困境與出路：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)思考

摘 要：經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民事活動(dòng)領(lǐng)域的利益主體呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化導(dǎo)致個(gè)體利益、小集團(tuán)利益與國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的矛盾日益尖銳。侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為層出不窮，社會(huì)各界呼吁檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起公益訴訟等方式維護(hù)社會(huì)公共利益的要求日益強(qiáng)烈。在我國(guó)，建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的機(jī)制，以訴訟程序來(lái)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，已經(jīng)成為一種緊迫性的要求。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；制度建構(gòu)

1 實(shí)踐探索：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的有益嘗試

近年來(lái)，各地檢察機(jī)關(guān)從檢察職能出發(fā)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度進(jìn)行了許多有益的探索和嘗試，取得了明顯的效果，為該項(xiàng)制度的逐步推進(jìn)和完善提供了有力的實(shí)踐支撐和豐富經(jīng)驗(yàn)。

1、以“永安”為例。永安市作為全國(guó)林業(yè)改革示范地，明確的產(chǎn)權(quán)制度已有效減少對(duì)私有林的侵犯，但對(duì)生態(tài)公益林的保護(hù)機(jī)制較為缺乏。永安市檢察院針對(duì)造成后果尚不嚴(yán)重的破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪，探索嘗試生態(tài)公益補(bǔ)償機(jī)制，在懲治涉林犯罪的同時(shí)，使受損的森林生態(tài)得到有效補(bǔ)償。永安市院關(guān)于從區(qū)域特征出發(fā)，對(duì)涉林案件公益補(bǔ)償工作的探索雖然并非完全意義下的公益訴訟機(jī)制，但是它作為司法實(shí)踐為現(xiàn)行框架下檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的推行提供了很好的參考。

2、其他地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐做法。例如，廣東省檢察機(jī)關(guān)根據(jù)民事訴訟法第15條“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”等規(guī)定，積極開(kāi)展提起公益訴訟的實(shí)踐探索，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

2 困境探究：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟需厘清的現(xiàn)實(shí)障礙

雖然黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，但現(xiàn)實(shí)中面臨的障礙和困難仍然不少。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主體資格的立法不明確。在實(shí)踐探索過(guò)程中，不管是司法實(shí)務(wù)界還是理論界，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的主體身份問(wèn)題一直存在著很大爭(zhēng)議。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)本身是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在民事訴訟中，如果檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的一方狀告他人，一旦敗訴后，檢察機(jī)關(guān)是作為監(jiān)督機(jī)關(guān)提起抗訴，還是作為當(dāng)事人提起上訴？如二審仍然敗訴，是抗訴還是申訴，也是需要我們深思和解決的難題。

（二）檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位不清晰。目前就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)的法律地位在認(rèn)識(shí)上存在著很大的分歧。實(shí)踐中，有些地方的做法是檢察機(jī)關(guān)是以代理人為名或者以支持起訴為名參與起訴，在訴訟中既不屬于原告，也不屬于被告，不享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，處于比較尷尬的境地。筆者認(rèn)為，原告人說(shuō)相對(duì)比較合理。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟只能是原告，處于原告的訴訟地位，其與被告作為民事訴訟的當(dāng)事人，在訴訟地位上是完全平等的。

3 路徑探尋：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度建構(gòu)

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)遵循的主要原則

1、公益原則。公益原則，其本質(zhì)上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)范圍進(jìn)行限定，強(qiáng)調(diào)只有存在公益受損的情況才能由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，以此來(lái)保障公益訴訟的范圍適當(dāng)。

2、必要原則。所謂“必要”，是指在沒(méi)有其他主體提起訴訟或適格主體怠于或不能提起訴訟的情形。這主要表現(xiàn)為以下三種情況：第一，受害人是國(guó)家或者社會(huì)公眾，沒(méi)有明確的適格的當(dāng)事人；第二，當(dāng)事人基于損公肥私等原因怠于起訴或者不起訴；第三，當(dāng)事人屬于社會(huì)的弱勢(shì)群體，沒(méi)有能力起訴，也無(wú)其他組織代其起訴。

3、訴訟地位平等原則。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，系代表國(guó)家履行法律的監(jiān)督職能，其地位似乎應(yīng)當(dāng)是高于對(duì)方，但筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位應(yīng)當(dāng)與相對(duì)方平等，雙方應(yīng)該享有相等的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟法律義務(wù)。

（二）應(yīng)確定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式

為了保證公益訴訟制度的整體和諧，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和其他提起公益訴訟的起訴主體一樣，以私法的方式參與到訴訟中。目前，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟會(huì)破壞“訴辯平衡”機(jī)制，是實(shí)踐中很多人反對(duì)這一制度的重要理由。他們的這一疑慮不是毫無(wú)道理，因?yàn)椋绻麢z察機(jī)關(guān)把公益訴訟相對(duì)方當(dāng)作刑事訴訟中的犯罪嫌疑人來(lái)對(duì)待，對(duì)其采取強(qiáng)制措施，取證過(guò)程中也按照辦理刑事案件的程序來(lái)進(jìn)行，那么則必然造成公益訴訟中平衡機(jī)制的破壞，從而會(huì)破壞整個(gè)法制的合理體系。因此，必須明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)以私法的方式進(jìn)行，特別是對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式應(yīng)當(dāng)與其進(jìn)行刑事訴訟的方式嚴(yán)格區(qū)分。

（三）合理確定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍

根據(jù)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是屬于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，綜合考慮我國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、公民法制意識(shí)的現(xiàn)狀以及依法治國(guó)方略的要求等因素，也為了避免檢察機(jī)關(guān)公權(quán)力的濫用和膨脹，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)以下幾類公益案件享有公益訴訟權(quán)。

1、侵害國(guó)家利益的案件

對(duì)于民事領(lǐng)域而言，目前實(shí)踐中侵犯國(guó)家利益的違法行為主要表現(xiàn)在侵犯國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。在國(guó)有資產(chǎn)已經(jīng)受到損害，可能流失或流失之后，由于某種客觀原因無(wú)人或者沒(méi)有其他主體提起訴訟時(shí)，就可以由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)某種法律關(guān)系無(wú)效，或者要求判令返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、停止侵害、賠償損失等。賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴權(quán)，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)損害國(guó)有資產(chǎn)的違法行為提起訴訟，是我國(guó)現(xiàn)實(shí)境況的迫切所需。

2、公害案件

公害案件，即直接造成不特定多數(shù)人人身、財(cái)產(chǎn)損害的案件，包括重大的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件、環(huán)境污染案件等等。一般來(lái)說(shuō)，這一類的公害案件具有以下特點(diǎn)：（1） 案件種類增多，涉及領(lǐng)域擴(kuò)大； （2）數(shù)量增加快，涉訴人數(shù)眾多；（3）涉及社會(huì)發(fā)展中的諸多矛盾，不僅復(fù)雜且容易激化，處理難度較大。[1]由檢察機(jī)關(guān)代表社會(huì)公共利益，向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判決行為人向不特定的受害人進(jìn)行賠償。這樣不僅可以避免程序的復(fù)雜化，避免眾多的受害人的訟累和訴訟支出，還可以節(jié)約司法資源，提高訴訟效益，更有效的保護(hù)社會(huì)公共利益。

3、反壟斷案件

壟斷不僅嚴(yán)重妨害了良性市場(chǎng)機(jī)制的形成，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都會(huì)造成破壞。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛起步，對(duì)良好的市場(chǎng)環(huán)境和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的要求尤為迫切，故更需警惕壟斷行為的破壞性作用。[2]顯然，對(duì)這類案件應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，維護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的公法秩序。

4、其他侵害社會(huì)公共利益的行為

在紛繁復(fù)雜的社會(huì)生活中，侵害社會(huì)公共利益的違法行為是層出不窮的，而法律也不可能將所有的違法方式以列舉的方式窮盡。為了彌補(bǔ)上述列舉方式的不周延，必須設(shè)置兜底條款來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充，以彌補(bǔ)列舉式立法的不足之處。建議在對(duì)該法律條款的適用上，應(yīng)對(duì)適用程序進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)于該條，建議可以規(guī)定具體案件的決定權(quán)由最高國(guó)家檢察機(jī)關(guān)行使，即地方檢察機(jī)關(guān)若對(duì)特定案件需要適用該條款，需要征得最高國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的同意后才能行使。

參考文獻(xiàn)

[1] 李韶冠、武凱佳.我國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面介入公益訴訟探析.山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003年第4期.

[2] 張晉紅、鄭斌峰.論檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)所及的范圍.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2002 年第 4 期.

作者簡(jiǎn)介

鄧清華（1986—），女，福建省三明市人，現(xiàn)為福建省永安市人民檢察院公訴科副科長(zhǎng)、檢察員。