王富東

（黃山區(qū)林業(yè)局，安徽 黃山 242700）

黃山區(qū)集體林采伐管理制度改革的幾點(diǎn)思考

王富東

（黃山區(qū)林業(yè)局，安徽 黃山 242700）

本文對(duì)黃山區(qū)集體林采伐管理制度改革進(jìn)行了分析思考，針對(duì)集體林采伐管理中存在的不足與問(wèn)題，提出了完善采伐限額管理、編制森林經(jīng)營(yíng)方案和實(shí)行林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)、伐區(qū)驗(yàn)收制度等，深化集體林采伐管理制度改革的意見(jiàn)和建議，為黃山區(qū)完善集體林權(quán)配套制度改革提供參考。

黃山區(qū)；采伐管理制度；改革

黃山區(qū)位于安徽省南部，為省重點(diǎn)集體林區(qū)，是全省首批集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣（區(qū)）之一，曾獲“全省集體林權(quán)制度改革工作先進(jìn)集體”。在完成確權(quán)發(fā)證的主體改革之后，作為配套制度改革的核心內(nèi)容——采伐管理制度改革，黃山區(qū)進(jìn)行了積極探索，改革創(chuàng)新了一些政策措施，方便林農(nóng)采伐林木，提高了林農(nóng)經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性。

1　采伐管理制度改革的政策與措施

1.1森林采伐限額管理制度改革

將森林采伐限額下達(dá)由原下達(dá)分配制改為申報(bào)制。在年初下達(dá)森林采伐限額前，林農(nóng)直接向村組申報(bào)當(dāng)年的木材采伐計(jì)劃，各村組匯總報(bào)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站，林業(yè)站經(jīng)初步審核后（根據(jù)村組可伐資源量可作適當(dāng)調(diào)整）在相應(yīng)各村組公示7天以上，無(wú)異議報(bào)林業(yè)局下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年森林采伐限額。林農(nóng)根據(jù)申報(bào)公示無(wú)異議的采伐計(jì)劃向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站申領(lǐng)采伐證。采伐限額申報(bào)制給林農(nóng)帶來(lái)了較多的采伐自主權(quán)，提高了采伐限額分配透明度，避免了采伐計(jì)劃分配的“暗箱操作”，也使林木資源得到較為合理的采伐利用。

1.2放開(kāi)年度采伐期的限制

將林改前一年度定為2至3個(gè)采伐期、每個(gè)采伐期不超過(guò)3個(gè)月改革為全年均可采伐，且采伐作業(yè)期不受限制。確定采伐期雖便于林業(yè)部門(mén)對(duì)林木采伐活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，但給林農(nóng)采伐經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了不便，限制了其采伐自由度。全年均可采伐，有利于林農(nóng)根據(jù)閑忙時(shí)節(jié)合理安排采伐活動(dòng)，便于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

1.3全面放開(kāi)毛竹林的采伐經(jīng)營(yíng)

針對(duì)黃山區(qū)毛竹林資源豐富、經(jīng)營(yíng)粗放的特點(diǎn)，為提高林農(nóng)經(jīng)營(yíng)竹林的積極性，在完成集體林確權(quán)發(fā)證后全面放開(kāi)毛竹林的采伐：取消毛竹林采伐限額的限制，林農(nóng)采伐毛竹林無(wú)須申領(lǐng)采伐證，可自由對(duì)毛竹林進(jìn)行采伐經(jīng)營(yíng)和管理（采伐后保留規(guī)定的最低株數(shù)）。不僅極地大方便了林農(nóng)對(duì)竹林的管理和經(jīng)營(yíng)，而且放開(kāi)毛竹林采伐管理后，林區(qū)秩序穩(wěn)定，未出現(xiàn)竹林亂砍濫伐事件，說(shuō)明政策合理可行并受到林農(nóng)歡迎。

1.4對(duì)生長(zhǎng)不良的杉木人工用材林主伐年齡適當(dāng)放寬

黃山區(qū)杉木人工林2.4萬(wàn)hm2，為全區(qū)主要用材樹(shù)種，占年林木采伐量的70%左右。因立地條件、經(jīng)營(yíng)不善、病蟲(chóng)害等因素影響，個(gè)別杉木林分未達(dá)到成熟主伐年齡就產(chǎn)生了生長(zhǎng)不良或衰弱的跡象。經(jīng)林木所有權(quán)人申請(qǐng)，對(duì)此類(lèi)型的人工杉木用材林可適當(dāng)提前進(jìn)行主伐更新，以便于林農(nóng)科學(xué)安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

1.5充分放開(kāi)和組織林農(nóng)自產(chǎn)自銷(xiāo)木材

林改前，林農(nóng)采伐生產(chǎn)的木材只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)銷(xiāo)售。為打破區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營(yíng)，提高市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)力，黃山區(qū)林業(yè)局林改時(shí)出臺(tái)了鼓勵(lì)全區(qū)木竹經(jīng)營(yíng)（加工）企業(yè)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)收購(gòu)木材的政策，林農(nóng)生產(chǎn)的木材實(shí)現(xiàn)了在全區(qū)范圍內(nèi)的自由銷(xiāo)售，提高了林農(nóng)的木材單位價(jià)格。同時(shí)，區(qū)林業(yè)局組織、指導(dǎo)有條件的鄉(xiāng)村林場(chǎng)和村組林農(nóng)組建林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織生產(chǎn)的木材不僅可在區(qū)內(nèi)自由銷(xiāo)售，還可直接銷(xiāo)售到區(qū)外。放開(kāi)林農(nóng)木材銷(xiāo)售行為，充分體現(xiàn)了林權(quán)的處置權(quán)，提高了林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。

2　當(dāng)前集體林采伐管理制度存在的一些問(wèn)題

黃山區(qū)在集體林采伐管理制度上進(jìn)行了積極探索和改革，但從當(dāng)前新形勢(shì)、新要求和林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，還存在著以下矛盾和問(wèn)題，必須加以改革。

2.1木材檢量制度與現(xiàn)行的法律法規(guī)已不相適應(yīng)

木材檢量起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的森工部門(mén)收購(gòu)木材所用。目前在黃山區(qū)采伐管理依據(jù)是：一是林業(yè)部門(mén)對(duì)采伐下山的原木、原條等木材進(jìn)行檢量，作為消耗林木征收育林基金的依據(jù)；二是林業(yè)部門(mén)依據(jù)檢量的木材數(shù)量，作為驗(yàn)收林木采伐是否超伐的依據(jù)；三是對(duì)檢量的木材打印后，作為本區(qū)內(nèi)木材運(yùn)輸?shù)暮戏ㄒ罁?jù)。

作為一項(xiàng)采伐管理措施，木材檢量存在以下問(wèn)題：一是木材檢量作為行政機(jī)關(guān)的具體行為，在現(xiàn)行的法律法規(guī)中并沒(méi)有明確。從嚴(yán)格的法律上，木材檢量應(yīng)是具有資質(zhì)的中介單位所從事的一項(xiàng)有償服務(wù)行為。二是依法處理違規(guī)采伐林木，應(yīng)按立木蓄積量計(jì)算，檢量的木材屬立木的出材量，從嚴(yán)格依法行政來(lái)看，其不能作為是否超伐（屬濫伐）和盜伐的依據(jù)。三是把檢量的木材數(shù)量作為檢驗(yàn)林木采伐行為是否合法的依據(jù)，對(duì)于不按采伐方式、采伐地點(diǎn)等濫伐行為無(wú)法作出判定。四是按檢量的木材出材量推算蓄積量，將有可能造成造材施工好的采伐人因?qū)嶋H出材率高反而構(gòu)成濫伐行為，而施工造材差、浪費(fèi)木材的采伐人卻因?qū)嶋H出材率低而逃避了違法行為，顯然有失法律公平性。

2.2林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)需求存在矛盾

林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)對(duì)于科學(xué)、合理和規(guī)范采伐利用林木具有重要作用。但在實(shí)際中，往往存在設(shè)計(jì)單位不愿意去設(shè)計(jì)，林農(nóng)不情愿去委托采伐設(shè)計(jì)的情況。造成此情況的原因是：資質(zhì)設(shè)計(jì)單位在采伐作業(yè)設(shè)計(jì)工作中，承擔(dān)的工作量大、責(zé)任大而收取的費(fèi)用卻較低，特別是采伐量小的設(shè)計(jì)，屬“虧本”經(jīng)營(yíng)；而山區(qū)林農(nóng)普遍認(rèn)為如何采伐林木自己能夠掌握，作業(yè)設(shè)計(jì)收取費(fèi)用增加了其負(fù)擔(dān)，減少了其林木收入。

2.3禁止和限制國(guó)省道兩側(cè)林木采伐的規(guī)定有失公平

作為旅游區(qū)縣，黃山區(qū)近年來(lái)對(duì)高速、國(guó)省道兩側(cè)山場(chǎng)的林木基本實(shí)行了禁伐制度，對(duì)確權(quán)承包此山場(chǎng)的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)等于剝奪其林木處置權(quán)。這對(duì)此類(lèi)林農(nóng)顯然有失公平，影響了其經(jīng)營(yíng)林業(yè)和護(hù)林愛(ài)林的積極性。

另外，森林采伐限額分配在村組林農(nóng)中存在“平均主義”，“有資源無(wú)計(jì)劃、有計(jì)劃無(wú)可采資源”的情況時(shí)有發(fā)生。

3　深化集體林采伐管理制度改革的再思考

3.1進(jìn)一步完善森林采伐限額分配管理制度

森林采伐限額分配下達(dá)堅(jiān)持以“申報(bào)制”為基礎(chǔ)，以“公示制”為原則，保障林農(nóng)處置權(quán)和采伐計(jì)劃分配的公開(kāi)透明。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站加強(qiáng)對(duì)森林采伐限額分配的監(jiān)督管理，在申報(bào)采伐計(jì)劃和公示調(diào)劑時(shí)采取“幾上幾下”，避免森林采伐限額分配下達(dá)中“有資源無(wú)計(jì)劃、有計(jì)劃無(wú)資源”的情況發(fā)生。

3.2推行集體林簡(jiǎn)易森林經(jīng)營(yíng)方案的編制

為使集體林采伐和經(jīng)營(yíng)更為科學(xué)，分配下達(dá)村組采伐限額更為合理，應(yīng)積極推行簡(jiǎn)易森林經(jīng)營(yíng)方案的編制。集體林不同于國(guó)有林場(chǎng)，村組林農(nóng)經(jīng)營(yíng)的山場(chǎng)普遍存在“一戶(hù)多山、一山多戶(hù)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村林場(chǎng)、林業(yè)大戶(hù)經(jīng)營(yíng)的林場(chǎng)也存在“面積小、規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)較分散”的特點(diǎn)。因此，在確?！安煞チ啃∮谏L(zhǎng)量”的原則下，集體林森林經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)體現(xiàn)“簡(jiǎn)單、靈活、實(shí)用”的特點(diǎn)。

“簡(jiǎn)單”，即篇幅少，無(wú)過(guò)渡性文字和瑣碎性?xún)?nèi)容，直接體現(xiàn)采伐和造林等經(jīng)營(yíng)性等措施，能用表格代替的盡量用表格代替，讓林農(nóng)容易看懂。

“靈活”，即在保證“采伐量小于生長(zhǎng)量”的前提下，村組經(jīng)營(yíng)方案可不落實(shí)到山頭地塊（實(shí)際無(wú)法落實(shí)），以森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查為依據(jù)，編制核算村組年采伐量，落實(shí)該村組采伐、主要經(jīng)營(yíng)措施和林業(yè)造林發(fā)展方向即可；對(duì)于鄉(xiāng)村、林業(yè)大戶(hù)的林場(chǎng)，以“五年采伐量為總控制”（準(zhǔn)許某年度采伐量超過(guò)年生長(zhǎng)量，但五年總采伐量須低于五年總生長(zhǎng)量），將五年內(nèi)采伐和相關(guān)經(jīng)營(yíng)措施落實(shí)到小班地塊。

“實(shí)用”，即編制集體林簡(jiǎn)易經(jīng)營(yíng)方案以最近期的森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查為依據(jù)，以行政村或鄉(xiāng)村、林業(yè)大戶(hù)的林場(chǎng)為單位（純山區(qū)的重點(diǎn)林區(qū)可以村民組為單位），編制年限僅為五年，與省下達(dá)的五年森林采伐限額相銜接，達(dá)到最大實(shí)用效果。

編制集體林簡(jiǎn)易森林經(jīng)營(yíng)方案，有利于更為合理分配下達(dá)集體林森林采伐限額，科學(xué)采伐和經(jīng)營(yíng)森林資源，促進(jìn)各村組、林業(yè)大戶(hù)林場(chǎng)森林資源的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)利用。

3.3取消木材檢量制度，實(shí)行伐區(qū)驗(yàn)收制度

實(shí)行伐區(qū)驗(yàn)收制度，可在伐區(qū)實(shí)地對(duì)采伐行為進(jìn)行明確的鑒定，有效防止超伐、不按設(shè)計(jì)采伐等亂砍濫伐行為的發(fā)生，對(duì)林木采伐和限額管理起到有效監(jiān)管作用。

面對(duì)千家萬(wàn)戶(hù)林農(nóng)的采伐，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站不可能對(duì)每戶(hù)采伐行為一一進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收。為此，對(duì)林農(nóng)無(wú)須作業(yè)設(shè)計(jì)的零星采伐（采伐蓄積量一般20 m3以下）可按一定比例采取隨機(jī)抽查的方式進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)收；對(duì)作出作業(yè)設(shè)計(jì)的林木采伐進(jìn)行全部驗(yàn)收核查，實(shí)地檢查核定其采伐許可行為是否依法進(jìn)行，是否存在超伐、不按設(shè)計(jì)采伐等違法行為。

為調(diào)查核算所采伐林木的蓄積量，黃山區(qū)應(yīng)加快編制建立當(dāng)?shù)馗髦饕煞?shù)種（杉木、水杉、馬尾松、軟闊、硬闊等）根徑與胸徑的回歸方程式，以便利用采伐后的伐樁推算所采伐的林木蓄積量，為伐區(qū)驗(yàn)收和林業(yè)案件處理提供可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源。

3.4推行簡(jiǎn)易林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)

內(nèi)容冗長(zhǎng)的林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)不僅使林農(nóng)難以看懂，且增加設(shè)計(jì)人員工作量，增加了作業(yè)設(shè)計(jì)成本費(fèi)用。因集體林單個(gè)采伐作業(yè)量一般不大，為此，應(yīng)積極推行簡(jiǎn)易林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)易林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)僅以“林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)表”和“作業(yè)設(shè)計(jì)伐區(qū)圖（以地形圖為底圖）”表示，即“一表一圖”，特殊和注意事項(xiàng)在表格備注欄與圖表空白處注明，無(wú)專(zhuān)門(mén)文字設(shè)計(jì)說(shuō)明內(nèi)容，達(dá)到簡(jiǎn)單、清楚、明了的目的和效果，使山區(qū)文化程度不高的林農(nóng)易于接受和看清看懂。

簡(jiǎn)易林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)，其表格涵蓋了作業(yè)設(shè)計(jì)內(nèi)容，圖紙落實(shí)了采伐地點(diǎn)和四至界線(xiàn)位置，能夠達(dá)到一般采伐作業(yè)設(shè)計(jì)的要求，同時(shí)設(shè)計(jì)單位可酌情降低設(shè)計(jì)費(fèi)用，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，黃山區(qū)除重點(diǎn)公益林外，集體商品林均可推行簡(jiǎn)易林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)。

3.5最大限度放開(kāi)商品林采伐

集體林權(quán)制度改革，目的是充分賦予林農(nóng)林木的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，從而調(diào)動(dòng)其經(jīng)營(yíng)林業(yè)和愛(ài)林護(hù)林的積極性。為此，在保障林業(yè)生態(tài)安全的前提下，應(yīng)充分放開(kāi)商品林的經(jīng)營(yíng)權(quán)和采伐權(quán)。

對(duì)高速、國(guó)省道兩側(cè)的商品林，不能簡(jiǎn)單禁止林農(nóng)采伐，剝奪其林木處置權(quán)和收益權(quán)。為體現(xiàn)公平性，對(duì)高速、國(guó)省道兩側(cè)的商品林，一是將部分生態(tài)重要、風(fēng)景較好的天然商品林納入當(dāng)?shù)毓媪止芾矸懂?，按重點(diǎn)公益林管理辦法進(jìn)行管理，禁止商業(yè)性采伐活動(dòng)，由當(dāng)?shù)卣o予林農(nóng)一定的生態(tài)補(bǔ)償金；二是未納入當(dāng)?shù)毓媪址懂牭?，?yīng)準(zhǔn)予林農(nóng)開(kāi)展中低強(qiáng)度的撫育采伐和擇伐活動(dòng)，對(duì)擇伐后及時(shí)更新造林的，優(yōu)先安排項(xiàng)目補(bǔ)助資金，以補(bǔ)償其擇伐作業(yè)較高的勞力工資。

（責(zé)任編輯：楊婷婷）

Reflections on Reform of the Management System for the Collective Forest Felling in Huangshan District

WANG Fudong
（Huangshan District Forestry Bureau，Huangshan 242700，Anhui，China）

In this paper reflections were made on reform of the management system for the collective forest felling in Huangshan District. Aimed at the existing shortcomings and problems in the felling management，some opinions and suggestions for deepening the reform were given including perfection of the felling quota management，compilation of the forest management scheme，forest felling operation design and implementation of the logging area check system to provide reference for perfecting reform of the collective forest tenure supporting system in Huangshan District.

Huangshan District；Forest felling management system；Reform

F326.2

A

2095-0152（2015）06-0059-03

2015-11-19

2015-12-10

王富東（1970-），男，林業(yè)工程師，主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)和森林資源管理工作。E-mail：434897539@qq.com