規(guī)?；N植設施農(nóng)用地管理初探
——以軍王村葡萄種植設施農(nóng)用地為例

◎楊智鈞

規(guī)?；N植設施農(nóng)用地管理初探
——以軍王村葡萄種植設施農(nóng)用地為例

◎楊智鈞

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉進程加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型。近年來，魯山縣匯源辦事處軍王村葡萄種植和葡萄深加工業(yè)日趨成型，以綠色食品的生產(chǎn)和加工為特色的經(jīng)濟發(fā)展模式走向規(guī)?；?，促使土地管理部門不斷探索規(guī)范規(guī)模化種植設施農(nóng)用地的管理模式。

一、軍王村葡萄種植設施農(nóng)用地現(xiàn)狀

魯山縣匯源辦事處位于縣城東南城鄉(xiāng)結合部，人均耕地0.688畝，其傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式已經(jīng)不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此，必須走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)以提高農(nóng)村土地效率為目的，以有效、合理的土地流轉方式為依托，從而實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，集約化管理。

國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關于完善設施農(nóng)用地管理有關問題的通知》國土資發(fā)〔2010〕155號、《關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》〔2014〕127號文件指出，設施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設施用地及其相應附屬設施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設施用地。設施農(nóng)用地可分為生產(chǎn)設施用地和附屬設施用地以及配套設施用地。以軍王村葡萄種植業(yè)為例，生產(chǎn)設施用地是指農(nóng)村居民利用自己承包的或者通過土地承包經(jīng)營權流轉所轉包的，集中連片進行葡萄種植，以及育種育苗場所、簡易的生產(chǎn)看護房所占用的土地；附屬設施用地是指在葡萄種植基地對葡萄生產(chǎn)進行管理和倉儲、辦公及生活用地。

根據(jù)國土資發(fā)〔2014〕127號文件要求，興建農(nóng)業(yè)設施的，經(jīng)營者應擬定設施建設方案，并與當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂用地協(xié)議；涉及土地承包經(jīng)營權流轉的，應先依法簽訂土地流轉合同；興建農(nóng)業(yè)設施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)，其中，生產(chǎn)設施占用耕地的，生產(chǎn)結束后由經(jīng)營者負責復耕，不計入耕地減少手續(xù)。同時規(guī)定：“對于平原地區(qū)從事規(guī)?；Z食生產(chǎn)涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農(nóng)田的，經(jīng)縣級國土資源部門會同農(nóng)業(yè)主管部門組織論證確需占用的，可占基本農(nóng)田。占用基本農(nóng)田的，必須按數(shù)量相等、質量相當?shù)脑瓌t和有關要求予以補劃。各類畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設施建設禁止占用基本農(nóng)田。”

據(jù)統(tǒng)計，2013年軍王村連片種植優(yōu)質葡萄150畝，年產(chǎn)量632.25噸，產(chǎn)值379.35萬元（見表1）。

隨著葡萄種植規(guī)模的不斷擴大，經(jīng)營者要建設一些看護用房、倉儲、加工等附屬設施，不可避免地要占用耕地。因此，研究如何規(guī)范設施農(nóng)用地、如何有效管理設施農(nóng)用地問題迫在眉睫。

表1：2013年軍王村葡萄規(guī)模化種植統(tǒng)計表

二、軍王村葡萄規(guī)?；N植設施農(nóng)用地存在的問題

軍王村葡萄種植有多年歷史，在葡萄種植中獲得巨大的經(jīng)濟收益。近年來隨著土地流轉加快，葡萄種植規(guī)模不斷擴大（見表2），伴隨而來的是設施農(nóng)用地規(guī)范管理問題，表現(xiàn)在以下三個方面。

表2：2011—2015年度軍王村葡萄規(guī)?；N植對照表

設施農(nóng)用地選址缺乏合理的引導。根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應科學合理配置土地資源，積極引導設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。由于軍王村地處平原地區(qū)，除宅基地及公共用地外，其他土地幾乎全部是耕地，在選址上沒有其他選擇。如何加大法律、法規(guī)的宣傳力度，引導經(jīng)營者盡量利用一般耕地規(guī)劃建設設施農(nóng)業(yè)，避免占用基本農(nóng)田，是國土資源部門首先要考慮的問題，不能等到經(jīng)營者破壞了基本農(nóng)田再去處罰、拆除。為避免給經(jīng)營者造成不必要的損失，事前的合理規(guī)劃至關重要。

設施農(nóng)用地缺乏必要的逐級審核。根據(jù)要求，設施農(nóng)用地必須經(jīng)過經(jīng)營者申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級管理部門備案等程序。但多數(shù)經(jīng)營者經(jīng)營規(guī)模相對較小，認為辦理手續(xù)繁瑣，同時存在“地是自己的承包地，想種什么就種什么，不需要跟別人說”的錯誤觀念，形成既成事實，使管理處于被動的局面。管理者必須樹立群眾觀念，從經(jīng)營者的角度開展工作。管理者應該腳踏實地，根據(jù)經(jīng)營者的需要，幫助完善必要的手續(xù)。

設施農(nóng)用地缺乏整體規(guī)劃。葡萄種植業(yè)者在生產(chǎn)設施（主要是看護用房）建設過程中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各行其是，沒有從朝向、模式、整齊（不求劃一）度等方面統(tǒng)一規(guī)劃，所建設施沒有較為規(guī)范的模式：有的紅磚綠瓦，有的因陋就簡；有的四間不大，有的兩間不小。軍王村轄區(qū)地處魯平大道沿線，是魯山縣的東大門，進一步規(guī)范設施農(nóng)業(yè)可以提升魯山的整體形象。

三、進一步加強規(guī)?；N植設施農(nóng)用地的管理對策

要做好各類設施農(nóng)用地的統(tǒng)一規(guī)劃，涉及廣大群眾的切身利益。管理部門應如何更好地為民服務，真誠傾聽群眾的呼聲，弄清楚“群眾要我做什么，我能為群眾做什么”，變事后被動管理為事前、事中、事后主動管理。

要做好設施農(nóng)用地的事前管理工作。要加強鄉(xiāng)級政府的管理作用，從審核經(jīng)營者的建設方案、土地使用年限、用途、土地復墾要求及時限、土地交還和違約責任，到公示、協(xié)議簽訂等全程參與。鄉(xiāng)級政府協(xié)助經(jīng)營者做好統(tǒng)一規(guī)劃，給予初審后，及時按要求將用地協(xié)議與建設方案報縣級國土資源主管部門和農(nóng)業(yè)部門備案。

做好設施農(nóng)用地的事中監(jiān)督工作。鄉(xiāng)級政府在農(nóng)業(yè)設施建設過程中要全程監(jiān)管，督促經(jīng)營者的建設方案全面落實。

做好設施農(nóng)用地的事后監(jiān)管工作。設施農(nóng)用地經(jīng)過審核、備案后，鄉(xiāng)級政府要具體監(jiān)督農(nóng)用設施的建設和用地協(xié)議的實施；結束生產(chǎn)后的設施農(nóng)用地，要加強對土地復墾的監(jiān)管工作，嚴格按照協(xié)議規(guī)定的復墾方案、時限，確保復墾后的土地恢復原來的地力和耕作條件。

要堅持農(nóng)地農(nóng)用原則。要嚴格按照協(xié)議約定使用土地，嚴禁改變土地用途，禁止農(nóng)用地用于非農(nóng)建設，禁止擅自擴大設施用地規(guī)模等都是事后監(jiān)管的重要內容?；鶎訃临Y源管理部門在日常巡查中發(fā)現(xiàn)有以設施農(nóng)用地的名義建設住宅、商鋪等違法、違規(guī)用地行為，應及時嚴肅查處。對于未經(jīng)審核同意的建設行為，要依法依規(guī)進行處理。不符合設施農(nóng)業(yè)用地規(guī)定的，要恢復土地原狀；符合規(guī)定的，處理到位后確需用地的，按照有關規(guī)定完善用地手續(xù)。

（作者單位：魯山縣國土資源局匯源國土資源所）