庭服務(wù)，推動(dòng)家庭服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，為受教育程度低的女性提供就業(yè)機(jī)會(huì)，為高學(xué)歷的職業(yè)女性提供全面的家庭服務(wù)。

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責(zé)任編輯：張 煒