劉燕華 王文濤

（1.國務院參事室，北京 100006；2.中國21世紀議程管理中心，北京 100038）

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志，隨著經(jīng)濟發(fā)展進程而逐漸形成，取決于生產(chǎn)和消費需求關系的協(xié)調及相互促進。中國已進入到城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期。從1978-2012年，中國城鎮(zhèn)化率以每年1.02%的速度增加，預計到2020年，中國將有8.37億人口生活在城市，城鎮(zhèn)化率達到60.34%［1］。目前，對中國的城鎮(zhèn)化道路仍有許多不同的看法和選擇。例如：是以超大或大城市的發(fā)展為核心還是以中小城市為主體問題上有不同認識；是以經(jīng)濟發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化，還是以城鎮(zhèn)建設帶動經(jīng)濟問題上也有爭論；是以城市吸引農業(yè)人口為導向，還是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為導向問題上也是仁者見仁，智者見智。不管討論的觀點如何，中國目前出現(xiàn)的情況是：一些城市雄心勃勃，攤大餅式擴充，城市病越來越嚴重；一些城市頭腦發(fā)熱，動用土地、投資，喧囂了一陣之后成了“鬼城”；一些城市盲目吸納人口，但沒有解決好就業(yè)和社會保障問題，出現(xiàn)了難以處置的貧困新區(qū)和社會問題；一些城市到處是建設工地，垃圾成災，爛尾樓長期處理不了，遠遠背離了城市建設的初衷。

凡此種種，使我們想到，中國城鎮(zhèn)化道路到底如何發(fā)展，既要防止重復過去失敗的覆轍，又要與時俱進，走出新路。相比較于超大城市、大城市，中小城市有其相對滯后的一面，因此，我們需要在城鎮(zhèn)化理念上辨別清楚，要選擇綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、文明發(fā)展的建設方向，充分發(fā)揮中小城市的后發(fā)優(yōu)勢，要使中小城市的發(fā)展形成長效積累，而不是折騰；形成穩(wěn)定的持續(xù)效益，而不是碎片化應付。在中小城市的發(fā)展過程中，需要思考如下幾個關系：

1 城鎮(zhèn)化與土地財政的關系

20世紀90年代以來，隨著中國不斷加快的經(jīng)濟增長和城市化進程，對土地的需求不斷增加。此外，由于稅制改革，土地已成為地方政府的重要收入，所謂“土地財政”的重要來源。自1994年稅制改革后，中央財政收入增加。然而，地方政府支出沒有相應的減少，不僅需要承擔建設性的管理及其他費用，還要承擔各種社會保障支出和價格補貼。由于地方政府財政平衡很難維持，導致土地出讓金已成為地方政府預算外收入的支柱，導致地方政府“第二財政”的形成。因此，自20世紀90年代，土地轉讓后期由當?shù)卣畞硖岣哳A算外資金依然不減。工業(yè)化階段，中國政府和企業(yè)目標、投入產(chǎn)出利益方面是高度一致的，財政支出中經(jīng)濟建設費支出比重比較高。新世紀以來，隨著中國城市化的進程加快和經(jīng)濟體制改革深入推進，政府行為也相應調整，財政支出中經(jīng)濟建設費用支出比重迅速下降。隨著城市化的改善，農村人口向城市遷移水平的提高，政府將不得不做出一個長期的城市居民生活安排，包括養(yǎng)老，就業(yè)，子女教育，公共基礎設施，住房和環(huán)境，這不同于低城市化政府調動資源為經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境，政府的公共福利開支已經(jīng)成為一個重要的目標。城市化水平越高，政府福利支出這一共同目標越強，這種變化可以體現(xiàn)在財政支出的結構上。在推動我國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進程中，土地財政作為增加地方財政收入的重要方式之一，為城鎮(zhèn)發(fā)展和現(xiàn)代化建設做出了突出貢獻。但隨著土地財政的日益膨脹，其負面作用地價飆漲、房價攀升、人地矛盾突出、地方債務問題等也逐漸顯現(xiàn)。

2014年10月，國務院發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，文件明確了政府性債務借、用、還的系列規(guī)范，對建設性開發(fā)資金的來源和使用有了嚴格的界定，并把其納入到公開制度、考核、問責制度之中。這項新規(guī)定改變了以往城市擴張所采取的傳統(tǒng)方式，靠土地財政拉動城鎮(zhèn)建設的單一模式需要進行大的轉變。但是，今后城鎮(zhèn)要擴展，需要土地；基礎設施要配套，需要投入；人員要安置，需要社會保證做后盾，錢從哪里來呢？與超大城市和大城市相比較，中小城市沒有形成規(guī)模效益，沒有充足的歷史積淀，沒有具備競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)布局和市場配置。在土地財政效益將被弱化的大背景下，中小城市的土地籌碼也會減弱。因此，任何一個城市要想實現(xiàn)突破，首先要在融資渠道及其使用效率方面下功夫，“殺出”一條新徑。通過打造經(jīng)濟硬實力，通過打造政府與市場互動的新型融資平臺，通過綠色和可持續(xù)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的帶動，才能帶動特色發(fā)展之路。

2 中小城市與超大城市、大城市的關系

自2001年我國提出“要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，走符合我國國情的大、中、小城市協(xié)調發(fā)展的基本方針和道路以來，城市發(fā)展，如虎添翼，如日中天，呈現(xiàn)出一派蓬勃發(fā)展態(tài)勢。這其中，大城市和特大城市發(fā)展迅猛，明顯膨脹，而中等城市、小城市及建制鎮(zhèn)發(fā)展平緩。大城市的優(yōu)勢在于產(chǎn)業(yè)聚集，機會多，信息量大，基礎設施較完善等，使得優(yōu)質要素及其資源向大城市匯集。在中小城市起步發(fā)展之時，不要指望去和大城市的強項打拼，首先要做的不是“埋頭拉車”，而要先“抬頭看路”。要研究產(chǎn)業(yè)格局和區(qū)域布局，研究可能的機會和聯(lián)合策略［2］。要么與大城市形成鏈接，要么與周邊城市形成聯(lián)盟，要么拉動城向統(tǒng)籌。只有從資源稟賦、資源共享、合作分工配置等體制機制上建立流動渠道，才能形成特色和發(fā)揮潛力。近年來，大城市數(shù)量猛增，人口暴漲、用地擴張、交通擁堵、環(huán)境脆弱、文化沙漠化。中小城市發(fā)展平緩遞進，中等城市數(shù)量增人口增，小城市數(shù)量減人口減，建制鎮(zhèn)數(shù)量減人口增，中小城市數(shù)量大分布廣。大城市集約發(fā)展，土地控制刻不容緩，交通擁堵亟須疏解，人居環(huán)境期待改善，社會穩(wěn)定重在和諧。而中小城市蓄勢發(fā)展，中小城市具有建設宜居城市的優(yōu)勢，中小城市是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中堅，中小城市具有比較大的環(huán)境與文化競爭力，中小城市已經(jīng)積蓄了進一步發(fā)展的力量。

自改革開放以來，盡管大城市和特大城市的發(fā)展快速，小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展也在不斷進步。降低第一產(chǎn)業(yè)的比重，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加強城市基礎設施建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境的建設，挖掘，保護歷史文化遺產(chǎn)，改善城市能源，水和道路通行能力，加強環(huán)境保護，努力提高城市管理體制。小城市經(jīng)過多年的奮斗和建設，增強了經(jīng)濟社會發(fā)展的實力，接受了農村剩余勞動力，積蓄力量和潛力來進一步發(fā)展。黨和國家政策的進一步發(fā)展的戰(zhàn)略機遇中，目前的重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，中小城市和特別是小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設可以多渠道，多形式和更輕松地解決農民工就近就業(yè)的問題。中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展適應形勢，承擔的使命，前途無量。小城市和小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展，必將積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，為中國的大，中，小城市和小城鎮(zhèn)全面，協(xié)調，持續(xù)，健康發(fā)展做出新的貢獻。由于一些大城市的“城市病”已經(jīng)難以在短期內得到改變，傳統(tǒng)的發(fā)展模式惰性也會延續(xù)，中小城市不應再照搬大城市的發(fā)展路徑，而要面向新興產(chǎn)業(yè)，超前部署，通過創(chuàng)新驅動和推動綠色升級來打造更具競爭優(yōu)勢的文明建設，這也是中小城市在新形勢下的優(yōu)勢和吸引力所在。

3 規(guī)模擴張與質量優(yōu)先的關系

近年來，人民生活發(fā)展了巨大的變化，經(jīng)濟的快速發(fā)展，人居環(huán)境顯著改善生活質量顯著提高。然而，由于城市的迅速擴展所引起的各種問題也不容忽視。總結城市化的全球發(fā)展，并結合中國城市化發(fā)展的現(xiàn)狀的結果，城市化應該是合理的規(guī)劃和建設城市的規(guī)模，以提高生活質量為最終的目標。城市化正在進行，并將繼續(xù)這種趨勢是不可避免的。城市化在整體發(fā)展過程中，對國家和城市的發(fā)展有積極作用。城鎮(zhèn)化可以提供就業(yè)機會，增加收入，增加交流機會。事實證明，在過去的幾年中，許多發(fā)展中國家的城市化進程已成為強大的經(jīng)濟引擎。然而，城市的擴張會導致一系列的經(jīng)濟和社會問題，這阻礙了城市化的發(fā)展。城市化是一個強大的工具，促進經(jīng)濟增長，同時也破壞平等和包容性分割。城市是全球經(jīng)濟的核心，其擴張得到有效的管理才能發(fā)展他們的潛能。

在溫飽問題解決之后，生活質量已成為社會的優(yōu)先追求和選擇。宜居、便捷、安全、服務水準等代表了城鎮(zhèn)化的質量。改善民生、擴大消費既是經(jīng)濟發(fā)展的目的，也是經(jīng)濟發(fā)展的動力。中小城市要發(fā)揮“尺有所短、寸有所長”的特色，逐漸增加影響力和吸引力，使得各種要素向中小城市流動。以人口數(shù)量和生活質量兩個指標來衡量，可以得出“三三得九大于四二得八”的結論，即規(guī)模小而質量高的城市比規(guī)模大而質量低的城市更具發(fā)展?jié)摿?。在不以GDP 論英雄的新時代，政府的責任和任務正在大幅度調整。中小城市的“船小好掉頭”，可在生態(tài)、環(huán)保、綠色、低碳發(fā)展方面率先邁出一步。城市規(guī)模與人居生活環(huán)境值得關注。對于我國存在的城市規(guī)模擴張問題，當前應當對整體城市化進程進行全面規(guī)劃，解決城市建設的無序，根據(jù)自然資源合理規(guī)劃城市規(guī)模。同時，通過合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉移，為中小城市提供更多就業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)基礎。城市規(guī)模過大不利于人們生活質量的提高，尤其不能增加人們的幸福感。從數(shù)量到質量效益轉型的另一個含義是指經(jīng)濟發(fā)展模式和結構的調整。中小城市不應作為產(chǎn)業(yè)轉移的下游承接者，不能成為落后產(chǎn)能的輸送對象。中小城市要利用其自身優(yōu)勢，爭取在新一輪創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)革命中成為領跑者。當前，綠色能源技術、3D印刷、云產(chǎn)業(yè)等蓬勃發(fā)展，其特點是不受時間和空間的限制，打破蟬蛻的壟斷或市場格局，以分布式作為主導運行模式。這種變化的大趨勢才是中小城市的真正機遇，而關鍵問題是中小城市如何爭取到人才和留住人才。無論從經(jīng)濟角度還是從社會角度，良好的城市規(guī)劃、嚴格和優(yōu)質的開發(fā)控制方案都是城鎮(zhèn)化能否成功的關鍵所在。盡管巨型城市或大型城市有助于改善就業(yè)情況和加強經(jīng)濟的集聚效應，但其無法創(chuàng)造工作和生活的平衡環(huán)境。城市規(guī)模從不重要，生活質量才是核心。

4 城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關系

城鎮(zhèn)化的空間表現(xiàn)形式是城市面積的擴展，并對周邊產(chǎn)生輻射效應。同時，周邊環(huán)境也對城市的生態(tài)質量產(chǎn)生影響，構成更大范圍、相互依存的自然生態(tài)與環(huán)境容量。與大城市不同的是：中小城市的土地硬化并未形成規(guī)模的連片，其單位面積與周邊的過渡帶相對面積大且接觸范圍廣。因此，在中小城市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌更易見效，更易結合緊密。城鄉(xiāng)相互影響，不僅存在摩擦和對抗，而且還具有內在協(xié)調發(fā)展的要求，相互之間需要依存。如何把握在經(jīng)濟發(fā)展過程中城市和農村地區(qū)各自優(yōu)勢，減少城鄉(xiāng)之間的對立與矛盾，使其優(yōu)勢互補，協(xié)調進步，共同發(fā)展，這個問題值得關注并需要進一步研究。加快農村城市化進程，是解決這個問題的有效方法。

大城市、中小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村是一個發(fā)展網(wǎng)絡的三個重要組成部分。隨著小城鎮(zhèn)在成為所在地區(qū)的中心，大城市和農村的中間部分，為國家打破城鄉(xiāng)分割，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不容小覷。這包括城鄉(xiāng)商品流通的整合，為小城鎮(zhèn)供應商品，成為商品交易市場之一；城鄉(xiāng)交通運輸一體化，連接大城市和農村；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，小城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受國家產(chǎn)業(yè)政策的影響而發(fā)展，并與大工業(yè)城市合作，支持產(chǎn)業(yè)結構的整合；城鄉(xiāng)建設，小型和中型城鎮(zhèn)建設不斷擴大，使農村建設和城市建設城市網(wǎng)絡有機連接，形成一體化；城鄉(xiāng)精神文明建設一體化，小城鎮(zhèn)可以迅速向農村傳播城市文明，快速改變周邊鄉(xiāng)村的落后狀況，促進農村生活過渡到城市生活方式。小城鎮(zhèn)在連接城市和農村地區(qū)，迅速促進農村第二，第三產(chǎn)業(yè)具有很強的競爭優(yōu)勢的發(fā)展。目前在產(chǎn)業(yè)組織的問題上，延長產(chǎn)業(yè)鏈是非常重要的。首先是促進城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸到農村，包括在農村的工廠，這有利于降低成本，同時也增加了農民就業(yè)機會；其次是農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸到城市，一個是在產(chǎn)業(yè)鏈的形成與農產(chǎn)品加工業(yè)，農業(yè)和加工工業(yè)在鄉(xiāng)村就地發(fā)展；另一方面農業(yè)加工業(yè)直接向城市擴張，更貼近城市消費者的生產(chǎn)流程可以放置在城市，有利于減少交通和交易成本。無論是城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸到農村或農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸到城市，最好的交匯點是城鎮(zhèn)。黨的十八大以來，中央明確提出生態(tài)文明建設，提出優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、自然生態(tài)空間、資源有償使用、生態(tài)補償機制等方向，這些都可作為中小城市發(fā)展規(guī)劃的重要前提。中小城市把周邊的鄉(xiāng)村發(fā)展納入到整體規(guī)劃之中，就會增加許多生態(tài)空間的價值和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α?/p>

總之，研究分析中小城市的發(fā)展策略，對中國城鎮(zhèn)化建設的整體具有重要意義。解決好投入來源、城市群互動、質量效益轉型和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，將使中小城市走上更加健康和可持續(xù)的發(fā)展道路。

［1］王建兵.城鎮(zhèn)化建設是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系的有效途徑［J］.甘肅社會科學，2004（6）：30.

［2］任致遠.試論我國大城市與中小城市發(fā)展走勢；城市發(fā)展研究，2010-09-26.