本刊記者 段雯娟

在通往全面建設(shè)“海島小康社會(huì)”的道路上，山東邁出了一大步。今年3月中旬，山東省海洋與漁業(yè)廳公布《山東省無(wú)居民海島使用審批管理暫行辦法》、《山東省無(wú)居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》。山東省部分無(wú)居民海島可以通過(guò)申請(qǐng)審批、招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式出讓使用權(quán)。

據(jù)悉，山東省管轄海域中共有海島589個(gè)，其中有居民海島32個(gè)，無(wú)居民海島557個(gè)。東營(yíng)市海島7個(gè)，均為無(wú)居民海島，沿海岸線由北向南分別為月牙貝殼島（河口區(qū)）、埕口島（利津縣）、飛雁島（利津縣）、貝殼島（河口區(qū)）、仙河鎮(zhèn)東島（河口區(qū)）、廣利島（東營(yíng)區(qū)）、天鵝島（廣饒縣）。根據(jù)《山東省海島保護(hù)規(guī)劃》，月牙貝殼島、埕口島、飛雁島為特殊保護(hù)類海島，貝殼島、天鵝島為一般保護(hù)類海島，仙河鎮(zhèn)東島、廣利島為適度利用類海島。

“無(wú)人島”未必真的沒(méi)人住

隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和陸地資源的約束趨緊，我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)海洋資源與空間的依賴程度大幅提高。加強(qiáng)對(duì)海島的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化對(duì)海島的開發(fā)、保護(hù)與管理，已經(jīng)成為我們面臨的一項(xiàng)歷史使命。

海島及其周圍海域蘊(yùn)藏著豐富的漁業(yè)、礦產(chǎn)、旅游、岸線資源和海洋能源，為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)提供了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，海島是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的基石，合理保護(hù)和利用海島，對(duì)維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益和領(lǐng)土完整具有十分重要的戰(zhàn)略意義。因此，提高無(wú)居民海島資源開發(fā)能力，既是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的需要，也是增強(qiáng)國(guó)防安全意識(shí)、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的必然要求。

什么樣的海島才是“無(wú)人島”？在中國(guó)眾多的海島中，面積大于500平方米的海島有近7000個(gè)，受水電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的制約，這些“無(wú)人島”大多處于自然狀態(tài)，因此很多人認(rèn)為“無(wú)人島”就是島上沒(méi)有人。據(jù)連云港海洋和漁業(yè)局海域處處長(zhǎng)承志平介紹，其實(shí)“無(wú)人島”是指沒(méi)有列入縣級(jí)以上政府行政編制、沒(méi)有居民戶籍的島嶼，像自然條件較好的秦山島，島上就一直有人居住——原來(lái)有部隊(duì)駐守，部隊(duì)撤走后又有漁民上島建房搞水產(chǎn)養(yǎng)殖。

山東：2020年全面建成“海島小康社會(huì)”

2013年7月，山東首座無(wú)居民海島使用權(quán)證書正式落戶日照市桃花島，山東無(wú)人島開發(fā)利用由此開啟島主模式。經(jīng)過(guò)2年前的先期試點(diǎn)后，山東省將針對(duì)負(fù)責(zé)管轄的無(wú)人島，正式掛牌公開招募島主，使用權(quán)出讓年限分別為50年和30年兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

日前記者在國(guó)土資源部官方網(wǎng)站上查到，早在2013年年底山東出臺(tái)的《山東省海島保護(hù)規(guī)劃》（以下縮寫為 《規(guī)劃》）中，就提出了山東將于2020年全面建成“海島小康社會(huì)”。在公示中，對(duì)青島海島群的發(fā)展和布局進(jìn)行了詳盡的規(guī)劃。

《規(guī)劃》數(shù)據(jù)顯示，山東省共有海島589個(gè)，其中青島市有120個(gè)海島，其中7座海島有居民居住，常住人口5686人，其余海島均為無(wú)人居住海島。目前，有居民居住的海島中，居民大都從事海島的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，漁民依托海島進(jìn)行養(yǎng)殖和捕撈，島上通常建有碼頭、冷庫(kù)等漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。即墨田橫島等海島的旅游開發(fā)已成為新的海島經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；黃島區(qū)的靈山島、竹岔島等海島具備優(yōu)良的自然風(fēng)光和旅游資源，開發(fā)潛力巨大。無(wú)居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀部分為景觀島，如石老人。

按照《規(guī)劃》，依據(jù)海島的自然屬性、區(qū)位屬性以及海域資源條件，山東省將構(gòu)筑“一核兩區(qū)十組團(tuán)”的海島分區(qū)總體布局，“一核”指膠東半島海島經(jīng)濟(jì)優(yōu)化核心區(qū)，是山東海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要發(fā)動(dòng)機(jī)和增長(zhǎng)極，對(duì)全省海島生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展起著無(wú)可替代的支撐和促進(jìn)作用,青島近岸島群被列入了核心區(qū)內(nèi)。規(guī)劃以青島市黃島區(qū)為依托，打造現(xiàn)代化的港口物流、能源和出口加工基地；以靈山島、田橫島、竹岔島為中心的系列島群，重點(diǎn)發(fā)展海珍品增養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)。

按照《規(guī)劃》，山東省還列出了可適度利用的海島，主導(dǎo)功能為旅游娛樂(lè)、工業(yè)交通、農(nóng)林牧漁、公共服務(wù)。其中青島市旅游娛樂(lè)用島36個(gè)，包括即墨的白馬島、驢島，嶗山的小麥島、小牙島、試刀石等。靈山島是中國(guó)北方第一高島，原生態(tài)風(fēng)景優(yōu)美，深度挖掘靈山島及其周邊等旅游資源，田橫島歷史文化價(jià)值較高，發(fā)展海洋文化旅游等。

此外，青島市工業(yè)交通用島5個(gè)，為女島、龍口島、趕嘴島、鴨島和三尖島，該5島位于海洋功能區(qū)劃的港口航運(yùn)區(qū)內(nèi)，為港口建設(shè)服務(wù)。農(nóng)林牧漁用島17個(gè)，包括即墨的張公島、赭島、獅子島等。公共服務(wù)用島10個(gè)，包括即墨的赤島等，建設(shè)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)和海島研究等設(shè)施。

《規(guī)劃》提出，到2020年全面建成海島小康社會(huì)。海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府公共服務(wù)能力得到加強(qiáng)，居民生產(chǎn)、生活條件明顯改善。完善交通條件，改善有居民海島、具有常住人口和新開發(fā)無(wú)居民海島的陸島交通，改善其島內(nèi)交通及道路亮化。至規(guī)劃期末，初步控制污染，海島防災(zāi)減災(zāi)能力顯著提高。

其中涉及到青島的規(guī)劃有，在石老人新建自然保護(hù)區(qū)，在田橫島等地新建海洋特別保護(hù)區(qū)，選擇麻姑島、靈山島等多個(gè)典型生態(tài)受損的海島進(jìn)行整治修復(fù)，至規(guī)劃期末，基本修復(fù)生態(tài)受損的重要海島，實(shí)現(xiàn)海島周邊海域的重要漁業(yè)水域、海洋生物資源產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、洄游通道得到有效保護(hù)。

按照“一核兩區(qū)十組團(tuán)”的總體規(guī)劃，青島市占了十組團(tuán)中的三個(gè)，分別是田橫島群組團(tuán)、嶗山灣島群組團(tuán)、靈山島群組團(tuán)。組團(tuán)規(guī)劃可以發(fā)揮島群區(qū)位優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)區(qū)域用島，協(xié)調(diào)促進(jìn)陸、島、海的有機(jī)連接，集中保護(hù)與利用海島，拓展山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略縱深。

“無(wú)人島”要優(yōu)先保護(hù) 適度利用

山東的《規(guī)劃》是全國(guó)海島開發(fā)熱潮的一個(gè)縮影，依據(jù)的是三年前的一份文件。2012年4月19日，《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》在由國(guó)家海洋局正式公布實(shí)施，那是一個(gè)引導(dǎo)全社會(huì)保護(hù)和合理利用海島資源的綱領(lǐng)性文件，是從事海島保護(hù)、利用活動(dòng)的依據(jù)，全面分析了當(dāng)前海島保護(hù)與利用的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題和面臨的形勢(shì)，提出到2020年實(shí)現(xiàn)“海島生態(tài)保護(hù)顯著加強(qiáng)、海島開發(fā)秩序逐步規(guī)范、海島人居環(huán)境明顯改善、特殊用途海島保護(hù)力度增強(qiáng)”等規(guī)劃目標(biāo)，明確了海島分類、分區(qū)保護(hù)的具體要求，確定了海島資源和生態(tài)調(diào)查評(píng)估、偏遠(yuǎn)海島開發(fā)利用等十項(xiàng)重點(diǎn)工程，并在組織領(lǐng)導(dǎo)、法制建設(shè)、能力建設(shè)、公眾參與、工程管理和資金保障等方面提出了具體保障措施。

在《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》中提出無(wú)居民海島應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)、適度利用。按照無(wú)居民海島的10種主導(dǎo)用途，分別提出海島保護(hù)的總體要求：

旅游娛樂(lè)用島。倡導(dǎo)生態(tài)旅游模式，突出資源的不同特色，注重自然景觀與人文景觀相協(xié)調(diào)，各景區(qū)景觀與整體景觀相協(xié)調(diào)，旅游設(shè)施的設(shè)計(jì)、色彩、建設(shè)與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)；合理確定海島旅游容量，落實(shí)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)要求；嚴(yán)格保護(hù)海島地形、地貌，加強(qiáng)水資源保護(hù)和水土保持，提高植被覆蓋率；鼓勵(lì)采用節(jié)能環(huán)保的新技術(shù)。

交通運(yùn)輸用島?？茖W(xué)分析各種交通運(yùn)輸方式的合理用島規(guī)模，制定不同的控制指標(biāo)，集約、節(jié)約用島，最大程度降低對(duì)海島生態(tài)環(huán)境造成的不良影響；工程建設(shè)與生態(tài)保護(hù)措施同步進(jìn)行，制定防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案；嚴(yán)格限制炸島、炸礁、開山取石、填海連島等開發(fā)利用活動(dòng)。

工業(yè)用島。工業(yè)用島的規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)當(dāng)與自然景觀和諧一致；實(shí)施清潔生產(chǎn)，建設(shè)污水處理場(chǎng)或設(shè)施，實(shí)現(xiàn)中水循環(huán)利用；工業(yè)廢物要進(jìn)行無(wú)害化處理、處置，危險(xiǎn)廢棄物應(yīng)當(dāng)集中外運(yùn)；工業(yè)廢氣應(yīng)當(dāng)按規(guī)定凈化后達(dá)標(biāo)排放；在工業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)海島生態(tài)造成破壞的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修復(fù)。

倉(cāng)儲(chǔ)用島。根據(jù)建設(shè)規(guī)模、建筑形式和倉(cāng)儲(chǔ)內(nèi)容合理確定倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)的建設(shè)用島面積；合理利用周邊海域空間資源，盡量減少對(duì)海島地形、地貌和原生植被等自然風(fēng)貌的破壞，減少對(duì)海島岸線的占用；建設(shè)造成島體裸露及生態(tài)破壞的，應(yīng)當(dāng)予以修復(fù)；倉(cāng)庫(kù)以多層為主，限制敞開式倉(cāng)儲(chǔ)模式。

漁業(yè)用島。根據(jù)環(huán)境與資源的承載量，科學(xué)合理的安排漁業(yè)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，適當(dāng)控制圍海用島養(yǎng)殖方式；倡導(dǎo)生態(tài)增養(yǎng)殖技術(shù)，減小水產(chǎn)養(yǎng)殖對(duì)海島周邊海域水體的污染；鼓勵(lì)發(fā)展休閑漁業(yè)；集中處理和外運(yùn)海島上的廢棄漁業(yè)生產(chǎn)設(shè)施；加強(qiáng)對(duì)海島周邊海域水質(zhì)的監(jiān)視監(jiān)測(cè)。

農(nóng)林牧業(yè)用島。調(diào)控管理農(nóng)牧業(yè)規(guī)模總量和發(fā)展方向；農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)節(jié)約用水，保護(hù)海島植被，促進(jìn)水源涵養(yǎng)；引入外來(lái)物種應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，防止引進(jìn)有害物種造成生態(tài)災(zāi)害；嚴(yán)格保護(hù)珍稀野生動(dòng)植物資源，維護(hù)生態(tài)平衡；嚴(yán)格限制建筑物和設(shè)施建設(shè)。

可再生能源用島。統(tǒng)籌安排和綜合利用風(fēng)能、太陽(yáng)能、海洋能等可再生能源；可再生能源工程設(shè)施的建設(shè)應(yīng)當(dāng)科學(xué)論證、合理選址，保持與海島景觀相協(xié)調(diào)，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響。

城鄉(xiāng)建設(shè)用島。嚴(yán)格限制填海連島活動(dòng)，確需實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)科學(xué)論證；科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合平衡和控制區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度；保護(hù)海島植被、淡水、沙灘、自然岸線、自然景觀和歷史遺跡及周邊海域的紅樹林、珊瑚礁和海草床等。

公共服務(wù)用島。支持利用海島開展科研、教育、監(jiān)測(cè)等具有公共服務(wù)性質(zhì)的活動(dòng)；任何單位和個(gè)人不得妨礙公共服務(wù)活動(dòng)的正常開展，禁止損毀或者擅自移動(dòng)公益設(shè)施；開展公共服務(wù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)控制建筑規(guī)模，不得造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞。

保留類海島。保留類海島應(yīng)當(dāng)保持其自然生態(tài)原始狀態(tài)，防止海島資源遭到破壞；任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得在保留類海島采集生物和非生物樣本，或者進(jìn)行采石、挖海砂、采伐林木以及進(jìn)行生產(chǎn)、建設(shè)、旅游等活動(dòng)。