屏南縣農(nóng)戶小額信貸扶貧模式與實(shí)踐

周江梅，姚建峰，彭湘暉，曾玉榮，許標(biāo)文，胡小青

(1.福建省農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技信息研究所，福建福州350003;2.福建省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，福建 福州350003;3.福建省屏南縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，福建福州352300)

“三農(nóng)”問題一直是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵性問題，但低效的農(nóng)村金融市場(chǎng)始終困擾著“三農(nóng)”發(fā)展。在農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資金短缺越來(lái)越成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展瓶頸[1]，一般農(nóng)戶特別是貧困戶貸款難，已嚴(yán)重阻礙農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)戶小額信用貸款可持續(xù)發(fā)展將對(duì)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和消除農(nóng)村貧困問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[2－3]，并且也有學(xué)者通過實(shí)證分析認(rèn)為，小額信貸資金能否得到滿足，對(duì)農(nóng)戶家庭收入和消費(fèi)性支出具有明顯的影響[4－5]。從目前農(nóng)戶小額信貸情況來(lái)看，由于金融機(jī)構(gòu)面對(duì)的是千家萬(wàn)戶的農(nóng)戶，信息難于對(duì)稱，信用風(fēng)險(xiǎn)較大，這也是不少金融機(jī)構(gòu)不愿涉及農(nóng)戶小額信貸的原因。近年來(lái)不少學(xué)者致力于信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究，但如何真正做到農(nóng)戶小額信貸風(fēng)險(xiǎn)可控，又具有可持續(xù)性，始終是困擾農(nóng)戶小額信貸發(fā)展的最核心問題。

2007年福建省在扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣——屏南縣，首先開展農(nóng)戶小額貸款試點(diǎn)工作，通過近幾年的實(shí)踐，屏南縣農(nóng)戶小額信貸在降低信用風(fēng)險(xiǎn)、解決農(nóng)戶貸款難等方面取得良好成效，并具有較強(qiáng)的可持續(xù)性。目前，福建省正著手在其他扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣(包括云霄、拓榮、永安等)試推屏南縣農(nóng)戶小額信貸模式。在調(diào)研中得知，屏南縣農(nóng)戶小額信貸模式也獲得了中國(guó)人民銀行認(rèn)可，2008年被中國(guó)人民銀行列為《2008年中國(guó)農(nóng)村金融報(bào)告》典型案例，并在2010年由人民銀行總行召集的全國(guó)農(nóng)村信用體系建設(shè)工作現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)上做典型發(fā)言。2013年9月，課題組受福建省農(nóng)業(yè)廳、福建省人民政府農(nóng)村工作辦公室(以下簡(jiǎn)稱福建省農(nóng)辦)委托開始了以屏南縣為重點(diǎn)的農(nóng)戶小額信貸調(diào)查研究，意在探討農(nóng)戶小額信貸的運(yùn)行機(jī)制可行性、做法上可操作性，并根據(jù)存在不足，提出有利于農(nóng)戶小額信貸更好運(yùn)行的對(duì)策建議，為屏南縣農(nóng)戶小額信貸模式在全省其他縣市推廣提供依據(jù)。

一、屏南縣農(nóng)戶小額信貸運(yùn)行模式

自2007年屏南縣成立農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“促進(jìn)會(huì)”)以來(lái)，經(jīng)過多年的嘗試與探索，已取得了很好的成效。目前，農(nóng)戶小額信貸已成為屏南縣開發(fā)式扶貧的重要途徑。通過調(diào)研，把屏南縣農(nóng)戶小額信貸運(yùn)行的模式總結(jié)如下(圖1)。

圖1 屏南縣農(nóng)戶小額信貸的運(yùn)行模式Fig.1 Modes of peasant household micro-credit operation in Pingnan County

從圖1可以看出，屏南縣農(nóng)戶小額信貸運(yùn)行的機(jī)制模式可分為兩大部分:(1)政府與農(nóng)戶、促進(jìn)會(huì)之間的關(guān)系，主要以信息傳遞為主，由政府推動(dòng)，體現(xiàn)了促進(jìn)會(huì)擔(dān)保推薦與公益的職能;(2)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶、促進(jìn)會(huì)之間的關(guān)系，主要以資金流傳遞為主，這三者之間的資金流運(yùn)行，主要體現(xiàn)了市場(chǎng)行為。這兩大部分相連結(jié)，主要依賴于促進(jìn)會(huì)作為中介、載體等作用進(jìn)行。促進(jìn)會(huì)一方面通過與金融機(jī)構(gòu)合作，緩解了農(nóng)戶小額信貸難的問題;另一方面通過與政府合作，化解了農(nóng)戶小額信貸成本與風(fēng)險(xiǎn)高的問題。此外，通過促進(jìn)會(huì)自身公益性地位，在提高信貸資金效率的同時(shí)，一定程度保證了農(nóng)戶信貸資金使用的公平性。

從屏南縣小額信貸總體運(yùn)作情況來(lái)看，促進(jìn)會(huì)在小額信貸業(yè)務(wù)開展中扮演了重要的角色，成為推動(dòng)整個(gè)信貸有效運(yùn)作的關(guān)鍵點(diǎn)。

二、屏南縣農(nóng)戶小額信貸的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

屏南縣農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(huì)在農(nóng)戶小額信貸中發(fā)揮著核心作用，通過與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、行政部門等合作，并采用信貸市場(chǎng)化運(yùn)作、公益性制度管理等方式，保證了農(nóng)戶小額信貸的有效性與公平性。

(一)與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)合作，著力提升小額信貸額度

1.發(fā)揮金融杠桿作用，把扶貧資金轉(zhuǎn)化為促進(jìn)會(huì)擔(dān)保金。屏南縣以農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(huì)為載體，通過將政府委托管理的政策性扶貧資金轉(zhuǎn)化為擔(dān)保金，加大與農(nóng)村三大金融機(jī)構(gòu)(農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社和郵政儲(chǔ)蓄銀行)合作，借助農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的力量及其有效管理與服務(wù)，發(fā)揮“保證金”的杠桿作用，按照1∶10的比例發(fā)放，從農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社和郵政儲(chǔ)蓄銀行爭(zhēng)取到了4000萬(wàn)元的農(nóng)戶小額貸款授信額度。2007－2013年屏南縣參與小額信貸的農(nóng)戶累計(jì)達(dá)6644戶，貸款金額累計(jì)達(dá)17112.7萬(wàn)元。農(nóng)戶小額信貸的業(yè)務(wù)不斷拓展，與促進(jìn)會(huì)持續(xù)努力是分不開的。屏南縣農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(huì)通過與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)合作，一方面避免了無(wú)款可貸的局面;另一方面隨著政府的政策性資金保值、增值，政府在農(nóng)村開發(fā)式扶貧中服務(wù)能力不斷增強(qiáng)。

2.設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，讓促進(jìn)會(huì)機(jī)能得到持續(xù)有效發(fā)揮。小額信貸促進(jìn)會(huì)成立后，設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)基金。風(fēng)險(xiǎn)基金主要作為抵押金，用于農(nóng)戶小額貸款。這部分基金由公益性基金、會(huì)員性基金、收益性基金等3部分組成。公益性基金主要是政府部門對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)無(wú)償支持及社會(huì)捐助。會(huì)員性基金分2種:一種是小額信貸機(jī)構(gòu)理事投入的基金，必須承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)，主要起到規(guī)范制約理事?lián)Ｐ袨榈淖饔?另一種是一般會(huì)員交納的互助儲(chǔ)金，體現(xiàn)了會(huì)員間的互助合作，提高小額信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備能力，不承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，但這部分資金還較少。收益性基金主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)每年小額信貸總貸款額度2.4%返還資金，返還資金收益中扣除少量用于促進(jìn)會(huì)聘用人員工資和正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外的余額部分(不低于返還資金60%)，則進(jìn)入收益性基金，收益性基金積累已成為風(fēng)險(xiǎn)基金的重要組成部分，而收益性基金積累也保證了促進(jìn)會(huì)的公益性質(zhì)。此外，2013年福建省委、省政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)十條措施的通知》提出對(duì)為農(nóng)戶生產(chǎn)性貸款提供擔(dān)保的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)按年度擔(dān)保額的1.6%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償[5]。屏南縣農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(huì)有機(jī)會(huì)被列為融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并享有風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償收益，這部分收益除了用于日常開支外，其余部分可轉(zhuǎn)為風(fēng)險(xiǎn)基金，進(jìn)一步擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)基金數(shù)量。

從目前促進(jìn)會(huì)運(yùn)行情況來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)基金保證了業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)所需全部成本支出，扣除了日常成本，還有部分積累，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)本身財(cái)務(wù)上的自負(fù)盈虧。并且促進(jìn)會(huì)將盈余部分作為風(fēng)險(xiǎn)基金，用于因非人為因素導(dǎo)致的拖欠款與擔(dān)保金擴(kuò)充，推動(dòng)了扶貧工作的可持續(xù)性與扶貧效能的擴(kuò)大。小額信貸扶貧與機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一，有效地提升了開發(fā)式扶貧效果。

(二)與行政部門合作，實(shí)現(xiàn)了小額信貸風(fēng)險(xiǎn)可控

1.受政府委托，發(fā)揮促進(jìn)會(huì)推介擔(dān)保作用。2007年以來(lái)，小額信貸促進(jìn)會(huì)受政府委托，承接了推介擔(dān)保服務(wù)功能，專為農(nóng)戶提供信貸擔(dān)保服務(wù)，銀行予以認(rèn)可，并給予了1∶10的授信額度發(fā)放。由于不以贏利為目的，其公益性地位及在小額信貸中作用已得到省級(jí)部門與當(dāng)?shù)卣隙ǎ溥\(yùn)作方式也受到農(nóng)戶歡迎。促進(jìn)會(huì)還通過創(chuàng)新反擔(dān)保機(jī)制，確保貸款資金的安全。目前，促進(jìn)會(huì)提出了多種反擔(dān)保方式，包括:農(nóng)戶采用自然人信用擔(dān)保、林權(quán)抵押擔(dān)保、設(shè)施農(nóng)業(yè)擔(dān)保、倉(cāng)儲(chǔ)質(zhì)押擔(dān)保、預(yù)期農(nóng)產(chǎn)品收入擔(dān)保、土地經(jīng)營(yíng)租賃質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)民宅基地質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)屋質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)民合作社擔(dān)保、車輛及大型農(nóng)機(jī)質(zhì)擔(dān)保，并對(duì)這些反擔(dān)保抵押物適用性作了較為明確規(guī)定，使部分在金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為無(wú)效的抵押物在促進(jìn)會(huì)成為了具可操作性的反擔(dān)保物質(zhì)，在擴(kuò)大反擔(dān)保物范圍同時(shí)，也擴(kuò)大了可信貸農(nóng)戶范圍，并且這些反擔(dān)保措施既可單獨(dú)使用，又可聯(lián)合使用，確保了貸款資金的安全。此外，促進(jìn)會(huì)根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展自身特點(diǎn)，適時(shí)調(diào)整農(nóng)戶還貸方式。如金融機(jī)構(gòu)采取分期還款的制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)會(huì)通過緩息，延長(zhǎng)還貸時(shí)間，或先由聯(lián)保墊付等方式來(lái)解決農(nóng)業(yè)季節(jié)性與金融機(jī)構(gòu)借貸時(shí)間相沖突的問題，進(jìn)而也保證了金融扶貧的可持續(xù)性。

2.建立“信用+信貸+項(xiàng)目”多重目標(biāo)，進(jìn)一步降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。屏南縣促進(jìn)會(huì)通過與行政部門間合作，加強(qiáng)了信貸農(nóng)戶項(xiàng)目選擇管理，有效幫助農(nóng)民解決了生產(chǎn)技術(shù)的問題，發(fā)展了具有地方優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。以項(xiàng)目引導(dǎo)為農(nóng)戶提供貸款，農(nóng)戶增收明顯，還貸率高，信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步降低。據(jù)課題組調(diào)研所知，屏南縣嶺頭村毛竹資源十分豐富，促進(jìn)會(huì)通過引導(dǎo)專業(yè)合作社發(fā)展毛竹高標(biāo)準(zhǔn)種植與毛竹加工，以林權(quán)為抵押共計(jì)貸出69萬(wàn)元，僅1年時(shí)間就創(chuàng)產(chǎn)值206.7萬(wàn)元;屏南縣南山村通過促進(jìn)會(huì)獲得人均2000元貸款用于種植白木耳，僅此一項(xiàng)人均增收5000元。目前促進(jìn)會(huì)已基本形成了“信貸+項(xiàng)目+培訓(xùn)+信息”的扶貧模式，有勞力有項(xiàng)目的誠(chéng)信貧困戶覆蓋率達(dá)40%以上。

(三)通過市場(chǎng)化運(yùn)作，提升小額信貸資金的公平與效率

1.促進(jìn)會(huì)提高了信貸資金的使用效率。從資金利用效率來(lái)看，促進(jìn)會(huì)解決了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面對(duì)眾多單個(gè)農(nóng)戶帶來(lái)高額成本問題，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)做好信貸農(nóng)戶信用判斷與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)甄別。一方面，通過村級(jí)協(xié)理員來(lái)提供需要貸款的農(nóng)戶信息，并對(duì)信息予以確認(rèn)，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目予以引導(dǎo)，保證資金有較高收益率;另一方面，金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間采用市場(chǎng)化運(yùn)作的借貸方式，農(nóng)戶小額信貸壓力增大，對(duì)于信貸額度與項(xiàng)目選擇也較為慎重，有利于資金使用效率提高，通過這種方式開展小額信貸業(yè)務(wù)，出現(xiàn)呆帳的機(jī)率明顯下降，呆帳、壞賬機(jī)率幾乎為零。

2.促進(jìn)會(huì)保證了信貸資金使用的公平性。在農(nóng)村信貸資金的使用過程中，如果完全按市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)運(yùn)作，農(nóng)業(yè)企業(yè)與大農(nóng)戶往往會(huì)擠占農(nóng)村信貸資金的分配使用。從資金利用公平性來(lái)看，促進(jìn)會(huì)有效解決了小農(nóng)戶貸款難的問題。由于小額信貸促進(jìn)會(huì)是一個(gè)不以贏利為目的的公益性中介機(jī)構(gòu)，它將政策性資金轉(zhuǎn)為擔(dān)保金，由金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放小額貸款，為農(nóng)村大量小額借貸農(nóng)戶(尤其是農(nóng)戶中困難群體)提供資金擔(dān)保支持，貸款覆蓋面與深度大大提高，較好解決了中低收入貧困戶在生產(chǎn)、生活中對(duì)資金的需求。屏南縣促進(jìn)會(huì)為了解決農(nóng)業(yè)企業(yè)與大農(nóng)戶對(duì)小農(nóng)的資金擠出效應(yīng)，由農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(huì)提供擔(dān)保，將新貸款戶和經(jīng)濟(jì)狀況較差的農(nóng)戶列為擔(dān)保對(duì)象，較好解決了農(nóng)戶貸款機(jī)會(huì)不均等問題，使相對(duì)更為貧困的農(nóng)戶獲得借貸機(jī)會(huì)。促進(jìn)會(huì)通過項(xiàng)目引導(dǎo)、技術(shù)支持等為貸款農(nóng)戶提供更多服務(wù)，保證農(nóng)戶增收，降低返貧率，提高鞏固率。

(四)以信用建設(shè)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮村級(jí)協(xié)理員作用

1.以村級(jí)協(xié)理員為基礎(chǔ)確保小額信貸農(nóng)戶信息的可靠性。屏南縣促進(jìn)會(huì)協(xié)助金融機(jī)構(gòu)辦理農(nóng)戶貸款申請(qǐng)、農(nóng)戶信息采集，較好解決了農(nóng)戶信息不對(duì)稱與農(nóng)村信貸員偏少帶來(lái)的信貸成本高的問題，確保信貸決策的信息真實(shí)與可靠。在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)中，農(nóng)戶小額信貸信息主要通過協(xié)理員收集，經(jīng)由促進(jìn)會(huì)匯總、核實(shí)后，再提交銀行，協(xié)理員在小額信貸業(yè)務(wù)開展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用。村級(jí)協(xié)理員作為村干部或村里有一定聲望的人，對(duì)本村村民是比較熟悉的，受理第一次申請(qǐng)貸款本身就是一次篩選過程，同時(shí)也負(fù)擔(dān)著借貸人員信用保證職責(zé)，而后再由促進(jìn)會(huì)對(duì)已有信息進(jìn)行審核，確保貸款農(nóng)戶資金用途明確、合理，提升了整體運(yùn)作效率。在實(shí)際運(yùn)作中，課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為了避免村級(jí)協(xié)理員因個(gè)人因素帶來(lái)對(duì)需要貸款農(nóng)戶的偏見，一些村里還設(shè)有2～3個(gè)協(xié)理員，共同協(xié)助促進(jìn)會(huì)開展農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)，確保了小額信貸業(yè)務(wù)的有效開展。

2.完善以農(nóng)戶信用管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)的信用制度建設(shè)。屏南縣促進(jìn)會(huì)開發(fā)了農(nóng)戶信用管理系統(tǒng)，建立農(nóng)戶信用檔案及農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)機(jī)制，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境建設(shè)，不斷增強(qiáng)了農(nóng)戶信用意識(shí)，并且采用一年一次動(dòng)態(tài)管理，保證了信息可靠性，減少了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村信用風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。對(duì)于信用等級(jí)高農(nóng)戶，可以憑借貸款證，直接到金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，并獲得一定利率優(yōu)惠。同時(shí)，推進(jìn)信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村戶建設(shè)，在屏南縣以促進(jìn)會(huì)為中介組織開展的小額信貸過程中，對(duì)于還款及時(shí)，被評(píng)為信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、戶的，提高貸款授信額度，并予以優(yōu)先貸款。村干部一般可以為多個(gè)農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保，可以說(shuō)，村干部本身就是信用的保證。在課題組調(diào)研中得知，浙洋村村長(zhǎng)就為多戶農(nóng)戶提供擔(dān)保，由他提交的申請(qǐng)貸款人員名單，促進(jìn)會(huì)一般都會(huì)認(rèn)可，并很容易從銀行貸到相應(yīng)資金;甚至由他作擔(dān)保，可以直接從銀行申請(qǐng)到貸款。類似于村干部做擔(dān)保人在屏南縣并不少見，這種“信用”在農(nóng)村社會(huì)已成為一種資本。隨著促進(jìn)會(huì)帶來(lái)的小額貸款便利性提高，同時(shí)對(duì)于貸款記錄好的農(nóng)戶貸款擁有優(yōu)先權(quán)以及貸款更為便捷，也使得農(nóng)戶對(duì)信用更加看重，提高了整個(gè)縣農(nóng)戶的信用水平，并且促進(jìn)會(huì)也在逐漸引導(dǎo)具有良好信用記錄的農(nóng)戶自行通過銀行貸款。此外，促進(jìn)會(huì)建立的較為完善的信息管理系統(tǒng)，已使更多農(nóng)戶成為良好信譽(yù)的受益者，也使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)可控。從屏南縣2007－2012年還貸情況來(lái)看，還貸款率幾乎達(dá)到100%。

三、屏南縣農(nóng)戶小額信貸存在的主要問題

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)以促進(jìn)會(huì)為核心的屏南縣農(nóng)戶小額信貸運(yùn)行模式雖然取得很大成效，但存在問題仍不容忽視，值得進(jìn)一步探究。

(一)決策管理層面缺乏熱心公益的專業(yè)人才，業(yè)務(wù)拓展受限

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，決策管理層一般由縣扶貧辦相關(guān)人員來(lái)負(fù)責(zé)。如屏南縣目前由縣扶貧辦主任負(fù)責(zé)促進(jìn)會(huì)事務(wù)，其余工作人員就是通過招聘的形式進(jìn)入促進(jìn)會(huì)或相關(guān)扶貧民間機(jī)構(gòu)。屏南縣扶貧辦主任認(rèn)為，目前促進(jìn)會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)不存在問題，主要存在問題是缺乏熱心公益的專業(yè)管理人才，他一再?gòu)?qiáng)調(diào)作為決策管理層人員應(yīng)具備奉獻(xiàn)精神和金融專業(yè)管理知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。就未來(lái)發(fā)展而言，決策管理層面人才缺乏將不利于扶貧機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的拓展。

(二)擔(dān)保金積累渠道較為有限，小額信貸資金仍顯不足

擔(dān)保資金由政府提供，按照相應(yīng)比例從銀行獲得放大數(shù)倍(目前為10倍)的小額信貸授信額度，但從農(nóng)戶需求總量而言，仍顯不足，農(nóng)戶小額貸款還僅局限于種養(yǎng)殖業(yè)與造福工程、危房改造等方面。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及市場(chǎng)化需要，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)大趨勢(shì)，未來(lái)小額信貸業(yè)務(wù)還要兼顧小型農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)家樂等領(lǐng)域，為此，就必然要擴(kuò)大擔(dān)保資金額度。屏南縣促進(jìn)會(huì)通過累積風(fēng)險(xiǎn)金來(lái)不斷增加擔(dān)保資金額度，但積累的資金非常有限，還需要通過其他方式進(jìn)一步擴(kuò)大融資渠道，通過多方面籌資以獲取更大數(shù)額的擔(dān)保金，為更多貧困農(nóng)戶提供小額信貸服務(wù)。隨著農(nóng)戶小額貸款規(guī)模擴(kuò)大，小額信貸資金不足將進(jìn)一步顯現(xiàn)，所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問題也應(yīng)值得進(jìn)一步關(guān)注。

(三)與金融部門合作力度有待加強(qiáng)，資金價(jià)格仍有下降空間

目前，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以基準(zhǔn)利率借貸給農(nóng)戶，從農(nóng)村三大金融機(jī)構(gòu)基準(zhǔn)利率來(lái)看，以農(nóng)業(yè)銀行最低，農(nóng)村信用合作社次之，郵政儲(chǔ)蓄銀行最高。在以金融機(jī)構(gòu)直接面對(duì)廣大農(nóng)戶所帶來(lái)的信貸高額成本來(lái)看，因促進(jìn)會(huì)參與，目前信貸風(fēng)險(xiǎn)很低，為此，在農(nóng)戶小額信貸規(guī)模逐漸擴(kuò)大后，有必要考慮三大金融機(jī)構(gòu)資金價(jià)格進(jìn)一步降低，尤其是農(nóng)村信用合作社與郵政儲(chǔ)蓄銀行資金價(jià)格下降空間還比較大，進(jìn)一步讓利于農(nóng)戶。由于農(nóng)業(yè)比較利益低，為了使農(nóng)戶獲得更多利潤(rùn)，應(yīng)考慮使農(nóng)業(yè)利潤(rùn)不低于社會(huì)平均利潤(rùn)。此外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)會(huì)還可以爭(zhēng)取與更多金融機(jī)構(gòu)合作，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)戶小額信貸使用資金價(jià)格的進(jìn)一步下降。

(四)政策法規(guī)支持力度有限，小額信貸工作推廣受到制約

從我國(guó)目前出臺(tái)有關(guān)農(nóng)戶小額信貸的正式文件來(lái)看，主要有中國(guó)人民銀行出臺(tái)的一系列有關(guān)解決農(nóng)民貸款難的試行文件;國(guó)務(wù)院出臺(tái)了有關(guān)小額信貸組織與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見。福建省2014年11月出臺(tái)了《福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)十條措施的通知》，主要在于緩解農(nóng)村融資難、擔(dān)保難問題，并加大力度改善農(nóng)村金融服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和給予更多農(nóng)村金融服務(wù)的財(cái)稅扶持[6]。福建省農(nóng)辦扶貧處也在積極推動(dòng)全省小額信貸工作開展，并不斷探索小額信貸方式，但至目前為止，除了福建省農(nóng)辦出臺(tái)《關(guān)于組織實(shí)施2012年扶貧小額信貸的通知》以及屏南縣擬定的《屏南縣農(nóng)戶小額貸款信用擔(dān)保服務(wù)實(shí)施辦法(暫行)》外，省、市政府部門或銀監(jiān)部門對(duì)這一模式還未出臺(tái)指導(dǎo)性意見或批文，未能形成明確的、有力的政策支持，一定程度上制約了屏南縣小額信貸模式在全省的推廣。與此同時(shí)，屏南縣農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(huì)作為從民政局申請(qǐng)的一家民間社團(tuán)機(jī)構(gòu)，雖有強(qiáng)大市場(chǎng)需求，但機(jī)構(gòu)合法性還需要得到確認(rèn)，并需要從政策層面予以支持。

四、對(duì)策建議

農(nóng)戶小額信貸持續(xù)、深入發(fā)展有助于推進(jìn)福建省乃至我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與全面小康社會(huì)建設(shè)。通過金融機(jī)構(gòu)使更多資金流向農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”“以工哺農(nóng)”，進(jìn)而達(dá)到提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)民生活目標(biāo)。目前，推動(dòng)小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展應(yīng)成為當(dāng)前加快新農(nóng)村建設(shè)中最重要一環(huán)?！皼]有融資渠道，意味著農(nóng)民的再生產(chǎn)鏈條可能中斷，甚至基本生活都會(huì)因缺乏平滑化手段而難以維持……土地和勞動(dòng)力將從那些無(wú)法獲得信貸的人那里流向可以獲得信貸的人，從而會(huì)加劇農(nóng)村的不平等”[7]，而小額信貸為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展提供了重要保障。屏南的這一模式已在農(nóng)戶、促進(jìn)會(huì)、銀行之間形成了一個(gè)良好的運(yùn)行機(jī)制。

(一)加快以促進(jìn)會(huì)為龍頭的小額信貸運(yùn)作模式的推廣與應(yīng)用

在農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展過程中，遇到農(nóng)戶貸款難、風(fēng)險(xiǎn)可控性差、成本高等這些在全省或全國(guó)其他地方都普遍存在的問題，在屏南縣農(nóng)戶小額信貸試點(diǎn)過程中基本都隨著促進(jìn)會(huì)有效運(yùn)行而得以化解，屏南縣農(nóng)戶小額信貸的做法與經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，并具有重要的現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值。而從當(dāng)前衡量小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成功的2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，在促進(jìn)會(huì)運(yùn)作下，屏南縣農(nóng)戶小額信貸規(guī)模與覆蓋面都有很大提高，尤其為農(nóng)村的困難群體解決了貸款難的問題。小額信貸業(yè)務(wù)已覆蓋了全縣，年貸款額已達(dá)到3000多萬(wàn)元，并且以促進(jìn)會(huì)為龍頭的運(yùn)行機(jī)制具有很強(qiáng)的可持續(xù)性，促進(jìn)會(huì)機(jī)構(gòu)本身能夠做到自負(fù)盈虧、略有盈余，農(nóng)戶還款率也能達(dá)到100%。這些情況都證明了屏南縣小額信貸業(yè)務(wù)運(yùn)作模式是成功的，不僅有效地推動(dòng)了農(nóng)戶小額信貸扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展，而且做到了促進(jìn)會(huì)自身機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。以促進(jìn)會(huì)為龍頭的屏南縣農(nóng)戶小額信貸運(yùn)作模式總體上具有應(yīng)用與推廣價(jià)值，值得在全省其他扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣試行推廣。

(二)強(qiáng)化促進(jìn)會(huì)人才隊(duì)伍建設(shè)與運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新

從屏南縣促進(jìn)會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，離不開人才隊(duì)伍建設(shè)與順暢的運(yùn)行機(jī)制。(1)積極引進(jìn)具有金融工作背景或較高管理水平的、有志于參與和支持扶貧工作的人員進(jìn)入決策管理層;操作層面關(guān)鍵在于建好農(nóng)村金融協(xié)理員隊(duì)伍，選聘素質(zhì)好的管理人員，并采取集中培訓(xùn)、巡回培訓(xùn)與現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)與互動(dòng)交流等方式，增強(qiáng)職員業(yè)務(wù)能力。(2)完善組織內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，以獎(jiǎng)勵(lì)為主。促進(jìn)會(huì)每年年底可開展一次內(nèi)部人員(包括村級(jí)協(xié)理員)的年度評(píng)比工作，對(duì)于業(yè)務(wù)能力突出、服務(wù)到位的人員給予獎(jiǎng)勵(lì);并注重促進(jìn)會(huì)內(nèi)部文化理念打造，樹立全心全意為農(nóng)戶服務(wù)的思想。(3)要注重與多個(gè)行政部門、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、合作社、村干部、大戶等聯(lián)系，建立良好協(xié)作機(jī)制，共同推動(dòng)小額業(yè)務(wù)有序、規(guī)范發(fā)展。

(三)完善促進(jìn)會(huì)以公益性為原則的制度設(shè)計(jì)

促進(jìn)會(huì)在制度設(shè)計(jì)方面堅(jiān)持公益性原則，除日常正常開支外的收益全部轉(zhuǎn)為風(fēng)險(xiǎn)基金，有效推動(dòng)扶貧工作的開展，促進(jìn)會(huì)的發(fā)展與壯大，政府部門進(jìn)一步加大支持力度，具體做法如下:第一年促進(jìn)會(huì)預(yù)算費(fèi)用表提交省級(jí)或縣級(jí)財(cái)政部門，由財(cái)政部門直接支付，保證促進(jìn)會(huì)第一年日常正常運(yùn)轉(zhuǎn);以后每一年基于前一年基礎(chǔ)上在年初促進(jìn)會(huì)就應(yīng)將預(yù)算表上報(bào)銀行，銀行根據(jù)預(yù)算表的金額支付促進(jìn)會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，其余收益性基金除了部分用于增加開支外(以增支相關(guān)憑據(jù)為準(zhǔn))，剩余部分由銀行直接轉(zhuǎn)為風(fēng)險(xiǎn)基金。福建省農(nóng)業(yè)廳(省農(nóng)辦)相關(guān)處室、縣級(jí)財(cái)政部門每年可派專門人員進(jìn)行定期、不定期財(cái)務(wù)報(bào)表審核，并開展調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)促進(jìn)會(huì)需求與發(fā)展中存在不足。

(四)推動(dòng)促進(jìn)會(huì)更多小額信貸反擔(dān)保產(chǎn)品開發(fā)

相比較城市居民的商業(yè)性貸款，農(nóng)戶難以獲得小額貸款的真實(shí)根源在于農(nóng)戶缺乏能被銀行承認(rèn)的可抵押的財(cái)產(chǎn)。為此，筆者認(rèn)為，促進(jìn)會(huì)作為中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)加大其擔(dān)保職能，為農(nóng)戶提供反擔(dān)保，加大以“三權(quán)”抵押貸款(農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán))為特點(diǎn)的反擔(dān)保產(chǎn)品開發(fā)，尤其在黨的十八大三中全會(huì)召開后，促進(jìn)會(huì)應(yīng)在承認(rèn)農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，加大以農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的相關(guān)反擔(dān)保產(chǎn)品設(shè)計(jì)，使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)盡可能多地服務(wù)于廣大農(nóng)戶。同時(shí)，在與金融機(jī)構(gòu)合作中，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)在信貸產(chǎn)品設(shè)計(jì)、開發(fā)方面更具針對(duì)性，以滿足更多農(nóng)戶小額信貸需求。在產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面要考慮:(1)貸款時(shí)間，提高養(yǎng)殖戶、林果業(yè)戶還款期限，延長(zhǎng)至3年;(2)貸款用途，可以根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)大范圍，包括農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶其他創(chuàng)業(yè)等方面;(3)還款差異性設(shè)計(jì)，對(duì)于部分確實(shí)存在還款困難的貧困戶，可由財(cái)政部門發(fā)放小額信貸貼息給予一定補(bǔ)償，或由促進(jìn)會(huì)利用風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)承擔(dān)這部分還貸款，并且對(duì)這部分農(nóng)戶還要持續(xù)跟蹤服務(wù);(4)對(duì)于還款及時(shí)、信譽(yù)度高的農(nóng)戶給予更多資金價(jià)格優(yōu)惠，對(duì)于一般借貸5萬(wàn)元以下農(nóng)戶給予更多利率優(yōu)惠，確保扶貧貸款的有效落實(shí)，并給予還款及時(shí)的農(nóng)戶享受小額信貸貼息;(5)采用以農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈為基礎(chǔ)的應(yīng)收賬款質(zhì)押、倉(cāng)單質(zhì)押和存貸質(zhì)押等小額信貸融資方式[8]。

(五)加大有助于小額信貸機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)發(fā)展的制度建設(shè)

從政策層面加強(qiáng)小額信貸制度建設(shè)，營(yíng)造良好外部運(yùn)行環(huán)境。作為軟環(huán)境的制度建設(shè)對(duì)于未來(lái)農(nóng)戶小額信貸機(jī)構(gòu)與小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展具有重要的、積極的推動(dòng)作用，尤其是政策層面的制度建設(shè)，體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)戶小額信貸的態(tài)度與認(rèn)可程度，以及其合法地位，對(duì)未來(lái)發(fā)展都具有重要引領(lǐng)作用?？晒膭?lì)政府與銀監(jiān)部門下達(dá)有關(guān)加快推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶小額信貸實(shí)施意見，用以具體指導(dǎo)、規(guī)范當(dāng)?shù)匦☆~信貸機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)開展。從政策法規(guī)層面明確規(guī)定小額信貸流程、中介機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)金融產(chǎn)品，以及小額信貸目標(biāo)客戶群體等方面具體政策，對(duì)于強(qiáng)化農(nóng)戶小額信貸的扶貧功能，促進(jìn)小額信貸持續(xù)、規(guī)范、有序發(fā)展，將具有非常重要的意義。小額信貸的發(fā)放是以借款農(nóng)戶的信用水平為基礎(chǔ)的，完善農(nóng)村信任制度化[9－10]，還需通過小額信貸促進(jìn)會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)信用制度建設(shè)，不斷完善農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)以及信貸評(píng)估機(jī)制，為金融機(jī)構(gòu)更好地開展小額信貸業(yè)務(wù)提供信用保證。在信貸制度建設(shè)中還需針對(duì)小額信貸對(duì)農(nóng)戶增收傳導(dǎo)機(jī)制緩慢的特點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)戶的中長(zhǎng)期信貸支持，并實(shí)行法定強(qiáng)制保險(xiǎn)政策措施，建立農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制[11－12]。

(六)拓寬促進(jìn)會(huì)農(nóng)戶小額信貸擔(dān)保資金來(lái)源渠道

隨著促進(jìn)會(huì)在金融輔助與擔(dān)保等方面服務(wù)功能增強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步降低，進(jìn)而有利于推進(jìn)農(nóng)村普惠金融業(yè)務(wù)開展，更多金融機(jī)構(gòu)與小額信貸機(jī)構(gòu)也會(huì)增加小額信貸業(yè)務(wù)，資金價(jià)格有望獲得更大下降空間。目前，以促進(jìn)會(huì)為龍頭的小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展初期，除了要進(jìn)一步完善促進(jìn)會(huì)功能外，還要通過促進(jìn)會(huì)增加農(nóng)戶小額信貸資金的來(lái)源與供給，具體做法就是:一方面，繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)與促進(jìn)會(huì)合作，并增加金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)戶小額信貸比例，同時(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行作用，推動(dòng)政策性銀行成為農(nóng)戶小額信貸資金的又一重要來(lái)源，或由央行規(guī)定農(nóng)行每年必須購(gòu)買農(nóng)業(yè)政策性銀行一定量的債券，把自己吸納的農(nóng)村存款的一定比例轉(zhuǎn)貸(批發(fā))給農(nóng)村真正的合作金融機(jī)構(gòu)、小額貸款機(jī)構(gòu)，都是可行的選擇[13]。另一方面，作為公益性質(zhì)的農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(huì)，要積極爭(zhēng)取政府政策資金支持，還要努力與非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等合作，增加農(nóng)戶小額貸款擔(dān)保資金積累，進(jìn)一步通過銀行杠桿作用，提高農(nóng)戶貸款的授信額度，使更多貧困農(nóng)戶獲得貸款機(jī)會(huì)。

(感謝省社科院黃啟才博士給本文提出的許多寶貴意見。)

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