我國突發(fā)公共事件中的行政問責制研究

梅穎

摘 要：對于突發(fā)公共事件，官員問責的啟動是對公眾的交代，也是官員對失職所負擔的必要責任。我國在落實行政問責制的實踐中，雖然取得了進步，但仍存在著諸多問題。本文透過上海外灘踩踏事件的官員問責，總結和分析我國突發(fā)公共事件中行政問責的突出問題，并提出相應的完善對策。

關鍵詞：踩踏事件；公共安全；突發(fā)公共事件；問責

近年來，我國各種突發(fā)公共事件不斷發(fā)生，從2008年的甕安事件，到2011年的溫州動車事故，再到發(fā)生在2014年末震驚中外的慘劇——上海外灘踩踏事件。雖然具體類型不同，但這些突發(fā)公共事件都在給人們帶去痛苦的同時，也一次次掀起了對失職官員的“問責風暴”。

1 上海外灘踩踏事件的行政問責

上海外灘踩踏事件是一起大量人群聚集引發(fā)公眾傷亡的突發(fā)公共事件。2014年12月31日23時35分，上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯處發(fā)生擁擠踩踏，造成36 人死亡，49人受傷。

事發(fā)后，相關部門迅速開展應急處置與救援工作，并成立市政府聯(lián)合調查組，歷時21天，最終公布了“12·31”外灘擁擠踩踏事件的調查報告，將之定性為一起“對群眾性活動預防準備不足、現(xiàn)場管理不力、應對處置不當而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件”。依據調查報告，黃浦區(qū)政府對事件負有主要的管理責任，黃浦區(qū)公安局對事件負有直接管理責任，黃浦區(qū)市政委、旅游局、外灘風景區(qū)管理辦公室對此負有管理責任，上海市公安局負有指導監(jiān)督管理責任。相關領導人和直接負責人也被界定了各自應承擔的責任。

2 上海外灘踩踏事件中行政問責的突出問題

（一）行政問責的主體單一化，“異體問責”缺位

單一的“同體問責”實難將行政問責制落到實處，學界也普遍認同，應將“同體問責”與“異體問責”相結合。但長期以來，我國的行政問責多為行政系統(tǒng)內上級領導對下級官員的問責，“異體問責”在實踐中遠遠落后于預期的程度。在2007至2011年間我國主流媒體所報道的45個突發(fā)公共事件的行政問責中，“同體問責”就高達80%。

外灘踩踏事件發(fā)生之后，上海成立了由公安、安監(jiān)、衛(wèi)計委、監(jiān)察局等部門組成的市政府聯(lián)合調查組，市委常委、常委副市長屠光紹任組長，副市長周波任副組長。雖然社會公眾和媒體輿論也高聲呼吁“問責”，但外灘踩踏事件的問責也是一種行政系統(tǒng)內部的“同體問責”。公眾對于問責結果持有疑慮，質疑“問責以上海黃浦區(qū)領導為主，更高級別的領導為何沒有出現(xiàn)在問責名單上？問責是否到位？問責依據何在？”。可見，缺乏人大、司法機關、社會公眾和團體等主體的問責，對公眾來說缺乏足夠的公信力。行政機關充當行政問責主體，權力機關話語缺失，社會公眾和輿論沒有發(fā)動問責的權力，是否對官員實施問責依舊掌握在少數機關或上級領導手中，這依舊是當下行政問責的主要現(xiàn)狀。

（二）政府在自身責任認知上存在疏漏，缺失一部全國性的行政問責法

目前，我國關于行政問責的法律法規(guī)還比較薄弱和零散，多為中央政策或行政法規(guī)。2003年后，中央陸續(xù)出臺各種行政問責的政策法規(guī)，但它們在內容上過于籠統(tǒng)，對問責對象、事由和形式等規(guī)定地不夠全面具體，實用性不強，使政府對自身責任缺乏正確的認知，責任意識松懈，而埋下事故隱患。而且，當下也缺少一部全國性的行政問責法，以對問責各要素做相對統(tǒng)一的規(guī)定。各級地方政府在問責方面的規(guī)定有所差異，容易造成標準不一、執(zhí)行混亂的局面，甚至引起社會的多方爭議，引發(fā)公眾的不滿情緒。

與以往發(fā)生的踩踏事件相比，上海外灘踩踏事件具有自身的特殊性。外灘踩踏事件并非是由政府組織的群眾性活動導致的意外踩踏，而是群眾自發(fā)聚集引起的群體踩踏事件。從中可以看出：其一，政府對自身的責任范圍認知不夠清楚。政府不組織活動，所在地政府和上級政府以及主管部門責任意識會下意識地放松，但法律并沒有免責。對于這種沒有組織者的群眾活動，政府仍然要承擔責任，從預測、監(jiān)測到應對處置，是全方位的“負責”。其二，我國在群眾自發(fā)組織引起的突發(fā)公共事件問責方面尚存在法律制度的疏漏。若政府部門不主動作為，就會出現(xiàn)公共安全薄弱點。對于群眾自發(fā)組織活動導致安全悲劇的處理，還沒有什么先例。有組織的活動的責任條款非常清晰，可在公共地點若發(fā)生安全事件將由誰來具體負責，相關法律條款是不明確的。

（三）重視事后問責，忽視過程問責

我國行政問責目前主要集中于突發(fā)重大安全事故，且多為事后問責，過程問責缺失?！皢栘煛背司哂胸熑巫肪康膽土P性功能外，還應有對職責履行情況進行質詢、過問的監(jiān)督功能，針對突發(fā)事件的行政問責更應該是一種過程性問責。過程導向的行政問責，可使行政問責客體克服行為的短期性，實施的關鍵在于公民、權力機關、社會團體等問責主體的多元參與。在中國突發(fā)事件行政問責的實踐中，由于行政問責主體的單維性，以黨政上級為主導的問責模式無法對行為的過程做出有效評判，因此過程性行政問責難以得到實施。

外灘踩踏事件的調查報告中分析了意外發(fā)生的原因，暴露了政府工作中存在的疏漏與失職：黃浦區(qū)政府對新年倒計時活動場所變更后的風險預判不足；對相關部門落實黃浦區(qū)政府常務會議要求的情況未進行檢查督促；未建立健全預警機制；未“嚴格執(zhí)行24小時專人值班和領導帶班制度”；事件發(fā)生后，未按規(guī)定及時向市政府報告。試想，如果在日常就加強對政府和相關部門工作的質詢、測評和考核，政府時刻保持責任意識不松懈，也許這類安全慘劇就完全可以避免。

3 完善我國突發(fā)公共事件中行政問責制的對策

（一）“同體問責”與“異體問責”相結合：強化監(jiān)督體系，堅持信息公開

為強化“異體問責”，應努力提高人大、司法機關、社會大眾和新聞媒體的問責能力。第一，提高人大對政府的制約力，可從立法和資金上加以約束，制定符合本區(qū)域的法律法規(guī)，嚴格監(jiān)督政府的執(zhí)行過程，嚴格審批應急管理的預算經費，并監(jiān)督經費的使用情況；第二，應在紀檢部和司法機關之間建立協(xié)調機制，擴大司法機關的受案范圍，做到行政問責與法律追究相輔相成，以保障受害人的權利；第三，國家應從制度和程序上保證公民參與官員問責的權力，拓寬公民參與渠道，使問責更加民主和公正；第四，黨和政府在新聞監(jiān)管方面應注意張弛有度，保證新聞媒體的獨立性，鼓勵媒體與其它問責主體合作，并大力完善網絡監(jiān)督機制。

強化“異體問責”的一個重要前提就是行政信息公開，政務透明，保障公民的知情權和參與權。一是建立健全相關法律法規(guī)來推動行政信息公開，改善信息不對稱局面；二是建立完善行政信息公開的長效機制，強化政府公信力；三是關注和引導新聞媒體的報道，發(fā)揮輿論導向作用向公眾傳遞信息，壓制謠言。外灘踩踏事件發(fā)生后，政府組建聯(lián)合調查組并盡快發(fā)布調查報告，多家新聞媒體追蹤事態(tài)發(fā)展并報道，使公眾可以及時了解事態(tài)，也避免了因謠言擴大而激化矛盾。

（二）問責制度與責任意識“兩手抓”：完善行政問責法律體系，培育問責文化

上海市政協(xié)委員、上海政法學院國際商務與法律研究中心主任夏善晨曾在上海市政協(xié)十屆四次會議上提交提案建議：在上海實施官員問責制，并將問責形態(tài)由行政性問責向程序性問責轉變。前者的依據是行政性的，而后者的依據具有法律性。當前，我國應建立一個趨向統(tǒng)一的行政問責法律規(guī)范，推進行政問責制的規(guī)范化、制度化和法制化。要切實推進已有相關法律法規(guī)的實行，讓各類法律規(guī)范在執(zhí)行中形成合力，既保障公眾的合法權利，又懲處責任官員。還應盡快推進行政監(jiān)督法的制定，為強化體制外的行政問責提供法律依據。

要想法律制度被有效地貫徹執(zhí)行，還需要責任意識的落實與配合。文化意識具有很強的影響力，要在人們的潛意識中逐漸植入問責文化，既要讓問責主體明白自己擁有的問責權力，自覺參與問責，也要讓問責客體認識到自身的責任，自覺為自己的行為負責。我國的行政問責文化建設既要從大局出發(fā)，也要落眼于具體情況，既要重視提高全民的責任意識，又要在當前最薄弱的環(huán)節(jié)上下功夫，尤其是扭轉傳統(tǒng)的為官思想。

（三）結果問責與過程問責相結合：擴大行政問責范圍，完善政府績效評估機制

結果導向的問責與過程導向的問責各有利弊，應使二者相輔相成。應進一步擴大行政問責的范圍，把政府機構及其公務員的日常行政行為也納入到問責的范圍里。不但有錯問責，無為也要問責；不但重大安全事故問責，日常行政失誤也要問責；不但事后問責，事前、事中都要問責。

相對于傳統(tǒng)的權力問責，績效問責是以考察政府及其公務員績效水平為基礎，從而啟動問責程序的一種新型問責形式，是行政問責活動與政府績效評估活動的有機結合。為構建完善的績效評估機制，一要為績效評估確立正確的價值取向，科學整合和把握評估價值取向的變化方向；二要建構一個科學而可持續(xù)發(fā)展的績效評估體系，既要從中國的實際情況出發(fā)，兼顧各地區(qū)的不同特點，還要學習西方發(fā)達國家關于績效評估和績效管理的成熟經驗；三要加快推進對政府績效評估方面的立法，完善績效評估法律法規(guī)，使政府績效評估機制規(guī)范化、制度化。

參考文獻

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