日本、美國等國家防震減災(zāi)法律法規(guī)制度比較研究＊

李玉江 吳榮輝 盧振恒

1）中國地震局地殼應(yīng)力研究所，北京 100085

2）中國地震臺網(wǎng)中心，北京 100045

引言

日本、美國等作為全球地震高發(fā)國家，分別確定了類似的地震對策強(qiáng)化地區(qū)，建立了一套適合本國國情、相對完備的法律、法規(guī)和行動計(jì)劃體系，在幾十年的地震重點(diǎn)監(jiān)視區(qū)防震減災(zāi)實(shí)踐中，取得了一定的社會效益，積累了許多防震減災(zāi)法律制度建設(shè)方面的有益經(jīng)驗(yàn)［1－2］。

本文綜合研究日本、美國地震對策強(qiáng)化地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)有關(guān)法律制度及法理基礎(chǔ)，分析相關(guān)制度中的政府管理和社會管理，以及投入機(jī)制、社會參與機(jī)制等配套措施。通過對資料進(jìn)行梳理、分析，從地震風(fēng)險(xiǎn)概況、防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)、社會防災(zāi)能力等方面詳細(xì)研究日本在地震對策強(qiáng)化地區(qū)相關(guān)制度實(shí)施成效，總結(jié)國外地震對策強(qiáng)化地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)主要經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。最后，結(jié)合我國的基本國情，研究可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示，為完善我國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度提供參考。

1 日本、美國地震對策強(qiáng)化區(qū)基本法律法規(guī)

日本和美國為了有效減輕地震災(zāi)害損失，兩國政府都建立了比較完善的防震減災(zāi)法制體系和地震預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及重建戰(zhàn)略規(guī)劃，健全地震高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的專門制度和對策。

1961年，日本頒布了《防災(zāi)對策基本法》及各種防災(zāi)法律法規(guī)60多部①盧振恒，譯.日本制定的地震防災(zāi)強(qiáng)化地區(qū)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)劃.2013。經(jīng)整理，《日本現(xiàn)行法規(guī)總覽》②日本法制局.日本現(xiàn)行法規(guī)總覽.1991中關(guān)于地震的相關(guān)條款132項(xiàng)，分為基本法、地震防震減災(zāi)及應(yīng)急援助法、災(zāi)后重建法、建筑抗震法規(guī)4個(gè)類別。這一套嚴(yán)密的防震減災(zāi)法律體系，涵蓋地震災(zāi)害的準(zhǔn)備、預(yù)防、響應(yīng)、恢復(fù)、重建、保險(xiǎn)等各個(gè)方面，規(guī)定十分具體而明確，針對性與可操作性很強(qiáng)。日本政府制定了《關(guān)于地震防災(zāi)對策強(qiáng)化地區(qū)的地震對策緊急整備事業(yè)相關(guān)的國家財(cái)政特別措施的法律》（1980年法律，第63號）、《關(guān)于東南?！つ虾５卣鸬牡卣鸱罏?zāi)對策推進(jìn)相關(guān)的特別措施法》（2002年法律，第92號）等［3］。

1977年10月，美國國會通過了 《地震災(zāi)害減輕法》，旨在 “通過制定和實(shí)施有效的地震災(zāi)害減輕計(jì)劃，減少地震造成的生命和財(cái)產(chǎn)危險(xiǎn)”；1980年，頒布實(shí)施了 《地震災(zāi)害減輕和火災(zāi)預(yù)防監(jiān)督計(jì)劃》，其中明確規(guī)定了美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局的權(quán)利與義務(wù)；1990年11月，頒布實(shí)施了重新審定的《國家地震減災(zāi)減輕計(jì)劃法》，政府有關(guān)部門依法進(jìn)行防震減災(zāi)。根據(jù)災(zāi)害減輕法及修正案的要求，制定并執(zhí)行 《國家地震災(zāi)害減輕計(jì)劃》，明確規(guī)定了計(jì)劃的宗旨、目標(biāo)、具體內(nèi)容及計(jì)劃實(shí)施單位。美國政府制定了 《地震安全與土地利用計(jì)劃》（USGS，1987年）、《地震危險(xiǎn)性區(qū)劃》（1994年）和 《加州地震災(zāi)害減輕法案》，組織實(shí)施了 《加利福尼亞地震損失減輕計(jì)劃》（2007年）等。

2 政府部門管理、社會管理及全民參與體制與機(jī)制

1963年，美國成立了世界上第一個(gè)災(zāi)害研究中心，主要從事對社會緊急事件反應(yīng)的多種社會研究。

美國建立危機(jī)管理體制的歷史可追溯到20世紀(jì)初。1908年，美國成立了以聯(lián)邦調(diào)查局為主體的社會危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。隨后，1947年，成立了以國家安全委員會為領(lǐng)導(dǎo)的綜合性危機(jī)管理體制；1979年，美國成立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）這一獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)，處理國家災(zāi)情。2001年，“9·11”事件發(fā)生后，美國危機(jī)意識進(jìn)一步增強(qiáng)，采取了一系列強(qiáng)化危機(jī)管理的措施，最終形成了目前較為完善的危機(jī)管理體制。

阪神地震后，日本政府4次提高抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，全面加強(qiáng)東南?！つ虾５卣鸱罏?zāi)對策強(qiáng)化地區(qū)和首都圈地區(qū)的地震監(jiān)測預(yù)測預(yù)警、震災(zāi)防御和緊急救援能力建設(shè)。更重要的是，國外在制度建立后進(jìn)行了相關(guān)的推進(jìn)研究。這種研究是建立在災(zāi)害社會學(xué)對災(zāi)后人的集體行為和組織行為研究基礎(chǔ)之上的。比如日本，針對東京等巨大城市面臨巨災(zāi)時(shí)將存在避災(zāi)難點(diǎn)問題，提出了 “回家難民”概念［4］，通過探討地震后人的行為模式提出減災(zāi)對策；近幾年針對東南?！つ虾５卣鹬攸c(diǎn)設(shè)防，提出了強(qiáng)化地區(qū)抗震設(shè)防能力，提倡產(chǎn)官學(xué)民多方合作［5］。

墨西哥應(yīng)對地震災(zāi)害的一大法寶是建立完善的民防體系。1985年大地震后，為加強(qiáng)地震等災(zāi)害應(yīng)對工作，墨西哥組建了全新的國家民防體系——成立國家民防總局與國家減災(zāi)中心，并在全國建立三級民防組織。民防部門負(fù)責(zé)地震等災(zāi)害的管理工作，國家減災(zāi)中心負(fù)責(zé)地震等災(zāi)害的監(jiān)測、研究、抗震技術(shù)與區(qū)劃、震害預(yù)測、防災(zāi)宣傳等科學(xué)研究與技術(shù)咨詢服務(wù)工作，兩者職責(zé)分明又密切協(xié)作。墨西哥城也設(shè)有民防局，內(nèi)設(shè)咨詢、決策與執(zhí)行3個(gè)部門，負(fù)責(zé)全市防震防災(zāi)工作，其年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算高達(dá)1億美元。

另外，德國、新加坡、新西蘭和智利等國也都根據(jù)所在地區(qū)的地震風(fēng)險(xiǎn)，有針對性地進(jìn)行了強(qiáng)化地震重點(diǎn)地區(qū)的防震減災(zāi)工作［6］。

3 日本防災(zāi)對策強(qiáng)化區(qū)域基本思路

在以地震防災(zāi)強(qiáng)化地區(qū)8級地震為重點(diǎn)的防災(zāi)對策戰(zhàn)略中，頒布了監(jiān)視區(qū)域類別標(biāo)準(zhǔn)、劃定地震防災(zāi)戰(zhàn)略重點(diǎn)地區(qū)、確定地震預(yù)報(bào)戰(zhàn)略與目標(biāo)（圖1）。采取在全國進(jìn)行基本觀測、重點(diǎn)地區(qū)強(qiáng)化觀測、推進(jìn)各種有效的觀測研究和努力實(shí)現(xiàn)地震預(yù)報(bào)的實(shí)用化為目標(biāo)的戰(zhàn)略①中國地震局.日本地震對策考察.2012。

圖1 日本觀測強(qiáng)化、特定觀測地區(qū)分布圖

3.1 地震風(fēng)險(xiǎn)圖的制定及其依據(jù)

該風(fēng)險(xiǎn)圖是不同機(jī)構(gòu)依不同目的（地震、水災(zāi)、泥石流及火山等）制定的，主要依據(jù)過去歷史資料及現(xiàn)代預(yù)測理論綜合而成，亦稱防災(zāi)地圖。2004年，在名古屋召開了風(fēng)險(xiǎn)圖會議，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)圖主要涉及自然對人的災(zāi)害，且該風(fēng)險(xiǎn)僅僅是一種預(yù)測方法。鈴木將風(fēng)險(xiǎn)圖定義為“基于可能造成損失的理論的預(yù)測，提醒人們加以重視，減小損失”，地震風(fēng)險(xiǎn)圖主要考慮到地震波、歷史地震、活動斷層及地震活動性。

阪神地震后，兩省協(xié)議設(shè)立調(diào)查研究本部，開展活斷層尤其是城市圈活斷層調(diào)查。1995年阪神地震后，成立推進(jìn)本部［7］；2005年，發(fā)布全國地震動預(yù)測地圖，預(yù)測發(fā)生地震概率；制定城市圈活動斷裂調(diào)查?？傊?，日本地震風(fēng)險(xiǎn)圖的制定沿用地震動預(yù)測→區(qū)域設(shè)定→加上相關(guān)情報(bào)→地震預(yù)測圖（政府與民眾一起，實(shí)施預(yù)防）的模式。國家提供基本數(shù)據(jù)及指南，各縣獨(dú)立制作，市町村依據(jù)本區(qū)情況予以細(xì)化，最后將風(fēng)險(xiǎn)圖發(fā)放給民眾。

3.2 地震風(fēng)險(xiǎn)圖的頒布

由地方政府公開，使用政府、全國信息、全國或全省統(tǒng)一或分別制定，由各地方政府分別發(fā)布。沿用國家、地方政府（都道府縣）→市町村加以細(xì)化（給予居民使用的——常見的有避難場所，社區(qū)）的模式。風(fēng)險(xiǎn)圖主要有兩種類型：①概率性；②直接公布該區(qū)發(fā)生多大地震，提醒政府和民眾了解風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)防災(zāi)意識，對于處于風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的民眾的民居加固或搬遷，政府予以補(bǔ)償，民眾依次對房屋予以加固或家具加固。自20世紀(jì)90年代起，日本已將地震、海嘯和滑坡泥石流風(fēng)險(xiǎn)圖對公眾公開，并采取一系列防災(zāi)措施，如：提高抗震設(shè)

地震對策相關(guān)計(jì)劃：

（1）假定災(zāi)害（預(yù)測建筑物、火災(zāi)、人員傷亡、交通運(yùn)輸設(shè)施、供給處理設(shè)施、通訊信息系統(tǒng)的受損情況）。

（2）地震對策大綱（從預(yù)防到應(yīng)急、恢復(fù)重建的基本計(jì)劃）。

（3）地震防災(zāi)戰(zhàn)略（確定定量的減災(zāi)目標(biāo)及其具體作法）。

（4）應(yīng)急對策行動要領(lǐng)（確定地震發(fā)生時(shí)各部委的具體目標(biāo)救援規(guī)模）。

3.4.1 首都圈直下型地震對策概要

首都是政治行政活動、經(jīng)濟(jì)企業(yè)活動的中樞。災(zāi)害時(shí)的影響將波及全國乃至全世界。作為首都中樞機(jī)關(guān)，中央省廳要維持以下機(jī)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)：震災(zāi)發(fā)生后，確保通訊聯(lián)絡(luò)暢通；向危機(jī)管理中心反饋信息，信息共享；部長、緊急集合小組集合；掌握受災(zāi)規(guī)模、初步?jīng)Q定處理方針。在大概2小時(shí)以內(nèi)，設(shè)立緊急災(zāi)害對策機(jī)構(gòu)；進(jìn)行必要的調(diào)整，指示；國內(nèi)重要媒體報(bào)道。之后，隨時(shí)掌握災(zāi)情、實(shí)施切實(shí)可行的應(yīng)急方案。災(zāi)后3天的首要目標(biāo)和對策：確保首都中樞機(jī)能的繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

大災(zāi)的應(yīng)對措施：形成抗震街區(qū)。

（1）計(jì)劃及其早期應(yīng)急預(yù)案。包括：①法庫.http：∥www.houko.com／00／FS＿ON.HTM建筑物的耐震化；②日本內(nèi)閣府.地震防災(zāi)に関する法律の體系.http：∥www.bousai.go.jp／index.html防止火災(zāi)對策；③地震調(diào)査研究推進(jìn)本部事務(wù)局（文部科學(xué)省研究開発局地震·防災(zāi)研究課）.地震調(diào)査研究推進(jìn)本部.地震本部ニュース.2008年7月號～2009年4月號確保居住空間內(nèi)外安全對策；④平成23年版－防災(zāi)白皮書（第2編 推進(jìn)基于東日本大震災(zāi)教訓(xùn)的災(zāi)害対策）.即：《我が國の地震対策の概要》、《防災(zāi)に関する法令·制度》、《災(zāi)害被害を軽減する國民運(yùn)動》、《東海地震対策》、《東南?！つ虾５卣饘澆摺?、《日本海溝·千島海溝周辺海溝型地震対策》、《首都直下地震対策》、《中部圏·近畿圏直下地震対策》、《地方都市等における地震防災(zāi)対策》、《建築物の耐震化》、《被災(zāi)者支援に関する各種制度》、《被災(zāi)者生活再建支援法》、《津波対策》等生命線基礎(chǔ)設(shè)施安全對策；⑤推進(jìn)應(yīng)對長周期地震運(yùn)動；⑥文化遺產(chǎn)的保護(hù)對策。

（2）建立全面的防災(zāi)體制。包括：①首都圈各部門間協(xié)作體制；②救助、救命對策；③消防活動；④災(zāi)害時(shí)需要救助者；⑤衛(wèi)生保健、防疫對策；⑥志愿者活動環(huán)境整備。

（3）恢復(fù)重建對策。包括：①震災(zāi)廢棄物的處理對策；②生命線基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建對策；③以首都復(fù)興為目的的綜合研討。

對于大量避難者、無家可歸人員的安置，通過提高地區(qū)、企業(yè)防災(zāi)能力，社會全體齊心協(xié)力，開展公助、自助、共助的全民防水平和演練、設(shè)置避難場所、指示逃生路徑、自救互救等宣傳。

3.3 制定大震法等防災(zāi)對策體制

日本設(shè)置地震防災(zāi)對策強(qiáng)化地區(qū)判定會，制定頒布實(shí)施大震法，1978年正式頒布實(shí)施《大地震對策特別措施法》①。根據(jù)大震法制定三級計(jì)劃：①國家級計(jì)劃——地震防災(zāi)基本計(jì)劃；②地方和部門計(jì)劃——地震防災(zāi)強(qiáng)化計(jì)劃；③特殊行業(yè)企業(yè)計(jì)劃——地震防災(zāi)應(yīng)急計(jì)劃。并于1980，2002，2004和2007年陸續(xù)頒布 《地震財(cái)特法》、《關(guān)于東南?！つ虾５卣鸬牡卣鸱罏?zāi)對策推進(jìn)特別措施法》、《關(guān)于日本海溝·千島海溝的地震防災(zāi)對策推進(jìn)特別措施法》和 《受災(zāi)者生活再建支援法》等系列大震法②。

3.4 實(shí)施以大地震為對象的新的大震防災(zāi)戰(zhàn)略防御區(qū)對策

基于地震調(diào)查研究③推進(jìn)本部就板塊邊界附近發(fā)生的地震、板間發(fā)生的地震和海洋板塊內(nèi)發(fā)生的地震，以及主要斷層帶中106斷層帶設(shè)定地震的規(guī)模和發(fā)生機(jī)率的評價(jià)結(jié)果分析，認(rèn)為有可能發(fā)生特別嚴(yán)重災(zāi)害的大規(guī)模地震的有：東海地震、東南海—南海地震、日本海溝—千島海溝四周海溝型地震、首都直下型地震、中部圈、近畿圈的直下型地震等，中央防災(zāi)會議決定對這5個(gè)地震分別推進(jìn)各自的地震對策戰(zhàn)略等（圖2）④。運(yùn)動。

圖2 日本5次大地震對策戰(zhàn)略概要

3.4.2 東海地震對策概要

（1）派遣救援部隊(duì)（救助行動、消防行動、醫(yī)療行動、交通限制、避難生活支援等）。

（2）物資供給（供給量為災(zāi)后1周的量）。

（3）廣泛的醫(yī)療搬運(yùn)（醫(yī)療救援隊(duì)的配備；與此相關(guān)集合地點(diǎn)的整理；突發(fā)性計(jì)劃的追加）。

日本地震對策強(qiáng)化地區(qū)防震減災(zāi)工作的基本思路為：基于地震科學(xué)研究成果確定地震重點(diǎn)地區(qū)和強(qiáng)化地區(qū)；通過建立比較完善的法律法規(guī)體系約束和推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)、強(qiáng)化地區(qū)防震減災(zāi)實(shí)踐。

4 日本國家災(zāi)害對策管理

災(zāi)害對策必須在國家、地方公共團(tuán)體、公共機(jī)關(guān)、居民等共同努力之下，綜合的、統(tǒng)一的實(shí)施。

4.1 依法實(shí)施防災(zāi)組織管理

（1）日本法律體系建設(shè)。1961年，頒布《災(zāi)害對策基本法》；1978年，頒布 《大規(guī)模地震對策特別措施法》；1980年，頒布 《地震防災(zāi)對策強(qiáng)化地區(qū)地震對策緊急準(zhǔn)備事業(yè)財(cái)政補(bǔ)充法》（30年，無地震）；1995年，通過《地震防災(zāi)對策特別措施法》（針對東海地震）；2002年，頒布 《東南?！つ虾５卣饘Σ叻ā贰?/p>

（2）中央防災(zāi)會議?；?《災(zāi)害對策基本法》設(shè)置中央防災(zāi)會議，作為防災(zāi)減災(zāi)工作的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定防災(zāi)基本計(jì)劃、審議有關(guān)防災(zāi)重要事項(xiàng)。當(dāng)發(fā)生不同規(guī)模的災(zāi)害時(shí)，各級政府部門要設(shè)置相應(yīng)的“防災(zāi)會議”。

（3）都道府縣市町村。在都道府縣市町村，設(shè)置由地方公共團(tuán)體、指定地方行政機(jī)關(guān)、警察、消防機(jī)關(guān)、指定公共機(jī)關(guān)等首長或指定的職員組成都道府縣防災(zāi)會議、市町村防災(zāi)會議，基于都道府縣防災(zāi)會議、市町村防災(zāi)會議制定的地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃等，實(shí)施各種災(zāi)害對策。

（4）社會各界和團(tuán)體。根據(jù) 《災(zāi)害對策基本法》，由內(nèi)閣總理大臣?xì)J點(diǎn)特定公共機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)災(zāi)害對策的各種職責(zé)。

4.2 災(zāi)害時(shí)的應(yīng)急應(yīng)對組織

（1）國家級應(yīng)對。發(fā)生災(zāi)害時(shí)的應(yīng)急應(yīng)對組織，基于 《災(zāi)害對策基本法》，中央政府要成立 “非常災(zāi)害對策本部”。各級地方政府設(shè)置本地方的 “防災(zāi)會議”。

（2）都道府縣或市町村應(yīng)對。在都、道、府、縣或市町村分別設(shè)置由都道府縣知事或市町村長為本部長的災(zāi)害對策本部。

（3）特大災(zāi)害時(shí)的應(yīng)對。在基于《大地震對策特別措施法》發(fā)布地震災(zāi)害警戒宣言的情況下，國家和有關(guān)地方公共團(tuán)體分別設(shè)立地震災(zāi)害警戒本部，實(shí)施地震防災(zāi)應(yīng)急對策。

（4）原子能災(zāi)害時(shí)的應(yīng)對。在基于 《原子能災(zāi)害對策特別措施法》發(fā)布原子能緊急事態(tài)宣言情況，國家設(shè)置原子能災(zāi)害對策本部和原子能災(zāi)害現(xiàn)場對策本部，地方公共團(tuán)體設(shè)立災(zāi)害對策本部，和原子能業(yè)者一起，實(shí)施緊急事態(tài)應(yīng)急對策。

（5）持續(xù)強(qiáng)化實(shí)施管理。

4.3 依法實(shí)施防災(zāi)計(jì)劃管理

（1）中央防災(zāi)會議制定防災(zāi)基本計(jì)劃。防災(zāi)基本計(jì)劃是日本災(zāi)害對策的最根本的計(jì)劃，基于《災(zāi)害對策基本法》第34條，作為中央防災(zāi)會議制定的防災(zāi)領(lǐng)域的最頂級計(jì)劃，對于確立防災(zāi)體制，促進(jìn)防災(zāi)事業(yè)發(fā)展，災(zāi)害復(fù)興工作的迅速合理化，防災(zāi)的科學(xué)技術(shù)和研究的振興，防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃和地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃方面的重點(diǎn)事項(xiàng)，都給出了基本的方針。

（2）指定行政機(jī)關(guān)和指定公共機(jī)關(guān)制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃?；诜罏?zāi)基本計(jì)劃，指定行政機(jī)關(guān)和指定公共機(jī)關(guān)要以 “防災(zāi)基本規(guī)劃”為指導(dǎo)制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃。

（3）地方公共團(tuán)體制定地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃。地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃，基于防災(zāi)基本計(jì)劃，是地方公共團(tuán)體制定的該地區(qū)的防災(zāi)計(jì)劃。

（4）根據(jù)實(shí)際修改補(bǔ)充防災(zāi)計(jì)劃。根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定，“中央防災(zāi)會議”負(fù)責(zé)制定 “防災(zāi)基本規(guī)劃”，作為防災(zāi)領(lǐng)域的最高層次規(guī)劃。該規(guī)劃是一個(gè)規(guī)定防災(zāi)減災(zāi)行動原則的定性規(guī)劃。

4.4 政府依法投入資金制度

（1）以事業(yè)計(jì)劃投入 《地震防災(zāi)緊急事業(yè)五年計(jì)劃》。1996年開始實(shí)施的 《地震防災(zāi)緊急事業(yè)五年計(jì)劃》，針對地震防災(zāi)設(shè)施及其避難場地的保障問題，也在聽取各方面意見后不斷地進(jìn)行著修改。該計(jì)劃針對作為居民集中地區(qū)主要避難場所的國公立中小學(xué)校的建筑物，特別要求加強(qiáng)其抗震能力。

（2）依法保證投入。1980年，頒布實(shí)施《地震財(cái)特法》。2007年，修改 《受災(zāi)者生活再建支援法》。

（3）依法支援制度。災(zāi)害后受災(zāi)人員的支援制度主要包括經(jīng)濟(jì)生活方面的支援，以住所的確保與再建為目的的支援，對中小企業(yè)和個(gè)體營業(yè)者的支援，以及地區(qū)建設(shè)方面的支援。

4.5 切實(shí)推進(jìn)住房抗震標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施

日本地震災(zāi)區(qū)遭受的地震海嘯襲擊規(guī)模巨大，但是由于住房抗震標(biāo)準(zhǔn)高，房屋抗震能力強(qiáng)，地震直接造成的人員傷亡非常少。日本建筑標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一的，尤其是1981年后提交的標(biāo)準(zhǔn)，若1981年以前建筑需改造等，政府給予補(bǔ)貼。“3·11”地震中，宮城縣因地震造成的建筑物破壞而死亡的只有1人。建議以新的地震區(qū)劃圖實(shí)施作為契機(jī)，應(yīng)制定和嚴(yán)格執(zhí)行房屋建筑避開已知活動斷層的要求，嚴(yán)格執(zhí)行大震不倒的設(shè)防目標(biāo)，并加強(qiáng)抗震設(shè)防監(jiān)管，切實(shí)提高住房抗震性能，以保障人民群眾的生命安全。

4.6 防災(zāi)實(shí)踐的效果評價(jià)與防災(zāi)對策的更新

時(shí)隔30年，預(yù)報(bào)的東海大震雖未發(fā)生，但是，日本地震學(xué)家堅(jiān)信東海大震一定會發(fā)生。另外，強(qiáng)化地區(qū)幾十年的實(shí)踐仍然產(chǎn)生了巨大效應(yīng)：①頒布大震法開始走向法治軌道；②明確劃定地震防災(zāi)強(qiáng)化地區(qū)，按大震法要求實(shí)施防災(zāi)體制，處于緊急防災(zāi)對策態(tài)勢；③加強(qiáng)強(qiáng)化區(qū)監(jiān)測能力，促進(jìn)地震預(yù)測預(yù)防事業(yè)的發(fā)展；④全民防災(zāi)意識大大增強(qiáng)；⑤建筑物、構(gòu)筑物的抗震能力得到提升。

2011年10月，日本中央防災(zāi)會議的基本思路是：重審、修訂 《防災(zāi)基本設(shè)計(jì)》和《災(zāi)害對策基本法》，通過規(guī)劃、建設(shè)工程、應(yīng)急能力建設(shè)“三位一體”的多重措施進(jìn)行綜合防災(zāi)。這也是日本防災(zāi)政策的新動向。

5 適合我國國情的重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度

我國是世界上大陸地震最為頻繁、地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家。地震頻度高、強(qiáng)度大、分布廣、震源淺、災(zāi)情重，歷代人民曾飽受地震災(zāi)害之苦。20世紀(jì)以來，我國大陸發(fā)生6級以上地震約484次 ，其中6～6.9級強(qiáng)震401次，7級以上地震83次（含8級以上特大地震8次），給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步造成了極大的損失①中國地震局.日本9.0級地震啟示及加強(qiáng)我國防震減災(zāi)工作建議報(bào)告.2011。因此，需要從我國的基本國情出發(fā)，制定相適應(yīng)的重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度。

（1）確定重點(diǎn)防御區(qū)。重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)確定后，中央和地方政府分步制定專門的適用于重防區(qū)的法律法規(guī)，并將重防區(qū)的基本信息公布于眾。

（2）提升重點(diǎn)防御區(qū)的監(jiān)測、預(yù)測、房屋抗震、應(yīng)急救援能力。通過增加財(cái)政投入，加強(qiáng)重防區(qū)地震監(jiān)測與預(yù)測的研究工作，加大對學(xué)校等人員密集場所的抗震鑒定，切實(shí)提高房屋的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。

（3）提高公眾防災(zāi)抗災(zāi)意識。通過多媒體、社區(qū)門戶網(wǎng)站等多種媒介，利用國家“防震減災(zāi)日”，做好防震減災(zāi)基本常識的宣傳工作，舉行全民防災(zāi)減災(zāi)演練，切實(shí)加強(qiáng)公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識，提高公眾的減災(zāi)能力和應(yīng)急避險(xiǎn)技能。

（4）盡快研究地震風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體制并制定相關(guān)政策。開展對地震風(fēng)險(xiǎn)主體及其分擔(dān)機(jī)制的研究，積極推進(jìn)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)，并制定地震風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與防震減災(zāi)工作掛鉤。對防震減災(zāi)工作開展不力的地區(qū)，政府和個(gè)體應(yīng)承擔(dān)更多的地震風(fēng)險(xiǎn)。明確地震風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，調(diào)動社會公眾參與防震減災(zāi)工作的積極性，政府應(yīng)調(diào)整法律，探索國家、地方和個(gè)體共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，減輕個(gè)體負(fù)擔(dān)，增加政府支出。

（5）建立社區(qū)避難場所，預(yù)警作為必要補(bǔ)充。多管齊下，通過不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)減災(zāi)措施，逐步建立復(fù)合型防震減災(zāi)體系。

（6）安全社區(qū)的建設(shè)。以社區(qū)為中心，通過多樣化的演練方式，提供貼近居民生活的防震減災(zāi)措施。同時(shí)，配備相應(yīng)的基層防災(zāi)自治組織人員，為開展防災(zāi)活動提供組織動員的資源。

（7）增加推進(jìn)地震預(yù)測、烈度速報(bào)與預(yù)警系統(tǒng)方面的財(cái)政投入，動態(tài)跟蹤評估和績效考核。

6 結(jié)論與討論

日本、美國作為全球地震高發(fā)區(qū)，分別制定了相對完善的法律法規(guī)體系，并積累了防震減災(zāi)制度建設(shè)方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。本文首先收集與梳理日、美等國家相關(guān)的防震減災(zāi)法制體系，尤其是日本在防災(zāi)對策強(qiáng)化區(qū)的基本思路。分析日、美等國家政府部門管理、社會管理及全民參與的體制與機(jī)制。最后從我國的基本國情出發(fā)，提出適合我國國情的重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)工作建議。即：

（1）重點(diǎn)防御區(qū)確定后，中央和地方政府分別制定專門的適應(yīng)于重防區(qū)的法律法規(guī)。

（2）將重防區(qū)的基本信息公布于眾。

（3）提升重點(diǎn)防御區(qū)的監(jiān)測、預(yù)測、房屋抗震、應(yīng)急救援能力。

（4）提高公眾防災(zāi)抗災(zāi)意識。

（5）增加財(cái)政投入，動態(tài)跟蹤評估和績效考核。

（6）地震保險(xiǎn)的推廣。

需要說明的是，日本、美國等國家是以板間地震為主要類型的地震高發(fā)帶，且都為發(fā)達(dá)國家，防震減災(zāi)方面的法律法規(guī)體系相對比較健全。而我們國家作為發(fā)展中國家，幅員遼闊，且地震發(fā)震類型復(fù)雜，板內(nèi)地震多發(fā)。造成我們國家關(guān)于地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的制度仍不健全，需要進(jìn)一步深入探索。

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