關(guān)于我國政府采購問題的思考

摘 要：本文就我國政府采購制度中的現(xiàn)狀及存在的問題做了粗淺的分析，并對完善我國政府采購制度提出了可行性的建議。

關(guān)鍵詞：政府采購；制度；問題

政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或是采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購制度是指有關(guān)政府采購的一系列法規(guī)、政策和制度的總稱。

政府采購制度作為政府支出管理的重要制度，在西方發(fā)達國家已經(jīng)廣泛應(yīng)用。由于政府采購支出遵循的公開、公正、公平的原則和購買支出所達到的規(guī)模效益，它的影響已經(jīng)超過單純的財政支出管理，涉及國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控以及國際國內(nèi)的經(jīng)濟合作領(lǐng)域。

西方經(jīng)濟學(xué)的開山鼻祖亞當(dāng).斯密在1776年發(fā)表了自己關(guān)于國家財富的本質(zhì)和成因的著作，從而創(chuàng)立了財政學(xué)。斯密對國家的作用和政府的動機表示極大的懷疑，在其“自私的動機、私有的企業(yè)、競爭的市場”這個自由制度的三要素基本之上，他規(guī)定了國家的三個任務(wù)：提高分工程度；增加資本數(shù)量；改善資本用途。進而對政府的義務(wù)做了三點限制：保護社會，使之不受侵犯；保護社會上的每一個人，使之不受其他人的侵犯；建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及設(shè)施。政府只要像“守夜人”那樣，防止外來侵略和維持國內(nèi)治安就行了?；诖?，他提出了稅收方面的“公平、確定、簡便和征收費用最小”四原則；支出方面要厲行節(jié)約和“量入為出”。廉價政府，成為財政所要追求的最高目標(biāo)。

1 我國政府采購存在的問題及其原因分析

中國的政府采購實踐在很短的時間里取得了很大的進步，但是存在的問題也是比較多的，歸納起來可以有以下幾大類：

1.法規(guī)不夠健全

我國的《政府采購法》正是實施已經(jīng)有十余年的歷史，但是《政府采購法實施細(xì)則》仍然不見出臺?；痉ǖ呐涮追ㄒ?guī)滯后，與日益快速發(fā)展的政府采購事業(yè)嚴(yán)重不適應(yīng)，不僅會造成大量政府采購行為的法律依據(jù)不足以及出現(xiàn)法律解釋的過大差異等，而且不利于與政府采購相關(guān)法律體系的建設(shè)。

2.管理體制不夠健全

由于政府采購管理體制不統(tǒng)一，政府的采購活動在一定程度上也明顯受到財政活動范圍的限制，突出表現(xiàn)在人為封鎖政府采購市場，歧視、排擠外地供應(yīng)商，造成新的“畫地為牢”。這種有悖于“公開、公平、公正”原則的現(xiàn)象，顯然不利于政府采購事業(yè)的縱深發(fā)展。這樣的組織形式在法律和行政體制方面如何定位、職責(zé)如何衡量，都是需要進一步解決的問題。

3.采購結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

雖然中央與地方的政府采購的發(fā)展結(jié)構(gòu)是正常的，但是從理論上說，各級政府采購的比重應(yīng)當(dāng)與其本級財政支出的比重相適應(yīng)，以體現(xiàn)不同級次政府采購比重結(jié)構(gòu)的均衡。我國中央與地方的政府采購比的水平通常為30：70。2003年政府集中采購占78.3%，部門集中采購僅占21.7%；在政府集中采購中，政府機構(gòu)自行組織的采購占1%，委托中介機構(gòu)組織的采購只占35.9%。

4.監(jiān)督不夠嚴(yán)格

采購行為尚欠規(guī)范，不依法采購的行為時有發(fā)生。表現(xiàn)為：一是把關(guān)不嚴(yán)，“先斬后奏”搞既成事實，政府采購部門不變追究，只有默許。二是采購方式選擇隨意性大，政府采購部門由于自身原因?qū)Σ糠謱I(yè)設(shè)備缺乏認(rèn)識了解，沒有形成有效的書面控制，從而使得有關(guān)單位在已經(jīng)批復(fù)的自采項目基礎(chǔ)上，擅自擴大自采范圍或增加自采數(shù)額。三是采購程序不嚴(yán)密，在采購活動中，擅自簡化采購程序，縮短采購周期，不按規(guī)定發(fā)布采購信息，搞區(qū)域保護和行業(yè)封鎖。四是招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)不規(guī)范，招標(biāo)、投標(biāo)運作不完全符合法定程序的要求，在評標(biāo)和定標(biāo)中，民主評議不足，公開不夠，程序不嚴(yán)密等。

5.政府采購專業(yè)人才相對匱乏

政府采購管理隊伍的政策水平、思想理念、理論素養(yǎng)及專業(yè)管理能力整體素質(zhì)還有待進一步的提高。集中采購機構(gòu)雖然配備了素質(zhì)較高的人員，不斷增加人員編制。但是由于從業(yè)時間短，對政府采購所必備和掌握的有關(guān)知識和技能仍然有待提高，創(chuàng)新不夠。

我國政府采購實踐中暴露的問題，分開來看僅僅是一些獨立的問題，但是從系統(tǒng)的角度觀察又是一個有著密切關(guān)聯(lián)的問題。如果我們本著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的思維解決政府采購問題，必然不可能保證政府采購工作的長期有效發(fā)展。所以我們應(yīng)當(dāng)站在宏觀和戰(zhàn)略的高度，通過設(shè)計一套符合我國國情的政府采購政策體系，以正確指導(dǎo)我國的政府采購實踐。我國目前政府采購法規(guī)之所以可操作性不強，主要原因在于政策不清晰。由于各地方、各個部門之間的利益博弈，不僅各地的利益不均衡，造成法規(guī)的統(tǒng)一性大打折扣，且又因為擔(dān)心地區(qū)的政府采購市場分割，導(dǎo)致立法權(quán)高度集中。在政府采購管理體制問題上，由于各個部門的出發(fā)點不同，各自站在本位角度，單純強調(diào)為了本部門的目標(biāo)而實施管理與監(jiān)督。

我國政府采購中的種種問題，究其根本原因，可以歸納為政府采購政策的缺失與不系統(tǒng)，完善和修正我國政府采購政策，不僅是政府采購實踐的客觀要求，也是現(xiàn)實可行的。

2 完善我國政府采購的對策建議

我國政府采購工作雖然取得了進步，但是與發(fā)達國家相比，還存在許多的不足，這必須通過完善采購制度來解決。

1、政府采購必須達到一定的規(guī)模，才能充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，有效的影響社會需求，進而提高財政資金的使用效率。因此不遺余力的擴大政府的采購規(guī)模，加強不發(fā)達地區(qū)政府采購工作，已經(jīng)成為完善政府采購工作的當(dāng)務(wù)之急。通過政府采購促進經(jīng)濟發(fā)展是一個現(xiàn)代理性國家必須采取的基本國策，政府使用的采購資金主要來自于本國納稅人的財政資金，政府采購天然的必須服務(wù)于本國納稅人，促進本國經(jīng)濟發(fā)展和國力的發(fā)展。

政府采購的這一政策目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)重要于滿足本國政府采購的基本辦公的需要。政府采購一方面要厲行節(jié)約，減少消費性的采購支出；另一方面，各國內(nèi)需要通過擴大政府的采購為公眾提供更多更好的公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施政府的采購、改善民生的政府采購；在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，應(yīng)該通過政府采購支持節(jié)能環(huán)保、支持自主創(chuàng)新等，這些指導(dǎo)原則應(yīng)該成為我國政府采購的基本發(fā)展方向和工作重點。

2、政府采購的立法工作不僅僅是制定一部《政府采購法》，而是要制定一系列政府采購的法規(guī)，最終形成一套完整的法律體系。由于政府采購規(guī)模的龐大，涉及到社會政治、經(jīng)濟生活的各個方面，加上我國政府采購工作開展較晚，因此，我國還沒有建立起一套完整的法律體系。雖然我國2002年出臺了《政府采購法》，但其宣傳與培訓(xùn)工作尚未深入貫徹。與《政府采購法》相關(guān)的一系列政策、法規(guī)還很不完善，有的尚未制定、有的標(biāo)準(zhǔn)不一，有的需要修改。

要實現(xiàn)采購過程中有法可依，還有大量的立法工作等著我們?nèi)ネ瓿?。隨著采購規(guī)模的增加、范圍的擴大，以及新產(chǎn)品的不斷涌現(xiàn)，政府采購的立法內(nèi)容將會隨時發(fā)生變化。只有不斷修改、補充相關(guān)法規(guī)，才能適應(yīng)政府采購工作的變化。

3、在政府采購中，對于國貨的規(guī)定，所面臨的基本問題之一就是國貨標(biāo)準(zhǔn)的界定。我國《政府采購法》規(guī)定政府采購應(yīng)該采購本國貨物，但是究竟什么是國貨，目前仍然沒有十分明確的界定。對于這個問題，世界各國都有自己不同的概念和定義，其中最原始最簡單的定義就是指在本國境內(nèi)生產(chǎn)和提供的工程、貨物和服務(wù)。隨著社會經(jīng)濟日趨復(fù)雜，特別是經(jīng)濟發(fā)展的全球化，經(jīng)濟投資主體多元化和經(jīng)濟成分的復(fù)雜化，原有簡單的判定國貨與非國貨的方法已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢，國貨標(biāo)準(zhǔn)需要從不同的角度考慮多種因素來確定。

4、中國的發(fā)展需求與世界貿(mào)易組織的規(guī)則是有矛盾的，我國很難在國際自由貿(mào)易的框架下獲得發(fā)展，尤其是在面臨原產(chǎn)地原則。如果我國能改變貿(mào)易規(guī)則，更多的體現(xiàn)發(fā)展中國家的要求，就能極大的推動國內(nèi)的技術(shù)創(chuàng)新，不能光讓外國資本來投資，獲得當(dāng)?shù)氐牧畠r勞動力和資源。如果我國有自己的核心技術(shù)，就能獲得超額的利潤。

5、在原有的傳統(tǒng)政府采購大廳等有形市場外，我國應(yīng)該加強政府采購電子貿(mào)易系統(tǒng)的建設(shè)。這一系統(tǒng)是目前國際比較流行的利用計算機網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政府采購信息，并進行網(wǎng)上交易的一種現(xiàn)代化采購方式。建立和使用這一電子貿(mào)易系統(tǒng)，可以打破時間和空間的限制，節(jié)省時間、節(jié)省人力、減少費用，還可以實現(xiàn)無紙化辦公，節(jié)約大量的紙張費用。同時，進行電子貿(mào)易，可以是我國的政府采購工作與國際接軌，提高國際競爭力。

6、配套改革政府的采購制度是現(xiàn)行采購管理方式的轉(zhuǎn)變和延伸，他的實施需要相應(yīng)的內(nèi)部和外部條件，因此，需要一系列的配套改革：

第一，改革預(yù)算監(jiān)督。實行政府采購制度后，財政監(jiān)督將由價值形態(tài)像實物形態(tài)延伸，這就要求財政部門干部既要懂政策，有要懂得基本商品和服務(wù)的知識。只有這樣才能做到真正的監(jiān)督。

第二，改革現(xiàn)行行政和事業(yè)單位會計管理體系和具體操作方法?，F(xiàn)行的行政和事業(yè)單位會計管理體系和具體的操作方法，是按國家的機構(gòu)設(shè)置、運行機制和經(jīng)費領(lǐng)報關(guān)系確定的，一般分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位三種。這些構(gòu)成了各級政府會計核算網(wǎng)絡(luò)。每年預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，財政部門即按預(yù)算和各個單位的用款進度層層下?lián)芙?jīng)費，年度終了后，又層層上報使用情況，匯編決算。

實行政府采購制度后，財政部門可以不再簡單按預(yù)算撥付經(jīng)費，而是按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付采購資金。由于采購支出采取直接付款形式，支出的結(jié)算也不需要再層層上報，財政總會計可以按支出的數(shù)據(jù)直接辦理決算。但是，在執(zhí)行政府采購制度的開始階段和今后相當(dāng)?shù)囊欢螘r間內(nèi)，各個單位預(yù)算支出中的一部分，如設(shè)備購置等，可以按合同金額通過直接付款方式實現(xiàn)；另一部分，如人員工資等，仍將由各個部門辦理。這樣，客觀上將長期并存預(yù)算經(jīng)費的層層下?lián)芎椭苯又Ц秲煞N方式。依據(jù)這一現(xiàn)狀，行政事業(yè)單位的會計制度，在不改變現(xiàn)行核算方式的前提下，要明確允許直接支付方式并規(guī)范核算的具體方法。財政預(yù)算總會計賬戶也要做相應(yīng)的調(diào)整，要開設(shè)一個專門的賬戶，用于核算各個部門（單位）經(jīng)核準(zhǔn)用于政府采購的支出預(yù)算。

第三，完善國家的金庫制度。實行政府采購制度后，在國家金庫管理的有關(guān)辦法中，應(yīng)該明確允許財政辦理直接撥款的方式，并制定相應(yīng)的具體操作方法。這種方式與正在探索、改革的國庫集中支付管理方式是一直的。

7、政府采購工作涉及財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、預(yù)（決）算、招投標(biāo)、建筑、科技、法律、技術(shù)監(jiān)督等各個方面的工作，任何一個人都不可能成為一位全面的人才，要出色完成政府的采購工作，必須有各個方面專家的協(xié)助。為了隨時能得到專家的幫助，就應(yīng)該建立專家?guī)欤詡潆S時抽用。要擁有足夠數(shù)量的專家，就需要通過一些國際、國內(nèi)交流活動，有針對性的開展培訓(xùn)活動，培養(yǎng)出色的政府采購管理人員和專業(yè)人員。

8、公開、公平、公正原則與效率原則是我國政府采購市場具有生機活力和創(chuàng)新機制的根本特征，是確保經(jīng)濟可持續(xù)增長和就業(yè)機會增加的關(guān)鍵。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國要根據(jù)財政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的要求，合理的擴大政府的采購范圍和規(guī)模，編制政府采購預(yù)算和計劃，在招投標(biāo)中和評標(biāo)中體現(xiàn)“三公原則”把好采購合同簽定、執(zhí)行和驗收以及資金的支付環(huán)節(jié)，重視政府的民生采購，合理發(fā)揮政府采購對于平衡社會總供求的作用，大力支持對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政府的采購，并穩(wěn)步實現(xiàn)政府采購的對外開放。

參考文獻

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[2]李鳴：《公共采辦研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2005年

[3]馬海濤，姜媛華：《政府采購管理》，北京大學(xué)出版社，2008年

作者簡介

王媛，中共天津市委黨校，經(jīng)濟學(xué)教研部，副教授，南開大學(xué)經(jīng)濟系本科畢業(yè)，學(xué)士學(xué)位，研究方向：宏觀經(jīng)濟學(xué)。