周麗（中國(guó)政法大學(xué)，北京　100088）

論我國(guó)監(jiān)獄管理行為的司法審查

周麗
（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

【摘要】特別權(quán)力關(guān)系理論的滲透以及對(duì)監(jiān)獄管理行為性質(zhì)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，導(dǎo)致監(jiān)獄管理行為長(zhǎng)期游離于司法審查范圍之外，導(dǎo)致服刑人員權(quán)益得不到切實(shí)維護(hù)。將監(jiān)獄管理行為納入司法審查具有重要意義，但基于服刑人員的特殊地位，只有日常的、涉及到“重要事項(xiàng)”的監(jiān)獄管理行為，且在服刑人員窮盡內(nèi)部救濟(jì)的情況下才能提起訴訟。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)獄管理行為；可訴性；受案范圍

隨著各國(guó)民主政治的發(fā)展、人權(quán)保障進(jìn)程的推進(jìn)以及對(duì)行政訴訟本質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深入，各國(guó)在行政訴訟目的問(wèn)題上越來(lái)越傾向于保障相對(duì)人權(quán)益。而要達(dá)到保障相對(duì)人權(quán)益這一目的，筆者認(rèn)為最基本的要求就是要擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，以為相對(duì)人開(kāi)啟司法救濟(jì)的大門。我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）以概括和列舉的方式規(guī)定了我國(guó)行政訴訟的受案范圍。其中《若干解釋》第1條第（1）項(xiàng)“公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的規(guī)定，成為實(shí)務(wù)界將監(jiān)獄管理行為排斥在行政訴訟受案范圍之外的重要法律依據(jù)。如此以來(lái)，監(jiān)獄就長(zhǎng)期處于“自我封閉”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，游離于司法審查范圍之外，服刑人員的權(quán)利得不到切實(shí)保障，這顯然有悖于我國(guó)現(xiàn)行的法治精神和保障人權(quán)理念。而近年來(lái)，我國(guó)發(fā)生的一系列服刑人員在監(jiān)獄的“非正常死亡”事件更是將原本顯的神秘的監(jiān)獄推向萬(wàn)人矚目的風(fēng)口浪尖。本文通過(guò)分析我國(guó)監(jiān)獄管理行為的可訴性，并初步探討監(jiān)獄管理行為的行政訴訟受案范圍，以期為監(jiān)獄的管理行為納入司法審查范圍提供必要的借鑒。

一、我國(guó)監(jiān)獄管理行為的可訴性分析

（一）監(jiān)獄管理行為的雙重特征

我國(guó)的監(jiān)獄管理行為包括刑罰執(zhí)行行為、獄政管理行為、教育改造行為等。一直以來(lái)，我國(guó)服刑人員的權(quán)利得不到司法救濟(jì)的重要原因在于司法界長(zhǎng)期將全部監(jiān)獄管理行為看作是刑事司法行為，并以此為根據(jù)拒絕對(duì)這類行為爭(zhēng)議予以司法審查。筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)并未有效地區(qū)分監(jiān)獄管理行為的司法屬性和行政屬性，泛泛地歸為司法行為，缺乏理論和法律上的依據(jù)。監(jiān)獄作為行刑法律關(guān)系的一個(gè)主體，已成為現(xiàn)代法制建設(shè)的重要領(lǐng)域，但自我國(guó)近代司法改革以來(lái)對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)至今未達(dá)到成熟階段。目前對(duì)監(jiān)獄管理行為的性質(zhì)存在三種認(rèn)識(shí)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)獄作為國(guó)家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，其實(shí)施的行為是國(guó)家司法權(quán)的體現(xiàn)；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)獄是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其實(shí)施的行為是行政行為；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，同公安機(jī)關(guān)一樣，監(jiān)獄具備刑事司法和行政管理雙重職能，其實(shí)施的行為分為刑事司法行為與行政行為。[1]筆者認(rèn)同第三種觀點(diǎn)，分析如下：

1.監(jiān)獄管理行為的刑事司法屬性

區(qū)分行政行為與刑事司法行為，最高人民法院行政審判庭給出幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一，主體必須具有刑事司法權(quán)，就行政機(jī)關(guān)而言，目前僅限于公安、監(jiān)獄等機(jī)關(guān)；其二，其行為必須依照刑事訴訟法明確授權(quán)實(shí)施；其三,刑事偵查行為的目的，是查明犯罪事實(shí)，使無(wú)罪的人不受法律追訴,有罪的人承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。而且，應(yīng)當(dāng)綜合以上幾點(diǎn)進(jìn)行全面分析。[2]《監(jiān)獄法》第60條規(guī)定：對(duì)服刑人員在監(jiān)獄內(nèi)犯罪的案件，由監(jiān)獄進(jìn)行偵查。偵查終結(jié)后，寫(xiě)出起訴意見(jiàn)書(shū)或者免予起訴意見(jiàn)書(shū)，連同案卷材料、證據(jù)一并移送

人民檢察院。結(jié)合上述三點(diǎn)分析，監(jiān)獄的刑事司法行為主要是指獄內(nèi)犯罪偵查行為。

2.監(jiān)獄管理行為的行政管理屬性

除獄內(nèi)偵查行為之外，監(jiān)獄的其他管理行為均為行政執(zhí)行權(quán)的體現(xiàn)，包括“刑罰的執(zhí)行”、“獄政管理”、“對(duì)罪犯以及未成年犯的教育改造”，下面分而述之：

刑罰執(zhí)行行為是刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)將刑事判決確定的刑罰付諸實(shí)施的行為。根據(jù)《監(jiān)獄法》的規(guī)定，監(jiān)獄刑罰執(zhí)行行為包括：收監(jiān)，對(duì)罪犯提出申訴、控告、檢舉的處理，監(jiān)外執(zhí)行，減刑，假釋，釋放，安置。可見(jiàn)，此處的“刑罰執(zhí)行”是采用的較為狹義的概念。監(jiān)獄的上述活動(dòng)自始至終是根據(jù)法院的刑事判決執(zhí)行的，即使是在“最具司法氣質(zhì)”的減刑、假釋問(wèn)題上，監(jiān)獄所行使的僅僅是一種減刑、假釋的提請(qǐng)權(quán)，最終的裁判權(quán)仍掌握在法院手里。[3]

“獄政管理”規(guī)定了監(jiān)獄對(duì)服刑人員的管理活動(dòng)，包括分押分管、警戒、戒具和武器的使用、通信、會(huì)見(jiàn)、生活、衛(wèi)生、獎(jiǎng)懲、對(duì)服刑人員服刑期間犯罪的處理。獄內(nèi)偵查屬于刑事司法行為，前面已論述過(guò)，在此不予詳述。對(duì)罪犯以及未成年犯的教育改造在《監(jiān)獄法》中也有專門規(guī)定，并對(duì)教育改造的原則和勞動(dòng)報(bào)酬等具體制度予以明確。監(jiān)獄獄政管理和對(duì)罪犯的教育改造，是監(jiān)獄作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《監(jiān)獄法》及相關(guān)法律的授權(quán)，對(duì)獄內(nèi)行政事務(wù)主動(dòng)、具體管理的行為。該行為的實(shí)施、改變、終結(jié)皆會(huì)影響服刑人員依法享有的權(quán)利和義務(wù)，與服刑人員具有法律上的利害關(guān)系，具有行政法意義上的可訴性。[4]

（二）特別權(quán)力關(guān)系理論的修正

特別權(quán)力關(guān)系理論產(chǎn)生于19世紀(jì)特定歷史背景下的德國(guó)，并一度盛行于日本和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)，對(duì)理論界和實(shí)務(wù)界都產(chǎn)生了重大影響。所謂特別權(quán)力關(guān)系是指基于特定的法律原因，對(duì)特定職務(wù)之人（如公務(wù)員、軍人、學(xué)生及監(jiān)獄罪犯）行使概括性的強(qiáng)制命令所形成的法律關(guān)系。對(duì)具此等身分之人的自由與財(cái)產(chǎn)之侵害，不僅不須有法律之根據(jù)，且一旦欲請(qǐng)求救濟(jì)，最多只能詢求內(nèi)部申訴渠道，而不能如一般公民提起訴訟或行政訴訟。[5]特別權(quán)力關(guān)系排除了“法律保留”和“司法救濟(jì)”原則的適用，對(duì)相對(duì)人權(quán)利保障缺失，早在興起時(shí)就招致諸多批判。二戰(zhàn)之后，隨著現(xiàn)代民主法治原則的逐步確立和人權(quán)保障力度的加強(qiáng)，特別權(quán)力關(guān)系理論被進(jìn)行了相當(dāng)大程度的改造，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，涉及限制相對(duì)人的基本權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)有法律授權(quán)，即“法無(wú)授權(quán)不可為”，這就將壓縮了限制行政的非法律空間。第二，允許就特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)的部分內(nèi)容提起行政訴訟。[6]在監(jiān)獄領(lǐng)域，有些國(guó)家已將監(jiān)獄的管理行為納入司法監(jiān)督范圍。

德國(guó)憲法法院在1972年監(jiān)獄限制服刑人員通訊自由權(quán)一案中確認(rèn)了“重要性”原則，凡是涉及公民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”，必須由立法機(jī)關(guān)以立法方式予以規(guī)定，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自己決定。后來(lái)，該項(xiàng)原則擴(kuò)張適用到公立學(xué)校事項(xiàng)中。[7]在法國(guó)歷史上，監(jiān)所管理行為被看作是內(nèi)部行政管理措施，很少受到法院的監(jiān)督。法國(guó)最高行政法院在2003年“日穆里案”中認(rèn)為將某一原本實(shí)施集體關(guān)押的囚犯改為單獨(dú)監(jiān)禁，惡化了囚犯的監(jiān)禁條件，當(dāng)事人以監(jiān)獄行為損害了自己法律地位為由提起行政訴訟，法院應(yīng)當(dāng)受理。[8]

二、我國(guó)監(jiān)獄管理行為的行政訴訟范圍

根據(jù)上述分析，我國(guó)的監(jiān)獄管理行為具有可訴性，但鑒于服刑人員的特殊法律地位，并不是所有的監(jiān)獄管理關(guān)系都可納入行政訴訟范圍，那么可訴的監(jiān)獄管理行政爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？筆者認(rèn)為有如下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）“重要性”標(biāo)準(zhǔn)

特別權(quán)力關(guān)系理論是19世紀(jì)產(chǎn)生的一種行政法學(xué)理論，具有當(dāng)時(shí)時(shí)代的烙印，用今天的觀點(diǎn)予以評(píng)價(jià)確有不合時(shí)宜之處，但不代表這一理論已毫無(wú)價(jià)值，此外這一理論也在不斷發(fā)展和完善著，以更加適應(yīng)現(xiàn)代法治要求。作為一般權(quán)力關(guān)系的對(duì)稱，特別權(quán)力關(guān)系的建立在于實(shí)現(xiàn)特定的行政目的。監(jiān)獄管理關(guān)系建立的目的是通過(guò)懲罰與教育相結(jié)合的方法，改造罪犯，教育罪犯，預(yù)防犯罪以維護(hù)社會(huì)安定。因此監(jiān)獄為了達(dá)到這一目的，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)可自主地采取一些特別手段管理服刑人員，對(duì)于此種管理行為，法院應(yīng)當(dāng)保持克制態(tài)度不予進(jìn)行審查。德國(guó)的憲法法院在特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)涉及公民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”上承認(rèn)了法律保留原則。在無(wú)法律授權(quán)的前提下，如果監(jiān)獄的管理行為限制或剝奪了服刑人員的重要基本權(quán)利，服刑人員可以提起行政訴訟。

（二）行為標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)現(xiàn)行的《行政訴訟法》及《若干解釋》規(guī)定，我國(guó)行政訴訟的審理對(duì)象是行政主體作出的具體行政行為，因此可訴的監(jiān)獄管理行政行為必須是基于日常管理作出的具體行政行為。此標(biāo)準(zhǔn)排除抽象的

監(jiān)獄管理行政行為和輔助司法權(quán)力的行刑行為，以及獄內(nèi)犯罪的偵查。抽象的監(jiān)獄管理行為是指監(jiān)獄為管理活動(dòng)制定的特定規(guī)則，其適應(yīng)對(duì)象具有不特定性，且可反復(fù)適用，屬于抽象行政行為，不予司法審查；輔助司法權(quán)力實(shí)現(xiàn)而實(shí)施的行刑行為是指監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行行為以及部分獄政管理行為如如分押分管、警戒、戒具和武器的使用、獎(jiǎng)懲，此類行為有《刑事訴訟法》的明確授權(quán)，不屬于行政訴訟受案范圍。

英國(guó)在服刑人員不服被監(jiān)獄隔離關(guān)押一案中確立了一項(xiàng)法律原則，即服刑人員被判刑后，關(guān)在哪個(gè)監(jiān)獄，或監(jiān)獄的哪個(gè)關(guān)押點(diǎn)，由監(jiān)獄或監(jiān)獄上級(jí)主管機(jī)關(guān)決定，只要監(jiān)獄關(guān)押條件符合監(jiān)獄法和有關(guān)國(guó)際準(zhǔn)則，服刑人員沒(méi)有選擇權(quán)，也無(wú)從得到任何救濟(jì)。我國(guó)也有類似判決，2002年在廣州地區(qū)發(fā)生了一起服刑人員家屬告廣州監(jiān)獄要求與服刑人員同居的訴訟案，法院對(duì)此案的判決中提出服刑人員與家屬同居是刑罰執(zhí)行的方式，不屬于行政訴訟受案范圍。[9]

（三）窮盡內(nèi)部救濟(jì)

《監(jiān)獄法》規(guī)定了服刑人員的檢舉控告申訴的權(quán)利。為了維護(hù)監(jiān)獄的內(nèi)部秩序以及防止服刑人員濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政訴訟必須是在窮盡了監(jiān)獄的內(nèi)部救濟(jì)途徑之后仍不能維護(hù)自身合法權(quán)益的情況下才能提起。這一制度存在的目的，在于防止司法機(jī)關(guān)過(guò)多和不必要地干預(yù)，從而保證監(jiān)獄機(jī)關(guān)自主并有效地執(zhí)行職務(wù)。窮盡內(nèi)部救濟(jì)再起訴，有利于監(jiān)獄部門自我監(jiān)督自我糾正，提高行政水平，也有利于減輕法院負(fù)擔(dān)，節(jié)約訴訟資源。

（四）注重行政判例的作用

法國(guó)是成文法國(guó)家，判例沒(méi)有當(dāng)然的拘束力。唯獨(dú)在行政法領(lǐng)域，法國(guó)很早就建立了行政判例制度，彌補(bǔ)了成文立法的僵硬性和抽象性，成為行政法的重要淵源。《監(jiān)獄法》是目前我國(guó)唯一一部專門規(guī)定監(jiān)獄執(zhí)行工作的法律，其在概念界定、法律關(guān)系的梳理上亟待進(jìn)一步釋明，但修改法律豈是一朝一夕即可完成之事。要克服該法律局限性以及監(jiān)獄執(zhí)法的隨意性，必須增強(qiáng)法官的權(quán)威，發(fā)揮其價(jià)值引導(dǎo)作用。注重行政判例的作用是保障司法權(quán)威的重要制度。

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（責(zé)任編輯：陶政）

[8]張莉.監(jiān)所管理與司法監(jiān)督—法國(guó)經(jīng)驗(yàn)管窺[J].行政法學(xué)研究,2010(2):2.

On the Judicial Review of the Prison Administration in China

Zhou Li
(China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

【Abstract】Penetration of the theory of special power relationship and the misunderstanding of the nature of the behavior of prison management result in the long term isolation of prison management from the scope of judicial review, leading to the prisoners' rights and interests failing to be safeguard. Prison management behavior being brought into the judicial review is of great significance. Based on the special status of prisoners, only daily and important issues can be sued if they cannot receive any internal relief.

【Keywords】behavior of prison management; appeal of the case; scope of judicial review

【作者簡(jiǎn)介】周麗（1990-），女，山東萊蕪人，中國(guó)政法大學(xué)研究生院法學(xué)院2013級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

【收稿日期】2015-05-21

【文章編號(hào)】1671-5101(2015)04-0025-03

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【中圖分類號(hào)】D902.11，DF87