構建橫向生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣?/h1>
2015-12-13 02:34:02賈若祥高國力
中國發(fā)展觀察 2015年5期
賈若祥 高國力
構建橫向生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣?/p>
賈若祥 高國力
十八屆三中全會提出要“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”，這是中央就生態(tài)補償制度建設做出的重大決策，將會為生態(tài)文明建設提供重要的制度保障。橫向生態(tài)補償制度是為實施橫向生態(tài)補償而建立的一系列法律、經(jīng)濟和行政手段的總和，是對補償主體，補償對象、補償標準、補償方式、監(jiān)管方式等核心內(nèi)容做出的規(guī)則性安排。構建橫向生態(tài)補償制度框架，主要是要對橫向生態(tài)補償中的“誰來補、補給誰、補多少、如何補、如何管”等核心內(nèi)容做出規(guī)則性安排。
根據(jù)生態(tài)受益區(qū)范圍明確補償主體
明確橫向生態(tài)補償?shù)闹黧w，即明確“誰來補”。橫向生態(tài)補償主要是在生態(tài)利益關系比較明確的地區(qū)之間展開，因此比較容易確定“誰來補”，即按照“誰受益、誰補償”的原則，由生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)承擔補償主體的責任，具體包括生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)的地方政府、企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等。
1.生態(tài)受益區(qū)地方政府
從國內(nèi)外橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，生態(tài)受益區(qū)地方政府往往要代表生態(tài)受益區(qū)承擔起補償主體的責任，在有些情況下，生態(tài)受益區(qū)的上級政府往往也同時承擔補償主體的責任。比如在紐約市清潔水計劃中，紐約市和紐約州都承擔起了補償主體的責任。在我國浙江和安徽開展的新安江水環(huán)境生態(tài)補償中，浙江省政府承擔起了補償主體的責任。在密云水庫上游河北省張家口市和承德市實施的“稻改旱”工程中，北京市政府承擔起了補償主體的責任。從理論上分析，在生態(tài)受益區(qū)內(nèi)具體受益人不好確定的情況下，就要由生態(tài)受益區(qū)政府代表受益者承擔生態(tài)補償主體的責任。而且在很多情況下，生態(tài)受益區(qū)所享受的生態(tài)效益往往是綜合的，很難明確具體的受益主體，這就需要當?shù)卣踔吝B同其上級政府共同承擔補償主體的責任。
2.生態(tài)受益區(qū)企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等
生態(tài)受益區(qū)的企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等各類受益主體也要承擔起補償主體的責任。尤其是生態(tài)受益區(qū)內(nèi)直接利用生態(tài)產(chǎn)品并由此而獲得一定經(jīng)濟收益的企業(yè)，更是要承擔起補償主體的責任。比如法國畢雷礦泉水公司為保持水質(zhì)，對上游地區(qū)的農(nóng)戶承擔起了補償主體的責任。20世紀80年代，位于法國東北部的Rhin—Meuse流域水質(zhì)受到當?shù)剞r(nóng)民農(nóng)業(yè)活動的威脅，依賴該地區(qū)的干凈水源制作天然礦物質(zhì)水的畢雷礦泉水公司不得不做出選擇，要么設立過濾工廠，要么遷移到新的水源地，要么保護該地區(qū)水源。經(jīng)過綜合考慮，畢雷礦泉水公司決定對上游地區(qū)的農(nóng)民進行生態(tài)補償，為上游地區(qū)農(nóng)民牲畜糞便的處理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改進提供技術和資金支持，從源頭上控制污染，以較小的生態(tài)補償成本獲得了很好成效。在有的橫向生態(tài)補償實踐中，居民往往也承擔起補償主體的責任，比如在紐約市的清潔水計劃中，紐約市的用水居民通過繳納附加稅承擔起了補償主體責任。此外，生態(tài)受益的社會團體和非政府組織等也要根據(jù)生態(tài)獲益的多少和自身可承受能力承擔起補償主體的責任。
通過明晰生態(tài)產(chǎn)品的“主人”明確補償對象
明確橫向生態(tài)補償?shù)膶ο?，即明確“補給誰”。一般來說，橫向生態(tài)補償?shù)膶ο笫巧鷳B(tài)產(chǎn)品的提供者，即生態(tài)產(chǎn)品的“主人”。要加快完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，做到產(chǎn)有主、主有權、權有責、責連利，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權所屬人格化，從而明確生態(tài)產(chǎn)品的“主人”，為明確補償對象提供支撐。
1.生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府
將生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府列為補償對象具有非常重要的現(xiàn)實意義。生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府承擔著生態(tài)建設、環(huán)境治理、加強自然資源用途管制、引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的職責，對于提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力起著非常重要的作用。從我國橫向生態(tài)補償試點的情況來看，在試點的初期階段，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)往往要開展較大規(guī)模的生態(tài)建設、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)搬遷和轉(zhuǎn)產(chǎn)等工程建設，這些工程的建設資金很大一部分來自生態(tài)補償資金和地方政府的融資，因此，將生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府列為補償對象，可以發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府的積極性，提高其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府作為自然資源的所有人和監(jiān)管人，為提供生態(tài)產(chǎn)品做出了重大貢獻，應該獲得相應的生態(tài)補償，以滿足生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府的生態(tài)投入需求。
2.生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等
生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等對生態(tài)產(chǎn)品提供做出貢獻的主體，也應該成為補償對象。為了提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)要執(zhí)行更為嚴格的環(huán)境治理標準，有的企業(yè)還要進行搬遷、技術升級改造甚至是退出市場，企業(yè)應該獲得對額外增加成本的補償。為了提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的居民也要轉(zhuǎn)變相應的生產(chǎn)和生活方式，比如林農(nóng)承包的林地要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)公益林，從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖的漁民要退出網(wǎng)箱養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中要采用防止水土流失和面源污染的現(xiàn)代耕作方式等，這一方面使當?shù)鼐用駟适б欢ǖ陌l(fā)展機會成本，此外也會額外增加當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活成本，應該對居民喪失的機會成本和額外增加的生產(chǎn)和生活成本進行補償。此外，為提供生態(tài)產(chǎn)品做出貢獻的社會團體和非政府組織等也應該獲得一定的生態(tài)補償。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的居民作為自然資源的具體使用人，在服從國家自然資源用途管制的前提下，應該獲得相應的生態(tài)補償，以彌補其在服從用途管制中所產(chǎn)生的機會成本損失。
圖1 橫向生態(tài)補償標準依據(jù)示意圖
根據(jù)生態(tài)成本變化情況和雙方博弈確定合理可行的補償標準
明確橫向生態(tài)補償?shù)臉藴?，即明確“補多少”。補償標準的確定是橫向生態(tài)補償中的核心環(huán)節(jié)，也是難度最大和不確定因素最多的環(huán)節(jié)，要根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本變化情況以及補償方和受償方的博弈確定合理可行的補償標準。
1.基于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)產(chǎn)品價值變化的生態(tài)補償標準確定法
從理論上分析，橫向生態(tài)補償標準要考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)產(chǎn)品價值三個重要因素的變化情況，并依此確定合理的補償標準。生態(tài)功能區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的生態(tài)環(huán)境標準，需要高于一般標準的生態(tài)保護投入，這就需要生態(tài)受益區(qū)給予補償。生態(tài)保護區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的產(chǎn)業(yè)準入門檻，因此會喪失一定的發(fā)展機會，生態(tài)受益區(qū)需要對生態(tài)保護區(qū)喪失的發(fā)展機會成本給予補償。生態(tài)保護區(qū)在加強生態(tài)保護和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基礎上，其提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量都會得到提升，生態(tài)受益區(qū)要為享受質(zhì)量更好和數(shù)量更多的生態(tài)產(chǎn)品支付成本。
對于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本、生態(tài)產(chǎn)品價值三個要素的變化，可以采用不同的方法進行估算。對于生態(tài)保護成本變化的評估相對容易，主要是為了提供更好的生態(tài)產(chǎn)品而額外增加的生態(tài)保護投入、環(huán)境治理投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等成本以及生態(tài)環(huán)保設施建設和運營的部分成本。對于發(fā)展機會成本的變化，可以通過機會成本法進行測算。比如生態(tài)保護區(qū)出于生態(tài)保護的需要，將部分經(jīng)濟林劃為生態(tài)公益林，由此喪失的機會成本可以參考其原來作為經(jīng)濟林時產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。生態(tài)產(chǎn)品價值增量變化的測算，可按照投入產(chǎn)出法計算，主要考慮生態(tài)保護區(qū)生態(tài)保護成本的變化和發(fā)展機會成本的變化上，即通過生態(tài)保護成本的變化和發(fā)展機會成本的變化，推算出生態(tài)產(chǎn)品價值的變化情況。
2.基于補償方和受償方博弈的生態(tài)補償標準確定法
由于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)產(chǎn)品價值的精確量化存在很大難度，而且按照不同的方法測算可能在結(jié)果上存在較大差異，因此實踐中很少有橫向生態(tài)補償能夠按照生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本以及生態(tài)產(chǎn)品價值的變化情況對生態(tài)補償標準進行精確量化測算并付諸實施，更多的則是采取利益相關方協(xié)商的辦法，通過協(xié)商確定補償方和受償方都能夠接受的生態(tài)補償標準。從我國橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，補償標準的確定大都是補償方和受償方協(xié)商的結(jié)果，比如浙江和安徽兩省各出1億元用于新安江流域水環(huán)境治理，就是浙江省和安徽省協(xié)商的結(jié)果，而不是通過嚴格的理論測算得出的補償標準。2014年，浙江省和安徽省再次通過協(xié)商，擬在下一輪的試點中各自將生態(tài)補償資金提高到2億元。在國外，橫向生態(tài)補償標準的確定，也一般由補償方和受償方協(xié)商而定。比如畢雷礦泉水公司就通過與上游地區(qū)的農(nóng)民開展協(xié)商，確定對上游農(nóng)民的補償標準。補償方在確定生態(tài)補償標準的時候，往往會對補償標準和獲得同類生態(tài)產(chǎn)品的替代成本進行比選，選擇對自身更有利的補償方式。在實踐中，生態(tài)補償標準一般要遠遠低于生態(tài)受益區(qū)獲得同類生態(tài)產(chǎn)品的替代成本。
3.開拓多元化的補償資金來源渠道
從國內(nèi)外橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，補償資金的來源渠道主要有財政資金、征收專門稅費、企業(yè)資金、產(chǎn)權交易所獲收益等不同類型。我國橫向生態(tài)補償?shù)馁Y金來源渠道主要是財政資金，比如浙江對安徽的新安江流域水環(huán)境補償，補償資金為浙江省財政資金，北京對張承地區(qū)“稻改旱”補償以及對張承地區(qū)生態(tài)公益林的補助，補償資金為北京市財政資金。在國外，生態(tài)受益區(qū)的地方政府往往也會拿出部分財政資金用于生態(tài)補償，比如紐約市清潔水計劃中紐約市和紐約州都分別拿出部分財政資金用于生態(tài)補償。在國外橫向生態(tài)補償實踐中，征收專門稅費、企業(yè)資金和產(chǎn)權交易所獲收益等也是橫向生態(tài)補償?shù)闹匾Y金來源渠道。比如在紐約市的清潔水計劃中，就對使用自來水的用戶征收額外的附加稅用于對上游地區(qū)的補償，法國畢雷礦泉水公司則用本公司的資金對上游地區(qū)農(nóng)民改進生產(chǎn)生活方式進行補償。此外，水權交易、碳匯交易、排污權交易等也是橫向生態(tài)補償資金的來源渠道。比如哥斯達黎加的“國家森林基金”就通過碳匯交易獲得一部分資金。
探索公共政策和市場手段相結(jié)合的多樣化補償方式
明確橫向生態(tài)補償?shù)姆绞剑疵鞔_“如何補”。橫向生態(tài)補償方式的選擇，要充分考慮補償方的意愿和受償方的需求，同時還要考慮補償?shù)目刹僮餍院脱a償?shù)男Ч?，選擇合適的補償方式。合適的補償方式，既能夠滿足補償方和受償方的需求，又能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護的需求，往往需要根據(jù)具體情況具體分析。
1.公共政策類補償方式
公共政策類補償方式主要是指需要依賴公共資源或公共權力的政策，因為生態(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，在很大程度上需要公共政策給予支撐。尤其是當生態(tài)受益區(qū)容易確定，而生態(tài)受益區(qū)內(nèi)具體的生態(tài)產(chǎn)品受益人不好確定的情況下，往往需要公共政策類的橫向生態(tài)補償方式。
（1）專項資金（基金）類補償方式
專項資金一般是從財政資金中列出的專門指定用途的資金，專項資金的補償方式是生態(tài)受益區(qū)地方政府代表生態(tài)受益區(qū)進行補償。專項補償資金簡便易行，責權利相對明確，是國內(nèi)外橫向生態(tài)補償實踐中采用比較多的補償方式。我國目前開展的橫向生態(tài)補償實踐，絕大部分都是采用專項資金補償?shù)姆绞?。比如浙江和安徽兩省開展的新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償，就是由浙江省和安徽省政府各在本省財政中列出1億元的專項資金用于新安江流域水環(huán)境補償。北京對張承地區(qū)開展的“稻改旱”補償和生態(tài)公益林補助等，也是采取專項資金的方式。在國外，除了專項資金外，往往會依托專項資金，開拓更廣闊和更穩(wěn)定的資金來源渠道，比如從生態(tài)受益區(qū)居民的水費、企業(yè)的水費、發(fā)電企業(yè)的電價等中劃出一定的比例成立專項基金用于生態(tài)補償。
（2）經(jīng)濟援助類補償方式
生態(tài)保護區(qū)要提高提供生態(tài)產(chǎn)品的能力，就需要減少對生態(tài)環(huán)境有不利影響的經(jīng)濟活動，大力推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，會額外增加生態(tài)保護和環(huán)境治理的成本以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機會成本，為了促進生態(tài)保護區(qū)提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，減少經(jīng)濟活動對提供生態(tài)產(chǎn)品的不利影響，可以采取經(jīng)濟援助類的補償方式。比如生態(tài)受益區(qū)可以幫助生態(tài)保護區(qū)建設循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)向循環(huán)園區(qū)搬遷，促進污染大的企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出市場，也可以在生態(tài)受益區(qū)的園區(qū)內(nèi)專門劃出一定的空間，與生態(tài)保護區(qū)共建異地園區(qū)或飛地園區(qū)，促進生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的企業(yè)外遷，提高生態(tài)保護區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。比如浙江的磐安縣位于金華的上游，為了加強磐安縣的生態(tài)保護，減少經(jīng)濟活動對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，磐安縣在金華設立了異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在促進磐安縣經(jīng)濟發(fā)展的同時，還減少了經(jīng)濟活動對磐安縣生態(tài)環(huán)境的不利影響，提升了磐安縣的生態(tài)產(chǎn)品供給能力。
（3）技術支持類補償方式
技術支持類補償方式就是生態(tài)受益區(qū)對生態(tài)保護區(qū)提供有利于提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的技術幫助。生態(tài)保護區(qū)要提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，既需要資金方面的投入，也需要技術方面的投入。生態(tài)受益區(qū)可以為生態(tài)保護區(qū)生態(tài)保護、環(huán)境治理、有機農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)污染治理等提供技術支持，同時為生態(tài)保護區(qū)適齡勞動力提供技術援助，為生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)外遷提供技術幫助。生態(tài)保護區(qū)往往也是經(jīng)濟發(fā)展比較滯后的地區(qū)，在加強生態(tài)建設和環(huán)境治理領域亟需相應的技術幫助。此外，生態(tài)受益區(qū)還可以對生態(tài)保護區(qū)開展人力資源培訓等方面的技術支持，提高生態(tài)保護區(qū)適齡勞動人口的就業(yè)能力，促進生態(tài)保護區(qū)人口的外遷，減輕生態(tài)保護區(qū)的資源環(huán)境壓力。
2.市場手段類補償方式
在產(chǎn)權明晰、可交易而且交易成本不是很高的情況下，也可以利用市場機制開展地區(qū)間橫向生態(tài)補償。使生態(tài)產(chǎn)品作為一種“商品”進行交易并由此獲得經(jīng)濟收益，可以提高生態(tài)保護區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。目前市場手段類的補償方式主要有水權交易、碳匯交易和排污權交易等。
（1）交易主體較少的市場交易類補償方式
當補償方和受償方明確，相互之間利益關系清晰，特別是交易主體較少的情況下，往往可以通過補償方和受償方的協(xié)商，直接進行生態(tài)產(chǎn)品的市場交易。目前比較常見的就是水權交易，該補償方式適合對水資源具有需求的橫向生態(tài)補償，比如城市與城市飲用水水源區(qū)之間或小流域范圍內(nèi)上下游之間的生態(tài)補償。為了緩解用水緊張的局面，2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽市買斷了其橫錦水庫每年5000萬立方米水資源的永久使用權，同時按期支付0.1元/立方米的綜合管理費（含水資源費、工程運行維護費、折舊費、大修理費、環(huán)保費、稅收、利潤等所有費用），綜合管理費中的水資源費按照浙江省有關規(guī)定進行動態(tài)調(diào)整。浙江義烏和東陽的水權交易模式，為缺水地區(qū)開展水權交易提供了很好的案例。開展生態(tài)產(chǎn)品的市場交易，需要對相關地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權進行初始賦值，比如在水權交易的時候，要對相關地區(qū)的水權進行初始賦值，才能真正開展生態(tài)產(chǎn)品的市場交易。我國已經(jīng)在一些流域?qū)嵭辛怂糠峙渲贫?，全面實行取水許可制度，基本構建了水權交易制度框架，并在水資源的管理、開發(fā)、利用中發(fā)揮了積極的作用。目前，我國在流域上下游之間、跨行業(yè)之間、不同用水者之間開展了水權交易試點，取得了較好成效，為今后進一步推廣奠定了一定基礎。
（2）可配額市場交易類補償方式
當生態(tài)產(chǎn)品可以被標準化為可計量和可分割的商品而且補償方和受償方數(shù)量較多或者不確定的情況下，這時生態(tài)產(chǎn)品可以進入市場進行交易。在生態(tài)環(huán)境領域，可配額的市場交易一般采取總量限制和交易的方式（Cap and Trade，C&T）。即國家就某個生態(tài)指標（比如碳排放量或排污量）設定一個總量限制（Cap），并把這些總量以配額的形式拍賣或者直接分配給相應地區(qū)（企業(yè)），不同地區(qū)之間可以就配額開展交易。目前，主要是在碳匯交易和排污權交易領域開展了可配額的市場交易。通過配額交易，可以確保在滿足生態(tài)環(huán)境總量控制的前提下，引入市場機制，促進生態(tài)保護和環(huán)境治理的專業(yè)化和高效化。對于生態(tài)利益關系明確的生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間，可以探索可配額市場交易補償方式，即由生態(tài)受益區(qū)購買生態(tài)保護區(qū)的碳匯和排污權，使生態(tài)保護區(qū)在加強生態(tài)建設和環(huán)境治理時能夠獲得經(jīng)濟效益。2003年日本、澳大利亞、歐盟等相繼建立了各自的國家碳匯交易體系，隨后，美國、加拿大等國也實施了一系列的地方交易體系，使得碳匯交易體系建設日益完善；哥斯達黎加作為原始森林保存比較好的國家，通過向發(fā)達國家出售碳匯，實現(xiàn)了國與國之間的橫向生態(tài)補償，有力地促進其生態(tài)保護。在采用可配額市場交易的補償方式時，需要對相應配額（比如碳排放、排污權）進行初始分配，并且還要確定總量限制（碳排放、污染排放的總量限制）。
構建公平公正公開和動態(tài)調(diào)整的監(jiān)管和評估體系
明確橫向生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管和評估，就是要加強監(jiān)測和監(jiān)督考核，并根據(jù)評估結(jié)果實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，即明確“如何管”。根據(jù)監(jiān)管考核的結(jié)果，要嚴格落實相應的獎懲措施，并適時調(diào)整生態(tài)補償標準和補償方式，確保生態(tài)補償能夠取得實效。
1.構建多元參與的監(jiān)督考核體系
按照公平、公正、公開的要求，構建多元參與、雙向?qū)Φ鹊谋O(jiān)督考核體系，確保橫向生態(tài)補償?shù)捻樌麑嵤Ｒ皇且w現(xiàn)多元參與的特點。橫向生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督考核需要補償方和受償方的共同參與，必要時還需要上級政府部門的參與協(xié)調(diào)，同時還要積極引入非利益相關的第三方參與，監(jiān)督考核結(jié)果要及時向外公布，一方面體現(xiàn)各利益相關主體的訴求，另一方面也可實現(xiàn)監(jiān)督考核中的相互監(jiān)督，使監(jiān)督考核結(jié)果更加公平和公正。二是要體現(xiàn)雙向性的特征。既要加強對受償方提供生態(tài)產(chǎn)品能力的監(jiān)管以及生態(tài)補償資金使用的監(jiān)管，也要加強對補償方是否及時履約的監(jiān)管。對于受償方，首先要監(jiān)管其生態(tài)補償資金使用是否合規(guī)合法，其次要對受償區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力進行監(jiān)管評估，看其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力是否得到提升和改善。如果受償方提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量或數(shù)量出現(xiàn)下降的趨勢，受償方要向補償方賠償相應的損失。對于補償方，主要監(jiān)管其是否能夠及時足額地將生態(tài)補償資金撥付給受償方。對于補償方和受償方的考核，建議由當?shù)卣慕M織、紀檢或?qū)徲嫴块T牽頭，并將考核內(nèi)容納入當?shù)馗刹空兛己梭w系之中。
2.形成有所側(cè)重的監(jiān)測評估體系
橫向生態(tài)補償涉及部門和相關利益主體較多，需要監(jiān)測評估的內(nèi)容也比較多，在實踐中要瞄準橫向生態(tài)補償?shù)年P鍵環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有所側(cè)重的監(jiān)測評估體系，促進橫向生態(tài)補償監(jiān)測評估的便捷化和高效化。要重點加強對跨界斷面水質(zhì)、水量、退耕還林面積、森林覆蓋率、林木蓄積量、水土流失治理面積、退牧還草面積等核心指標的監(jiān)測，并依此作為生態(tài)環(huán)境好壞的主要依據(jù)。比如浙江和安徽在新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償中，就選擇了高錳酸鹽、氨氮、總磷、總氮四項指標由浙江省環(huán)保部門、安徽省環(huán)保部門、環(huán)保部監(jiān)測總站三家聯(lián)合對跨界斷面的水質(zhì)進行監(jiān)測，并依此作為撥付橫向生態(tài)補償資金的依據(jù)。
3.探索動態(tài)調(diào)整的長效機制
生態(tài)建設周期很長，因此橫向生態(tài)補償制度要保持相對穩(wěn)定，只有這樣才能形成保護生態(tài)的長效機制，滿足補償方和受償方的長遠需求。同時，在橫向生態(tài)補償實施的不同階段，所面臨的主要任務也有所不同，因此，又要體現(xiàn)動態(tài)調(diào)整性。在橫向生態(tài)補償?shù)膯与A段，面臨的主要任務是污水處理廠、垃圾收集轉(zhuǎn)運和處理站、企業(yè)搬遷轉(zhuǎn)產(chǎn)、循環(huán)園區(qū)建設、退耕還林還草、網(wǎng)箱養(yǎng)殖退養(yǎng)等工程建設，在監(jiān)測和監(jiān)督考核方面，要重點加強對上述工程建設的監(jiān)督考核，確保工程建設資金使用合法合規(guī)，工程建設進度和工程建設質(zhì)量滿足預期要求。在上述工程建設完成后，面臨的主要任務是上述工程的管護運營，此時監(jiān)督考核的重點就要放在工程設施是否能夠正常運轉(zhuǎn)方面。此外，根據(jù)不同生態(tài)類型在不同時期面臨的不同任務，補償標準和補償方式也應根據(jù)具體情況進行適當調(diào)整，以使生態(tài)補償更能符合實際，更能取得實效。
（本文為國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院2014年度重點課題和中國經(jīng)濟學術基金課題“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度研究”（課題編號：A2014051006）的主要成果。課題組組長：賈若祥、高國力；課題組成員：宋建軍、黃征學、曹忠祥、盧偉、張燕、鄭華、申現(xiàn)杰；執(zhí)筆：賈若祥、高國力）
作者單位：國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所
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賈若祥 高國力
構建橫向生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣?/p>
賈若祥 高國力
十八屆三中全會提出要“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”，這是中央就生態(tài)補償制度建設做出的重大決策，將會為生態(tài)文明建設提供重要的制度保障。橫向生態(tài)補償制度是為實施橫向生態(tài)補償而建立的一系列法律、經(jīng)濟和行政手段的總和，是對補償主體，補償對象、補償標準、補償方式、監(jiān)管方式等核心內(nèi)容做出的規(guī)則性安排。構建橫向生態(tài)補償制度框架，主要是要對橫向生態(tài)補償中的“誰來補、補給誰、補多少、如何補、如何管”等核心內(nèi)容做出規(guī)則性安排。
根據(jù)生態(tài)受益區(qū)范圍明確補償主體
明確橫向生態(tài)補償?shù)闹黧w，即明確“誰來補”。橫向生態(tài)補償主要是在生態(tài)利益關系比較明確的地區(qū)之間展開，因此比較容易確定“誰來補”，即按照“誰受益、誰補償”的原則，由生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)承擔補償主體的責任，具體包括生態(tài)產(chǎn)品受益區(qū)的地方政府、企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等。
1.生態(tài)受益區(qū)地方政府
從國內(nèi)外橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，生態(tài)受益區(qū)地方政府往往要代表生態(tài)受益區(qū)承擔起補償主體的責任，在有些情況下，生態(tài)受益區(qū)的上級政府往往也同時承擔補償主體的責任。比如在紐約市清潔水計劃中，紐約市和紐約州都承擔起了補償主體的責任。在我國浙江和安徽開展的新安江水環(huán)境生態(tài)補償中，浙江省政府承擔起了補償主體的責任。在密云水庫上游河北省張家口市和承德市實施的“稻改旱”工程中，北京市政府承擔起了補償主體的責任。從理論上分析，在生態(tài)受益區(qū)內(nèi)具體受益人不好確定的情況下，就要由生態(tài)受益區(qū)政府代表受益者承擔生態(tài)補償主體的責任。而且在很多情況下，生態(tài)受益區(qū)所享受的生態(tài)效益往往是綜合的，很難明確具體的受益主體，這就需要當?shù)卣踔吝B同其上級政府共同承擔補償主體的責任。
2.生態(tài)受益區(qū)企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等
生態(tài)受益區(qū)的企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等各類受益主體也要承擔起補償主體的責任。尤其是生態(tài)受益區(qū)內(nèi)直接利用生態(tài)產(chǎn)品并由此而獲得一定經(jīng)濟收益的企業(yè)，更是要承擔起補償主體的責任。比如法國畢雷礦泉水公司為保持水質(zhì)，對上游地區(qū)的農(nóng)戶承擔起了補償主體的責任。20世紀80年代，位于法國東北部的Rhin—Meuse流域水質(zhì)受到當?shù)剞r(nóng)民農(nóng)業(yè)活動的威脅，依賴該地區(qū)的干凈水源制作天然礦物質(zhì)水的畢雷礦泉水公司不得不做出選擇，要么設立過濾工廠，要么遷移到新的水源地，要么保護該地區(qū)水源。經(jīng)過綜合考慮，畢雷礦泉水公司決定對上游地區(qū)的農(nóng)民進行生態(tài)補償，為上游地區(qū)農(nóng)民牲畜糞便的處理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改進提供技術和資金支持，從源頭上控制污染，以較小的生態(tài)補償成本獲得了很好成效。在有的橫向生態(tài)補償實踐中，居民往往也承擔起補償主體的責任，比如在紐約市的清潔水計劃中，紐約市的用水居民通過繳納附加稅承擔起了補償主體責任。此外，生態(tài)受益的社會團體和非政府組織等也要根據(jù)生態(tài)獲益的多少和自身可承受能力承擔起補償主體的責任。
通過明晰生態(tài)產(chǎn)品的“主人”明確補償對象
明確橫向生態(tài)補償?shù)膶ο?，即明確“補給誰”。一般來說，橫向生態(tài)補償?shù)膶ο笫巧鷳B(tài)產(chǎn)品的提供者，即生態(tài)產(chǎn)品的“主人”。要加快完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，做到產(chǎn)有主、主有權、權有責、責連利，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權所屬人格化，從而明確生態(tài)產(chǎn)品的“主人”，為明確補償對象提供支撐。
1.生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府
將生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府列為補償對象具有非常重要的現(xiàn)實意義。生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府承擔著生態(tài)建設、環(huán)境治理、加強自然資源用途管制、引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的職責，對于提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力起著非常重要的作用。從我國橫向生態(tài)補償試點的情況來看，在試點的初期階段，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)往往要開展較大規(guī)模的生態(tài)建設、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)搬遷和轉(zhuǎn)產(chǎn)等工程建設，這些工程的建設資金很大一部分來自生態(tài)補償資金和地方政府的融資，因此，將生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府列為補償對象，可以發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府的積極性，提高其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的地方政府作為自然資源的所有人和監(jiān)管人，為提供生態(tài)產(chǎn)品做出了重大貢獻，應該獲得相應的生態(tài)補償，以滿足生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)地方政府的生態(tài)投入需求。
2.生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等
生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)、居民、社會團體和非政府組織等對生態(tài)產(chǎn)品提供做出貢獻的主體，也應該成為補償對象。為了提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的企業(yè)要執(zhí)行更為嚴格的環(huán)境治理標準，有的企業(yè)還要進行搬遷、技術升級改造甚至是退出市場，企業(yè)應該獲得對額外增加成本的補償。為了提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的居民也要轉(zhuǎn)變相應的生產(chǎn)和生活方式，比如林農(nóng)承包的林地要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)公益林，從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖的漁民要退出網(wǎng)箱養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中要采用防止水土流失和面源污染的現(xiàn)代耕作方式等，這一方面使當?shù)鼐用駟适б欢ǖ陌l(fā)展機會成本，此外也會額外增加當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活成本，應該對居民喪失的機會成本和額外增加的生產(chǎn)和生活成本進行補償。此外，為提供生態(tài)產(chǎn)品做出貢獻的社會團體和非政府組織等也應該獲得一定的生態(tài)補償。從法理上看，生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)的居民作為自然資源的具體使用人，在服從國家自然資源用途管制的前提下，應該獲得相應的生態(tài)補償，以彌補其在服從用途管制中所產(chǎn)生的機會成本損失。
圖1 橫向生態(tài)補償標準依據(jù)示意圖
根據(jù)生態(tài)成本變化情況和雙方博弈確定合理可行的補償標準
明確橫向生態(tài)補償?shù)臉藴?，即明確“補多少”。補償標準的確定是橫向生態(tài)補償中的核心環(huán)節(jié)，也是難度最大和不確定因素最多的環(huán)節(jié)，要根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本變化情況以及補償方和受償方的博弈確定合理可行的補償標準。
1.基于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)產(chǎn)品價值變化的生態(tài)補償標準確定法
從理論上分析，橫向生態(tài)補償標準要考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)產(chǎn)品價值三個重要因素的變化情況，并依此確定合理的補償標準。生態(tài)功能區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的生態(tài)環(huán)境標準，需要高于一般標準的生態(tài)保護投入，這就需要生態(tài)受益區(qū)給予補償。生態(tài)保護區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的產(chǎn)業(yè)準入門檻，因此會喪失一定的發(fā)展機會，生態(tài)受益區(qū)需要對生態(tài)保護區(qū)喪失的發(fā)展機會成本給予補償。生態(tài)保護區(qū)在加強生態(tài)保護和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基礎上，其提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量都會得到提升，生態(tài)受益區(qū)要為享受質(zhì)量更好和數(shù)量更多的生態(tài)產(chǎn)品支付成本。
對于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本、生態(tài)產(chǎn)品價值三個要素的變化，可以采用不同的方法進行估算。對于生態(tài)保護成本變化的評估相對容易，主要是為了提供更好的生態(tài)產(chǎn)品而額外增加的生態(tài)保護投入、環(huán)境治理投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等成本以及生態(tài)環(huán)保設施建設和運營的部分成本。對于發(fā)展機會成本的變化，可以通過機會成本法進行測算。比如生態(tài)保護區(qū)出于生態(tài)保護的需要，將部分經(jīng)濟林劃為生態(tài)公益林，由此喪失的機會成本可以參考其原來作為經(jīng)濟林時產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。生態(tài)產(chǎn)品價值增量變化的測算，可按照投入產(chǎn)出法計算，主要考慮生態(tài)保護區(qū)生態(tài)保護成本的變化和發(fā)展機會成本的變化上，即通過生態(tài)保護成本的變化和發(fā)展機會成本的變化，推算出生態(tài)產(chǎn)品價值的變化情況。
2.基于補償方和受償方博弈的生態(tài)補償標準確定法
由于生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)產(chǎn)品價值的精確量化存在很大難度，而且按照不同的方法測算可能在結(jié)果上存在較大差異，因此實踐中很少有橫向生態(tài)補償能夠按照生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本以及生態(tài)產(chǎn)品價值的變化情況對生態(tài)補償標準進行精確量化測算并付諸實施，更多的則是采取利益相關方協(xié)商的辦法，通過協(xié)商確定補償方和受償方都能夠接受的生態(tài)補償標準。從我國橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，補償標準的確定大都是補償方和受償方協(xié)商的結(jié)果，比如浙江和安徽兩省各出1億元用于新安江流域水環(huán)境治理，就是浙江省和安徽省協(xié)商的結(jié)果，而不是通過嚴格的理論測算得出的補償標準。2014年，浙江省和安徽省再次通過協(xié)商，擬在下一輪的試點中各自將生態(tài)補償資金提高到2億元。在國外，橫向生態(tài)補償標準的確定，也一般由補償方和受償方協(xié)商而定。比如畢雷礦泉水公司就通過與上游地區(qū)的農(nóng)民開展協(xié)商，確定對上游農(nóng)民的補償標準。補償方在確定生態(tài)補償標準的時候，往往會對補償標準和獲得同類生態(tài)產(chǎn)品的替代成本進行比選，選擇對自身更有利的補償方式。在實踐中，生態(tài)補償標準一般要遠遠低于生態(tài)受益區(qū)獲得同類生態(tài)產(chǎn)品的替代成本。
3.開拓多元化的補償資金來源渠道
從國內(nèi)外橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，補償資金的來源渠道主要有財政資金、征收專門稅費、企業(yè)資金、產(chǎn)權交易所獲收益等不同類型。我國橫向生態(tài)補償?shù)馁Y金來源渠道主要是財政資金，比如浙江對安徽的新安江流域水環(huán)境補償，補償資金為浙江省財政資金，北京對張承地區(qū)“稻改旱”補償以及對張承地區(qū)生態(tài)公益林的補助，補償資金為北京市財政資金。在國外，生態(tài)受益區(qū)的地方政府往往也會拿出部分財政資金用于生態(tài)補償，比如紐約市清潔水計劃中紐約市和紐約州都分別拿出部分財政資金用于生態(tài)補償。在國外橫向生態(tài)補償實踐中，征收專門稅費、企業(yè)資金和產(chǎn)權交易所獲收益等也是橫向生態(tài)補償?shù)闹匾Y金來源渠道。比如在紐約市的清潔水計劃中，就對使用自來水的用戶征收額外的附加稅用于對上游地區(qū)的補償，法國畢雷礦泉水公司則用本公司的資金對上游地區(qū)農(nóng)民改進生產(chǎn)生活方式進行補償。此外，水權交易、碳匯交易、排污權交易等也是橫向生態(tài)補償資金的來源渠道。比如哥斯達黎加的“國家森林基金”就通過碳匯交易獲得一部分資金。
探索公共政策和市場手段相結(jié)合的多樣化補償方式
明確橫向生態(tài)補償?shù)姆绞剑疵鞔_“如何補”。橫向生態(tài)補償方式的選擇，要充分考慮補償方的意愿和受償方的需求，同時還要考慮補償?shù)目刹僮餍院脱a償?shù)男Ч?，選擇合適的補償方式。合適的補償方式，既能夠滿足補償方和受償方的需求，又能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護的需求，往往需要根據(jù)具體情況具體分析。
1.公共政策類補償方式
公共政策類補償方式主要是指需要依賴公共資源或公共權力的政策，因為生態(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，在很大程度上需要公共政策給予支撐。尤其是當生態(tài)受益區(qū)容易確定，而生態(tài)受益區(qū)內(nèi)具體的生態(tài)產(chǎn)品受益人不好確定的情況下，往往需要公共政策類的橫向生態(tài)補償方式。
（1）專項資金（基金）類補償方式
專項資金一般是從財政資金中列出的專門指定用途的資金，專項資金的補償方式是生態(tài)受益區(qū)地方政府代表生態(tài)受益區(qū)進行補償。專項補償資金簡便易行，責權利相對明確，是國內(nèi)外橫向生態(tài)補償實踐中采用比較多的補償方式。我國目前開展的橫向生態(tài)補償實踐，絕大部分都是采用專項資金補償?shù)姆绞?。比如浙江和安徽兩省開展的新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償，就是由浙江省和安徽省政府各在本省財政中列出1億元的專項資金用于新安江流域水環(huán)境補償。北京對張承地區(qū)開展的“稻改旱”補償和生態(tài)公益林補助等，也是采取專項資金的方式。在國外，除了專項資金外，往往會依托專項資金，開拓更廣闊和更穩(wěn)定的資金來源渠道，比如從生態(tài)受益區(qū)居民的水費、企業(yè)的水費、發(fā)電企業(yè)的電價等中劃出一定的比例成立專項基金用于生態(tài)補償。
（2）經(jīng)濟援助類補償方式
生態(tài)保護區(qū)要提高提供生態(tài)產(chǎn)品的能力，就需要減少對生態(tài)環(huán)境有不利影響的經(jīng)濟活動，大力推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，會額外增加生態(tài)保護和環(huán)境治理的成本以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機會成本，為了促進生態(tài)保護區(qū)提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，減少經(jīng)濟活動對提供生態(tài)產(chǎn)品的不利影響，可以采取經(jīng)濟援助類的補償方式。比如生態(tài)受益區(qū)可以幫助生態(tài)保護區(qū)建設循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)向循環(huán)園區(qū)搬遷，促進污染大的企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出市場，也可以在生態(tài)受益區(qū)的園區(qū)內(nèi)專門劃出一定的空間，與生態(tài)保護區(qū)共建異地園區(qū)或飛地園區(qū)，促進生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的企業(yè)外遷，提高生態(tài)保護區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。比如浙江的磐安縣位于金華的上游，為了加強磐安縣的生態(tài)保護，減少經(jīng)濟活動對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，磐安縣在金華設立了異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在促進磐安縣經(jīng)濟發(fā)展的同時，還減少了經(jīng)濟活動對磐安縣生態(tài)環(huán)境的不利影響，提升了磐安縣的生態(tài)產(chǎn)品供給能力。
（3）技術支持類補償方式
技術支持類補償方式就是生態(tài)受益區(qū)對生態(tài)保護區(qū)提供有利于提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的技術幫助。生態(tài)保護區(qū)要提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，既需要資金方面的投入，也需要技術方面的投入。生態(tài)受益區(qū)可以為生態(tài)保護區(qū)生態(tài)保護、環(huán)境治理、有機農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)污染治理等提供技術支持，同時為生態(tài)保護區(qū)適齡勞動力提供技術援助，為生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)外遷提供技術幫助。生態(tài)保護區(qū)往往也是經(jīng)濟發(fā)展比較滯后的地區(qū)，在加強生態(tài)建設和環(huán)境治理領域亟需相應的技術幫助。此外，生態(tài)受益區(qū)還可以對生態(tài)保護區(qū)開展人力資源培訓等方面的技術支持，提高生態(tài)保護區(qū)適齡勞動人口的就業(yè)能力，促進生態(tài)保護區(qū)人口的外遷，減輕生態(tài)保護區(qū)的資源環(huán)境壓力。
2.市場手段類補償方式
在產(chǎn)權明晰、可交易而且交易成本不是很高的情況下，也可以利用市場機制開展地區(qū)間橫向生態(tài)補償。使生態(tài)產(chǎn)品作為一種“商品”進行交易并由此獲得經(jīng)濟收益，可以提高生態(tài)保護區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。目前市場手段類的補償方式主要有水權交易、碳匯交易和排污權交易等。
（1）交易主體較少的市場交易類補償方式
當補償方和受償方明確，相互之間利益關系清晰，特別是交易主體較少的情況下，往往可以通過補償方和受償方的協(xié)商，直接進行生態(tài)產(chǎn)品的市場交易。目前比較常見的就是水權交易，該補償方式適合對水資源具有需求的橫向生態(tài)補償，比如城市與城市飲用水水源區(qū)之間或小流域范圍內(nèi)上下游之間的生態(tài)補償。為了緩解用水緊張的局面，2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽市買斷了其橫錦水庫每年5000萬立方米水資源的永久使用權，同時按期支付0.1元/立方米的綜合管理費（含水資源費、工程運行維護費、折舊費、大修理費、環(huán)保費、稅收、利潤等所有費用），綜合管理費中的水資源費按照浙江省有關規(guī)定進行動態(tài)調(diào)整。浙江義烏和東陽的水權交易模式，為缺水地區(qū)開展水權交易提供了很好的案例。開展生態(tài)產(chǎn)品的市場交易，需要對相關地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權進行初始賦值，比如在水權交易的時候，要對相關地區(qū)的水權進行初始賦值，才能真正開展生態(tài)產(chǎn)品的市場交易。我國已經(jīng)在一些流域?qū)嵭辛怂糠峙渲贫?，全面實行取水許可制度，基本構建了水權交易制度框架，并在水資源的管理、開發(fā)、利用中發(fā)揮了積極的作用。目前，我國在流域上下游之間、跨行業(yè)之間、不同用水者之間開展了水權交易試點，取得了較好成效，為今后進一步推廣奠定了一定基礎。
（2）可配額市場交易類補償方式
當生態(tài)產(chǎn)品可以被標準化為可計量和可分割的商品而且補償方和受償方數(shù)量較多或者不確定的情況下，這時生態(tài)產(chǎn)品可以進入市場進行交易。在生態(tài)環(huán)境領域，可配額的市場交易一般采取總量限制和交易的方式（Cap and Trade，C&T）。即國家就某個生態(tài)指標（比如碳排放量或排污量）設定一個總量限制（Cap），并把這些總量以配額的形式拍賣或者直接分配給相應地區(qū)（企業(yè)），不同地區(qū)之間可以就配額開展交易。目前，主要是在碳匯交易和排污權交易領域開展了可配額的市場交易。通過配額交易，可以確保在滿足生態(tài)環(huán)境總量控制的前提下，引入市場機制，促進生態(tài)保護和環(huán)境治理的專業(yè)化和高效化。對于生態(tài)利益關系明確的生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)之間，可以探索可配額市場交易補償方式，即由生態(tài)受益區(qū)購買生態(tài)保護區(qū)的碳匯和排污權，使生態(tài)保護區(qū)在加強生態(tài)建設和環(huán)境治理時能夠獲得經(jīng)濟效益。2003年日本、澳大利亞、歐盟等相繼建立了各自的國家碳匯交易體系，隨后，美國、加拿大等國也實施了一系列的地方交易體系，使得碳匯交易體系建設日益完善；哥斯達黎加作為原始森林保存比較好的國家，通過向發(fā)達國家出售碳匯，實現(xiàn)了國與國之間的橫向生態(tài)補償，有力地促進其生態(tài)保護。在采用可配額市場交易的補償方式時，需要對相應配額（比如碳排放、排污權）進行初始分配，并且還要確定總量限制（碳排放、污染排放的總量限制）。
構建公平公正公開和動態(tài)調(diào)整的監(jiān)管和評估體系
明確橫向生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管和評估，就是要加強監(jiān)測和監(jiān)督考核，并根據(jù)評估結(jié)果實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，即明確“如何管”。根據(jù)監(jiān)管考核的結(jié)果，要嚴格落實相應的獎懲措施，并適時調(diào)整生態(tài)補償標準和補償方式，確保生態(tài)補償能夠取得實效。
1.構建多元參與的監(jiān)督考核體系
按照公平、公正、公開的要求，構建多元參與、雙向?qū)Φ鹊谋O(jiān)督考核體系，確保橫向生態(tài)補償?shù)捻樌麑嵤Ｒ皇且w現(xiàn)多元參與的特點。橫向生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督考核需要補償方和受償方的共同參與，必要時還需要上級政府部門的參與協(xié)調(diào)，同時還要積極引入非利益相關的第三方參與，監(jiān)督考核結(jié)果要及時向外公布，一方面體現(xiàn)各利益相關主體的訴求，另一方面也可實現(xiàn)監(jiān)督考核中的相互監(jiān)督，使監(jiān)督考核結(jié)果更加公平和公正。二是要體現(xiàn)雙向性的特征。既要加強對受償方提供生態(tài)產(chǎn)品能力的監(jiān)管以及生態(tài)補償資金使用的監(jiān)管，也要加強對補償方是否及時履約的監(jiān)管。對于受償方，首先要監(jiān)管其生態(tài)補償資金使用是否合規(guī)合法，其次要對受償區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力進行監(jiān)管評估，看其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力是否得到提升和改善。如果受償方提供的生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量或數(shù)量出現(xiàn)下降的趨勢，受償方要向補償方賠償相應的損失。對于補償方，主要監(jiān)管其是否能夠及時足額地將生態(tài)補償資金撥付給受償方。對于補償方和受償方的考核，建議由當?shù)卣慕M織、紀檢或?qū)徲嫴块T牽頭，并將考核內(nèi)容納入當?shù)馗刹空兛己梭w系之中。
2.形成有所側(cè)重的監(jiān)測評估體系
橫向生態(tài)補償涉及部門和相關利益主體較多，需要監(jiān)測評估的內(nèi)容也比較多，在實踐中要瞄準橫向生態(tài)補償?shù)年P鍵環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有所側(cè)重的監(jiān)測評估體系，促進橫向生態(tài)補償監(jiān)測評估的便捷化和高效化。要重點加強對跨界斷面水質(zhì)、水量、退耕還林面積、森林覆蓋率、林木蓄積量、水土流失治理面積、退牧還草面積等核心指標的監(jiān)測，并依此作為生態(tài)環(huán)境好壞的主要依據(jù)。比如浙江和安徽在新安江流域水環(huán)境生態(tài)補償中，就選擇了高錳酸鹽、氨氮、總磷、總氮四項指標由浙江省環(huán)保部門、安徽省環(huán)保部門、環(huán)保部監(jiān)測總站三家聯(lián)合對跨界斷面的水質(zhì)進行監(jiān)測，并依此作為撥付橫向生態(tài)補償資金的依據(jù)。
3.探索動態(tài)調(diào)整的長效機制
生態(tài)建設周期很長，因此橫向生態(tài)補償制度要保持相對穩(wěn)定，只有這樣才能形成保護生態(tài)的長效機制，滿足補償方和受償方的長遠需求。同時，在橫向生態(tài)補償實施的不同階段，所面臨的主要任務也有所不同，因此，又要體現(xiàn)動態(tài)調(diào)整性。在橫向生態(tài)補償?shù)膯与A段，面臨的主要任務是污水處理廠、垃圾收集轉(zhuǎn)運和處理站、企業(yè)搬遷轉(zhuǎn)產(chǎn)、循環(huán)園區(qū)建設、退耕還林還草、網(wǎng)箱養(yǎng)殖退養(yǎng)等工程建設，在監(jiān)測和監(jiān)督考核方面，要重點加強對上述工程建設的監(jiān)督考核，確保工程建設資金使用合法合規(guī)，工程建設進度和工程建設質(zhì)量滿足預期要求。在上述工程建設完成后，面臨的主要任務是上述工程的管護運營，此時監(jiān)督考核的重點就要放在工程設施是否能夠正常運轉(zhuǎn)方面。此外，根據(jù)不同生態(tài)類型在不同時期面臨的不同任務，補償標準和補償方式也應根據(jù)具體情況進行適當調(diào)整，以使生態(tài)補償更能符合實際，更能取得實效。
（本文為國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院2014年度重點課題和中國經(jīng)濟學術基金課題“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度研究”（課題編號：A2014051006）的主要成果。課題組組長：賈若祥、高國力；課題組成員：宋建軍、黃征學、曹忠祥、盧偉、張燕、鄭華、申現(xiàn)杰；執(zhí)筆：賈若祥、高國力）
作者單位：國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所
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