非再生能源研究與開發(fā)的法律問題研究

摘 要：非再生能源在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)揮著越來越重要的作用，其對(duì)一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。然而，在資源嚴(yán)重匱乏的今天，非再生能源的數(shù)量正在逐漸減少，為此，我們必須對(duì)非再生能源的開發(fā)和利用進(jìn)行研究，了解非再生能源的現(xiàn)狀、研究方面、開發(fā)現(xiàn)狀和方式、相應(yīng)的法律法規(guī)等方面，在現(xiàn)有技術(shù)和法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，提出合理的建議，開辟出一道非再生能源研究與利用的可持續(xù)道路。

關(guān)鍵詞：非再生能源；研究；開發(fā)；法律建議

1 國內(nèi)外非再生能源的種類和現(xiàn)狀

非再生能源是指包括煤、石油、天然氣、礦物質(zhì)等在內(nèi)的資源。要想研究非再生能源首先必須了解國內(nèi)外非再生能源的現(xiàn)狀。

1、國外。煤炭作為世界上最豐富的化石能源，其種類有硬煤、褐煤和泥煤。據(jù)了解，世界上的煤炭總儲(chǔ)量共有107539億噸，其中硬煤81300億噸，褐煤26229噸。擁有煤炭資源的國家大約有70個(gè)，包括中國、美國等。但是，世界上煤炭主要分布在北半球，其中，以亞洲和北美洲最為豐富，分別占全球地質(zhì)儲(chǔ)量的58%和30%，歐洲僅占8%，南極洲數(shù)量極少。

石油在道路建設(shè)中起著決定性的作用，是國民經(jīng)濟(jì)的動(dòng)脈。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界常規(guī)石油最終可采儲(chǔ)量為4563億噸，非常規(guī)石油資源約為6000億～9795億噸，主要分布在中東、拉丁美洲、北美洲、西歐、非洲、東南亞和中國。其中亞洲的石油勘探儲(chǔ)量最為豐富，約占世界總儲(chǔ)量的67%。

天然氣作為清潔能源，對(duì)環(huán)境保護(hù)起著一定積極作用。世界上天然氣資源豐富，用途廣。其探明可儲(chǔ)備量達(dá)到175.08*1012m3。天然氣可采資源量主要分布在中東、前蘇聯(lián)和美洲地區(qū)，非洲和亞太地區(qū)天然氣資源比較匱乏。為此，世界天然氣貿(mào)易正逐步實(shí)現(xiàn)全球化。

2、國內(nèi)。中國的煤炭資源相對(duì)于世界其它國家而言是比較豐富的，但由于中國人口眾多，人均擁有量較低。我國的煤炭資源預(yù)測地質(zhì)儲(chǔ)量達(dá)45000億噸以上，累計(jì)探明儲(chǔ)量超過7000億噸，種類較多，但是其分布不平衡，西部地區(qū)較為豐富，南部則相對(duì)較少。

國內(nèi)石油的儲(chǔ)量豐富，但由于技術(shù)和成本的制約，石油的開采率較低，其可開采資源只有140億噸至150億噸。中國工程院院士翟光明說，目前國內(nèi)油氣產(chǎn)量增長速度不到1%，但國民經(jīng)濟(jì)卻以8%的速度增長，到2020年，中國石油消費(fèi)量至少會(huì)翻一番，將達(dá)到4.5～6.132億噸，這對(duì)國內(nèi)石油的發(fā)展既是一種挑戰(zhàn)也是一種機(jī)遇。革新技術(shù)，提高開采率刻不容緩。

天然氣的利用與居民的日常生活密切聯(lián)系，起著不可替代的作用。目前，查閱相關(guān)資料顯示全國剩余天然氣可采儲(chǔ)量2.85*1012m3，年產(chǎn)量586*108m3。據(jù)美國《油氣雜志》資料，我國現(xiàn)有天然氣剩余可采儲(chǔ)量列世界第15位，產(chǎn)量列世界第13位，已有探明地質(zhì)儲(chǔ)量還可開采48.8a，已經(jīng)步入了世界天然氣大國的隊(duì)伍中。查資料顯示我國天然氣預(yù)計(jì)在2020年其探明地質(zhì)儲(chǔ)量將超過10*1012m3，資源探明率為20%左右，天然氣產(chǎn)量將超過1000*108m3。

2 非再生能源的開發(fā)

非再生能源是重要的自然資源，其關(guān)乎到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家綜合國力的提高。在利用非再生能源過程中，開發(fā)非再生能源是基礎(chǔ)。開發(fā)包括開發(fā)方式、主體和責(zé)任三個(gè)方面，下面筆者淺談這三個(gè)方面。

1.開發(fā)的方式。非再生能源的需求量越來越大，而其數(shù)量卻在逐漸減少，要想能源可持續(xù)利用，較好的開發(fā)方式尤為重要。在非再生能源之中煤炭與人們的生活聯(lián)系最為密切，此處僅以煤炭為例。在我國，煤炭資源分布不均勻，地質(zhì)條件復(fù)雜決定了煤炭開采的難度，因此不斷地提高煤炭的開采的技術(shù)和方式才能對(duì)煤炭資源進(jìn)行最大限度的利用。目前國內(nèi)采煤的方式如下：對(duì)緩傾斜以及傾斜煤層，煤的厚度一般低于2.8m，應(yīng)用的采煤方法是長壁采煤法；煤的厚度在2.8m到8m的，一般應(yīng)用傾斜分層下行垮落的方法；煤的厚度超過了8m，應(yīng)用的是傾斜分層水砂充填或者風(fēng)力充填的方法。

采礦方法的進(jìn)步和完善始終是采礦學(xué)科發(fā)展的主題，要不斷學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)的技術(shù)，研發(fā)屬于具有我國特色的一套安全、高效、綠色的工藝。使采礦與高新技術(shù)相聯(lián)系，提高采礦率。

2.開發(fā)的主體。

主體是一項(xiàng)法律行為中必不可缺的中心，其直接關(guān)系到某項(xiàng)行為的實(shí)施。只有明確了非再生能源開發(fā)的主體，才能很好的進(jìn)行歸責(zé)。一國資源開發(fā)的主體由該國的法律予以明確規(guī)定。在我國，自然資源的所有權(quán)屬于國家或集體。但在實(shí)際中，國家或集體一般將自然資源交由企業(yè)、個(gè)體進(jìn)行開發(fā)和利用，國家或集體起宏觀調(diào)控監(jiān)督的作用。從國家到個(gè)體的層面上，確定了非再生資源開發(fā)的主體，一旦發(fā)生了礦難或其它的事故，可以及時(shí)有效的找到負(fù)責(zé)的主體，同時(shí)主體本身也應(yīng)對(duì)國家和民眾負(fù)責(zé)。

3.開發(fā)的責(zé)任。隨著資源的利用，明確資源在利用的各環(huán)節(jié)中的責(zé)任至關(guān)重要，給究責(zé)帶來了方便，也為資源的健康利用提供了保障。在資源開發(fā)方面國家和私主體都負(fù)有一定的責(zé)任。從國家層面上來說，明確中央到地方各級(jí)部門對(duì)資源開發(fā)的管理與監(jiān)督范圍，按照各級(jí)政府相關(guān)部門的職能進(jìn)一步確定各部門在資源開發(fā)過程中的責(zé)任。從私主體來說，其取得資源的開采權(quán)就必須負(fù)有一定的責(zé)任。在開采過程中必然會(huì)對(duì)地質(zhì)地貌、生態(tài)環(huán)境和周邊居民的生活造成一定影響，由此引發(fā)的環(huán)境污染問題和安全問題已經(jīng)屢見不鮮，明確各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體能有效的保護(hù)相關(guān)人的利益，并且對(duì)非再生能源而言是一種巨大的進(jìn)步與保護(hù)。

3 研究與開發(fā)過程中存在的缺陷

非再生能源在研究與開發(fā)過程中由于制度的不完善、國情的決定性和技術(shù)的局限性等方面的限制不可避免的存在一些缺陷。從法律角度而言，我國學(xué)者正致力于完善相關(guān)的法律法規(guī)，確保能源在研究與開發(fā)過程中更順利與更可持續(xù)。通過以往經(jīng)驗(yàn)，在研究與開發(fā)過程中主要存在以下幾點(diǎn)缺陷。

1.資源的所有權(quán)歸屬形同虛設(shè)。我國《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”由此可見非再生能源的所有權(quán)屬于國家。但在實(shí)際中，由于國家本身具有的抽象性致使其不能真正意義上對(duì)資源所有權(quán)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，因此往往需要將管理非再生能源的權(quán)利下放到國家的相關(guān)部門，有關(guān)部門進(jìn)而將這種管理權(quán)私有化，把處分和開采利用的權(quán)利流轉(zhuǎn)給私主體，國家和政府有關(guān)部門則對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致了非再生能源所有權(quán)的形同虛設(shè)。我國法律對(duì)非再生能源所有權(quán)主體和內(nèi)容規(guī)定的不明確，對(duì)不同級(jí)別組織行使權(quán)利的邊界沒有做出明確的界定，也導(dǎo)致了非再生能源所有者的形同虛設(shè)，由此造成了資源開發(fā)利用的低效率、能源的權(quán)屬關(guān)系模糊、資源不能進(jìn)入市場進(jìn)行有效流通等亟待解決的問題。

2.資源勘探程度低。勘探程度是指經(jīng)過地質(zhì)勘探工作后，對(duì)勘探區(qū)整個(gè)礦床的地質(zhì)和技術(shù)特點(diǎn)所要求達(dá)到的研究詳細(xì)程度。也就是指對(duì)地質(zhì)情況的了解和對(duì)地質(zhì)變化的控制程度。我國非再生能源的勘探程度相比于美國、俄羅斯、印度等國而言是比較低的。例如，我國公布的煤炭探明儲(chǔ)量6400多億噸，但在這6400億噸中只有不到30%可以作為工業(yè)儲(chǔ)量，剩下的作為前景規(guī)劃使用，這就需要我國擁有高端的勘探技術(shù)來適應(yīng)日益增長的非再生能源的需求。但實(shí)際工作中，由于技術(shù)的原因?qū)е挛覈馁Y源勘探程度較低，只有世界水平的50%左右，在以后工作中，仍然要把提高勘探程度作為重要認(rèn)務(wù)。

3.回采率低?；夭陕室话闶侵傅V產(chǎn)被開采過之后進(jìn)行第二次開采時(shí)的礦產(chǎn)所占總礦產(chǎn)的比例，意思是可采的礦產(chǎn)被開采過第二次開采時(shí)占總礦產(chǎn)的比例。我國的礦產(chǎn)資源的回采率較為低下。2004年，全國煤炭資源回采率專項(xiàng)檢查得到的數(shù)據(jù)顯示：2004年全國煤炭平均采區(qū)回采率為64%，平均礦井回采率為46%。2007年，我國煤礦平均資源回收率為30%，而美國、澳大利亞、德國、加拿大等發(fā)達(dá)國家，煤炭資源總體回收率能達(dá)到60%至70%。國內(nèi)，一般來說大型煤礦的回采率比小型煤礦的回采率要高，這是由于大型煤礦的技術(shù)設(shè)備都比小型煤礦要好。此外國內(nèi)西部地區(qū)的煤炭的回采率要比東部的回采率低，這是由于地理位置的懸殊和地質(zhì)條件的不同，導(dǎo)致了回采率低的關(guān)鍵。

立足于我國國情和地質(zhì)條件的現(xiàn)實(shí)情況下 ，煤炭的回采率低下有自然原因也有國家原因。自然原因包括地理位置、地質(zhì)條件、氣候等方面，造成了開采煤炭過程中的困境。很多時(shí)候開采方為了節(jié)約成本而不再對(duì)資源進(jìn)行第二次開采，導(dǎo)致回采率低并且浪費(fèi)嚴(yán)重。在國家監(jiān)管方面也存在一些問題，開采權(quán)有企業(yè)或者私主體進(jìn)行，國家各級(jí)有關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，但不排除一些腐敗現(xiàn)象，例如官商勾結(jié)等，造成資源的浪費(fèi)和回采率低。為了提高回采率，仍需要在法制方面做出一些更為具體的規(guī)定，保障資源的優(yōu)利用。

4.監(jiān)督管理難。 我國資源管理職能由各個(gè)部門各自管理，缺乏統(tǒng)一的管理部門。在利益發(fā)生沖突時(shí)，各個(gè)部門之間為了維護(hù)各自的利益可能會(huì)相互之間對(duì)立，對(duì)于管理部分會(huì)出現(xiàn)疏忽大意、睜一只眼閉一只眼等情況。其次，有些管理部門會(huì)出現(xiàn)越權(quán)行為。對(duì)于那些法律沒有明文規(guī)定該由誰管理的部分，有些部門由于利益的驅(qū)使將會(huì)進(jìn)行管理和掌控，極有可能會(huì)帶來腐敗現(xiàn)象，給資源的配置、利用、生態(tài)環(huán)境等方面都會(huì)帶來影響。當(dāng)中央管理部門對(duì)地方企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，地方政府從地方利益的角度出發(fā)將會(huì)與企業(yè)聯(lián)手抵制中央部門的監(jiān)管，給監(jiān)管帶來困難。各個(gè)地方政府對(duì)資源的管理各不相同，缺乏系統(tǒng)性，給省級(jí)及以上的管理部門帶來了難度，不排除有關(guān)部門為了減少麻煩而對(duì)不少企業(yè)疏于監(jiān)管或者只是走個(gè)過場的行為，以此造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和環(huán)境的破壞。加強(qiáng)監(jiān)督管理至關(guān)重要。

5.后續(xù)治理難。非再生能源在研究與開采過程中無可厚非的會(huì)對(duì)環(huán)境造成危害。全球變暖、海平面上升、冰山融化等一系列問題無不表明全球的環(huán)境在惡化，利用能源的同時(shí)會(huì)給環(huán)境造成一定的影響。 其帶來的環(huán)境污染治理起來一般需要大量的資金和時(shí)間支持。地球有其自身的承載力和自凈能力，一旦超過其承載力則治理起來比較困難。就我國而言，對(duì)于資源造成的污染的后續(xù)治理是不容易的，我國沒有良好的技術(shù)和科學(xué)治理污染境況，也沒有發(fā)達(dá)國家那樣的設(shè)備和人才防范污染的發(fā)生。非再生資源的后續(xù)治理是一大難題，仍然需要我們投入大量的人力、物力、財(cái)力去治理，保護(hù)我們生存地球的生態(tài)平衡與健康。

4 爭對(duì)缺陷提出的法律建議

任何一個(gè)國家都需要有健全的法律體制來保障國家各項(xiàng)活動(dòng)的進(jìn)行，做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，方能達(dá)到秩序的統(tǒng)一性。在非再生能源領(lǐng)域也應(yīng)該建立健全相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范相關(guān)的活動(dòng)，使資源所有權(quán)明確、資源利用率最大化、環(huán)境污染最小化等等。目前我國出臺(tái)了相關(guān)的單行法例如《煤炭法》有相關(guān)方面的規(guī)定，但尚未出臺(tái)規(guī)制非再生能源的統(tǒng)一法律，其中像《石油法》等相關(guān)的單行法也亟需出臺(tái)來彌補(bǔ)立法上的空白，筆者就從以下幾個(gè)方面提出法律方面的建議。

1.完善非再生能源立法體系上的不足。首先，在非再生能源領(lǐng)域內(nèi)，我國尚未出臺(tái)規(guī)制行為活動(dòng)的基本法則，略有涉及的只有《自然資源法通則》，所以我國亟需制定一部非再生能源方面的基本法則，對(duì)于能源的所有權(quán)、管理、勘探程度、回采率、環(huán)境保護(hù)等方面作出基本的規(guī)定，保護(hù)非再生能源的開采、利用和生態(tài)環(huán)境。其次，一些單行法的制定必不可少。

2.增添規(guī)范性內(nèi)容。法律意義上而言，規(guī)范性質(zhì)的內(nèi)容同樣對(duì)行為主體的行為活動(dòng)具有約束力。行政機(jī)關(guān)在頒發(fā)許可證時(shí)，一定要對(duì)申請主體和申請對(duì)象進(jìn)行考察，對(duì)可能造成的社會(huì)問題和環(huán)境問題進(jìn)行比較，在管理方面做到一絲不茍，堅(jiān)決杜絕開采企業(yè)主體與行政機(jī)關(guān)勾結(jié)，作出有損能源和生態(tài)環(huán)境的事。

3.建立健全相關(guān)的法律機(jī)制。

（1）建立公平的獎(jiǎng)懲機(jī)制。獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)能源的發(fā)展具有促進(jìn)作用，對(duì)待積極的行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)待錯(cuò)誤的行為予以懲治，做到平等對(duì)待。獎(jiǎng)懲的程度要強(qiáng)，使各主體在行為過程中不敢隨意的犯錯(cuò)誤，彼此之間為做到最好有一定的競爭效果，使資源的利用和開采減少不必要的浪費(fèi)，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。

（2）建立評(píng)估制度。對(duì)某項(xiàng)非再生能源進(jìn)行開采利用前一定要對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，使其各項(xiàng)指標(biāo)都達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)才予以開采。定期進(jìn)行評(píng)估為國家政策、綜合決策、能源的保護(hù)、開發(fā)、利用都提供了基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)，并依據(jù)這些數(shù)據(jù)對(duì)能源進(jìn)行檢測，提高其開采過程中的效率。在第二次開采時(shí)，也依據(jù)這些數(shù)據(jù)，在技術(shù)設(shè)備支持的情況下，使資源的回采率達(dá)到一定的高度，節(jié)約了資源，杜絕了資源的浪費(fèi)。

（3）建立資源環(huán)境污染影響評(píng)價(jià)機(jī)制。能源的后續(xù)治理是當(dāng)今環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)的一大難題，能源對(duì)土地、水、大氣造成的危害非常惡劣。參照我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的做法，對(duì)資源環(huán)境污染作出評(píng)價(jià)，并以此制定出獨(dú)屬于非再生能源范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)法。對(duì)非再生能源造成的危害及其治理方法以及懲治都作出具體的規(guī)定，切實(shí)保護(hù)好環(huán)境，深入貫徹可持續(xù)發(fā)展的基本理念，實(shí)現(xiàn)資源的健康利用。

總之，對(duì)于非再生能源領(lǐng)域內(nèi)的各種問題還仍然需要我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)，去解決。對(duì)于開采和研究過程中遇到的各種問題需要積極對(duì)待，努力解決達(dá)到世界先進(jìn)水平，同時(shí)也需要制定出更加完備的法律法規(guī)來保障其實(shí)施。

注釋

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[2]孟拉安《我國煤炭資源勘探程度及開發(fā)問題的探討（摘要）》

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作者簡介

歐陽玲玲（1993-），安徽滁州，本科，學(xué)生，研究方向：法學(xué)。