◎ 文 《法人》見習記者 辛穎

存款保險即將落地

◎ 文 《法人》見習記者 辛穎

目前全球已經(jīng)有113個經(jīng)濟體系進行了存款保險立法，中國是主要經(jīng)濟體系中唯一沒有進行存款保險立法的國家

2014年11月30日，國務(wù)院法制辦公室全文公布了《存款保險條例（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），其中指出，我國擬建立的存款保險制度，有利于更好地保護存款人的利益，維護金融市場和公眾對我國銀行體系的信心，推動形成市場化的風險防范和化解機制，建立維護金融穩(wěn)定的長效機制，促進我國金融體系健康發(fā)展。

對此，人民銀行會同有關(guān)方面已經(jīng)做了長時間的深入研究。

存款保險制度是指為銀行的存款業(yè)務(wù)提供相應(yīng)的保險服務(wù)，當參保銀行面臨危機而無法支付存款者存款時，便由其投保的存款保險機構(gòu)代為給予存款者一定的償付或直接向銀行提供某種范圍內(nèi)資助的一種制度。如此一來，便可達到保護存款人尤其是小額存款人的利益，提高公眾信心，穩(wěn)定銀行體系的目的。

存款保險制度的建立，誠然是好事一樁，但意見稿的出臺只是我國向建立完善的存款保險制度的第一步，而這距離制度的全面實施與覆蓋究竟有多遠，還要看深化金融改革的全面進程。

箭在弦上不得不發(fā)

據(jù)公開資料顯示，早在1993年，建立存款保險制度在《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中被首次提出后，央行曾數(shù)次上報方案未被批準。直至2013年，十八屆三中全會明確提出“建立存款保險制度”，2014年，李克強總理在第十二屆全國人大代表會議上將其納入當年重點工作范疇。

中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心胡繼曄教授向《法人》記者介紹，“多年來沒有進展的影響因素很多，但最主要的還是大銀行沒有積極性，而且就目前的情況而言，他們依然沒有積極性。但是銀行業(yè)不能成為貔貅，只進不出?！?/p>

上海財經(jīng)大學現(xiàn)代金融研究中心副主任奚君羊教授在接受《法人》記者采訪時表示，“原本我國銀行不存在退出機制，有政府的隱性擔保和剛性兌付，一旦出現(xiàn)經(jīng)營問題，就由政府來兜底，但這實際上就是納稅人即老百姓來承擔?！?/p>

而這種把錢從“左口袋”轉(zhuǎn)移到“右口袋”的行為當然沒什么意義，存款保險制度所提供的銀行退出機制就是為了解決這種現(xiàn)狀的不合理性。

雖然隱性擔保在一定程度上保證了國民存款利益和社會和諧穩(wěn)定。但市場經(jīng)濟的發(fā)展與民營銀行的開放使得存款保險制度勢在必行，由納稅人承擔銀行的經(jīng)營風險必然站不住腳。

奚君羊認為，銀行業(yè)建立退出機制能夠促進行業(yè)競爭，有利于銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，提升銀行業(yè)整體的經(jīng)營效率，使得銀行業(yè)能更好地適應(yīng)市場化的環(huán)境。

“現(xiàn)在大家不僅從意識上認識到該制度的必要性，從技術(shù)上也達成了一定的共識。如果沒有存款保險制度，一切金融業(yè)的深化改革都無從談起，存款保險制度的建立已經(jīng)是箭在弦上，不得不發(fā)?！鞭删蛘f。

覆蓋范圍是關(guān)鍵

隨著銀行業(yè)的開放以及民營銀行逐步踏上正軌，存款保險制度何時能開始實施以及實施效果如何才是各方切實關(guān)注的。而從業(yè)界的評價來看，該征求意見稿中確實有很多仍待深入和細化的條款。

存款保險制度中的存款保險費率問題的爭議由來已久，奚君羊介紹說，“經(jīng)過反復(fù)的商討研究，業(yè)界才初步達成共識，由于各個銀行的風險程度不同，因此應(yīng)該采用以及各自傾向接受的存款保險費率自然不同?！?/p>

征求意見稿第九條規(guī)定，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構(gòu)成。費率標準由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟金融發(fā)展狀況、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報國務(wù)院批準后執(zhí)行。各投保機構(gòu)的適用費率，由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)投保機構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風險狀況等因素確定。

“征求意見稿中雖然規(guī)定了存款保險費率的構(gòu)成，但是對于具體的基準費率是多少，影響風險費率的具體標準都沒有確定?！焙^曄介紹說，這也就意味著保險費無從收起。

除了類似的落實細節(jié)尚未規(guī)定之外，影響制度落實的實際覆蓋情況也備受關(guān)注。

征求意見稿第五條規(guī)定存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。即存款人在同一家銀行所有存款的本金和利息加起來在50萬元以內(nèi)的，全額賠付；超過50萬元的部分，從該銀行破產(chǎn)清算財產(chǎn)中受償。

“這其中首先涉及的問題就是單位存款和個人存款是否能全面覆蓋，如果50萬元的賠付上線可以保證絕大多數(shù)個人儲戶的存款利益，那么對于單位存款高達幾百萬甚至幾千萬的情況來說，50萬幾乎沒有起到任何作用。那么個人存款與單位存款是否要采取相同的賠付上限，以及具體情況如何確定仍有待考量?！焙^曄分析道。

而將賠付問題繼續(xù)延伸，奚君羊提出，“銀行繳納保險費用之后，如果大型銀行出現(xiàn)倒閉情況，或者銀行業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模倒閉情況，保險公司是否能夠保證足夠的賠付能力也需要的時間的驗證。保險公司的償付能力關(guān)系到銀行倒閉的風險是否真正得到控制，也就是存款保險制度到底能覆蓋到何種程度。”

不能完全地依賴

目前全球已經(jīng)有113個經(jīng)濟體系進行了存款保險立法，中國是主要經(jīng)濟體系中唯一沒有進行存款保險立法的國家。

胡繼曄向《法人》記者介紹了在存款保險立法方面歐美的先進經(jīng)驗。美國建立了存款保險制度后通過不斷的動態(tài)立法、修法，穩(wěn)定銀行業(yè)發(fā)展。1991 年《聯(lián)邦存款保險公司改進法案》是美國存款保險修法的里程碑。該法案規(guī)定，當銀行經(jīng)營困難導致資本充足率跌至2% 時，為防止耗盡其資本金，銀行將由FDIC 接管。

在2008年美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機爆發(fā)時，存款保險制度所發(fā)揮的重要作用再次得到驗證。以美國印地馬克銀行破產(chǎn)案為例，在剛剛發(fā)生擠兌之后的數(shù)日之內(nèi)，2008年7月11日儲蓄機構(gòu)監(jiān)理局(OTS)即主持把印地馬克銀行的業(yè)務(wù)運營轉(zhuǎn)交給FDIC 接管。

FDIC 實行了損失分擔保險計劃，聯(lián)邦政府承擔了由于修改貸款人與印地馬克銀行之間協(xié)議所造成損失的50%，該銀行的破產(chǎn)井然有序。

談到銀行業(yè)的風險防控，奚君羊提出，“目前我國銀行業(yè)的風險點主要還是集中在國內(nèi)業(yè)務(wù)，比如大量的地方政府貸款，房地產(chǎn)行業(yè)的貸款是否會受房地產(chǎn)市場收縮的影響，對于受宏觀經(jīng)濟影響較大的產(chǎn)能過剩的行業(yè)等等?！?/p>

銀行業(yè)退出機制的完善使得倒閉的嚴峻問題擺在銀行面前，加強自身的風險防控顯得更加重要。奚君羊認為，“我們當然不能因為應(yīng)對意外出現(xiàn)的辦法出臺了，就允許銀行‘生病’，這時反而更要以預(yù)防為主，存款保險制度不過是覆蓋風險的手段之一，不能過于依賴。”

而征求意見稿中，對于存款保險金機構(gòu)的監(jiān)管機構(gòu)也并未做出明確規(guī)定。

“人民銀行金融穩(wěn)定局有一個存款保險處，征求意見稿也是他們在組織起草，而商業(yè)銀行的進入、設(shè)立、經(jīng)營以及退出都是由銀監(jiān)會負責，無論誰負責都顯得很有道理，但是責任要落實具體，還需要制度規(guī)定的細化?！焙^曄對《法人》記者說道。