姜青新

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。這是中央在深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段性特征后作出的重大判斷。

習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。在戰(zhàn)術(shù)上要高度重視和防范各種風(fēng)險(xiǎn)，早作謀劃，未雨綢繆，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，盡可能減少其負(fù)面影響?！?/p>

新常態(tài)是新挑戰(zhàn)，也是新動(dòng)力和新機(jī)遇，認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯?？茖W(xué)制定戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，就能化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，變新常態(tài)為新風(fēng)景。同時(shí)，新常態(tài)對(duì)創(chuàng)新環(huán)保工作， 謀劃“十三五”環(huán)保規(guī)劃編制，具有重大的現(xiàn)實(shí)作用和深遠(yuǎn)的歷史意義，是環(huán)保工作又一次重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐深化。

要全面把握和深入理解新常態(tài)

深入理解和準(zhǔn)確把握新常態(tài)的內(nèi)涵，是創(chuàng)新推進(jìn)“十三五”環(huán)保工作的重要前提。新常態(tài)就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速進(jìn)入中高速階段的從容狀態(tài)，揭示了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的新變化、新特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展既不能片面追求過(guò)去那種粗放的高增長(zhǎng)，也還要保持合理發(fā)展速度防止經(jīng)濟(jì)慣性下滑。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國(guó)增長(zhǎng)速度由高速轉(zhuǎn)為中高速，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由中低端邁向中高端，發(fā)展動(dòng)力由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，資源環(huán)境要素投入呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實(shí)施，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間格局也在發(fā)生深刻變化。環(huán)境保護(hù)既面臨新的機(jī)遇，也面臨新的挑戰(zhàn)。

我國(guó)在總體上進(jìn)入中等收入階段以后，進(jìn)入中高速增長(zhǎng)階段是必然的，是潛在增長(zhǎng)率作用的結(jié)果。原有的以投資和資本擴(kuò)張為主導(dǎo)、低要素成本驅(qū)動(dòng)的粗放型增長(zhǎng)模式已難以為繼。當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體成長(zhǎng)起來(lái)后，總量和基數(shù)變大，想要增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，其絕對(duì)值要比過(guò)去大很多，維持永動(dòng)式的長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)是做不到的，而且資源環(huán)境也承受不了。伴隨中國(guó)高速增長(zhǎng)的不僅是收入水平的快速提高，還有環(huán)境持續(xù)惡化、能源依賴迅速增強(qiáng)，霧霾、水污染、土壤污染已成為中國(guó)人生活的一部分，這種犧牲環(huán)境、健康的方式已無(wú)法繼續(xù)下去。從過(guò)去10%左右的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為7%左右的中高速增長(zhǎng)是新常態(tài)的最基本特征。

新常態(tài)意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總量指標(biāo)的重要性下降，要改變過(guò)去以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為目標(biāo)的思維定式，也預(yù)示著長(zhǎng)期以來(lái)以GDP增長(zhǎng)馬首是瞻的政績(jī)考核指揮棒將會(huì)淡化使用，片面追求速度而不追求質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到根本性的扭轉(zhuǎn)。地方政府將更多資源和精力用于民生福祉方面。同時(shí)，新常態(tài)更加注重經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)容忍和主動(dòng)承受短期的調(diào)整甚至陣痛，努力讓民眾享受到更現(xiàn)代化的教育、更公平的經(jīng)濟(jì)福利、更公正的法治環(huán)境，這是衡量國(guó)家文明程度的最重要標(biāo)準(zhǔn)。

新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

在推進(jìn)向新常態(tài)邁進(jìn)的過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)面臨難得的機(jī)遇和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，如果處理不好，就會(huì)讓危機(jī)加重，新問(wèn)題累積，錯(cuò)失改善環(huán)境質(zhì)量的良好時(shí)機(jī)。

新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)的機(jī)遇

改革紅利釋放，環(huán)境質(zhì)量進(jìn)入改善期。全面深化改革和依法治國(guó)明確了轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑和制度保障，建設(shè)生態(tài)文明的國(guó)家意志更加堅(jiān)定，人民群眾空前關(guān)注并積極參與環(huán)境保護(hù)，全國(guó)上下有望統(tǒng)一思想，真正邁入既要金山銀山、也要綠水青山，保護(hù)綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展期。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換進(jìn)入關(guān)鍵期。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較多地依賴資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，資源能源高消耗、污染排放高強(qiáng)度、產(chǎn)出和效益低下特征明顯。“十三五”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將從要素、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)增速高于工業(yè)平均增速，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)超過(guò)投資。

經(jīng)濟(jì)增速換擋，污染物新增量漲幅進(jìn)入收窄期。GDP增長(zhǎng)進(jìn)入中高速發(fā)展通道，重化工業(yè)快速發(fā)展的勢(shì)頭減緩，第三產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主力，總量和結(jié)構(gòu)都在向有利于環(huán)境保護(hù)的方向發(fā)展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產(chǎn)品產(chǎn)量預(yù)期在2015年至2020年左右出現(xiàn)峰值，傳統(tǒng)污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。

能源消費(fèi)增速趨緩，污染排放疊加進(jìn)入平臺(tái)期。國(guó)際油價(jià)連續(xù)下跌，為我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造了機(jī)遇，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)已悄然發(fā)生變化。能源需求開(kāi)始呈現(xiàn)“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業(yè)增長(zhǎng)緩慢、能源強(qiáng)度控制增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)總量與化石能源需求將逐步脫鉤。APEC會(huì)議特別是中美聯(lián)合氣候變化聲明簽署后，能源和碳減排任務(wù)日益明晰。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入均衡期。我國(guó)城鎮(zhèn)化率已跨過(guò)50%的門檻，其增長(zhǎng)率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長(zhǎng)期，城鄉(xiāng)更加統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國(guó)土空間優(yōu)化與生態(tài)環(huán)境壓力緩解的機(jī)會(huì)窗顯現(xiàn)，環(huán)境污染增量的增加相對(duì)下降。

新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)

世界環(huán)境利益多元復(fù)雜、爭(zhēng)奪加劇。“十三五”時(shí)期，世界經(jīng)濟(jì)將持續(xù)慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，脆弱性、不確定性和不平衡性增加，新興經(jīng)濟(jì)體增速放緩趨勢(shì)明顯。世界人口增長(zhǎng)，糧食、能源、資源、環(huán)境等約束加劇，相關(guān)博弈將更加激烈。發(fā)達(dá)國(guó)家再工業(yè)化及美國(guó)重返亞太等經(jīng)濟(jì)政治因素，給我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色轉(zhuǎn)型帶來(lái)重大壓力。國(guó)際上對(duì)我國(guó)環(huán)境履約將持續(xù)施壓，“綠色壁壘”需積極應(yīng)對(duì)。

布局性污染點(diǎn)狀轉(zhuǎn)移面上擴(kuò)張、疊加明顯。區(qū)域發(fā)展格局及城鎮(zhèn)化形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變，國(guó)家生態(tài)安全格局與區(qū)域型環(huán)境污染呈現(xiàn)新的特征。東、中、西部環(huán)境治理呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，區(qū)域差異和分異明顯，分區(qū)分類精細(xì)化管理挑戰(zhàn)加大。產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移帶來(lái)了資源消耗、環(huán)境污染空間結(jié)構(gòu)的變化。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)的環(huán)境壓力將進(jìn)一步增大。既要考慮東部沿海產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)污染排放的利好趨勢(shì)，又要深刻認(rèn)識(shí)中西部能源重化工產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)帶來(lái)新的污染壓力。傳統(tǒng)與新型環(huán)境問(wèn)題疊加，出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國(guó)際環(huán)境疊加國(guó)內(nèi)環(huán)境特征。

產(chǎn)能化解亟待打破瓶頸、加速轉(zhuǎn)型。近年來(lái)，一些地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)尚未發(fā)展成支柱，結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入攻堅(jiān)期，許多產(chǎn)能由既落后又過(guò)剩轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)剩但不落后，長(zhǎng)期性產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)，進(jìn)一步淘汰壓減將更多涉及非落后產(chǎn)能，企業(yè)有較大的抵觸心理，政府賠償企業(yè)損失帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著加重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度較大。

污染治理遲疑不決、患得患失。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，如何處理好節(jié)能減排與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)保障的關(guān)系成為難題，環(huán)保資金投入和增長(zhǎng)的可持續(xù)性存在變數(shù)。一些地方政府財(cái)政收入增速放緩、企業(yè)效益下滑，政府環(huán)保投入長(zhǎng)效機(jī)制難以為繼，污染治理主體承受力下降，治污決心和行動(dòng)出現(xiàn)遲疑，有的企業(yè)可能不上治污設(shè)施、上了治污設(shè)施也不正常運(yùn)行，甚至偷排漏排，監(jiān)管難度加大。

環(huán)境基本公共產(chǎn)品供給不足、效率不高。社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益觀增強(qiáng)，環(huán)境公平正義的訴求與環(huán)境質(zhì)量改善的要求快速提升，但環(huán)境基本公共服務(wù)供給與需求差距較大，可達(dá)、可行、可接受之間的綜合平衡難度極大。體制機(jī)制改革的陣痛可能持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，財(cái)稅體制等改革短期內(nèi)對(duì)基層環(huán)保能力、重點(diǎn)問(wèn)題的專項(xiàng)治理影響大，制度性供給能力亟待加強(qiáng)。

新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)的方向

在深化環(huán)保工作任務(wù)方面，要堅(jiān)定不移地強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量管理，以解決損害群眾健康突出環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合治理，強(qiáng)化水、大氣、土壤等污染防治，著力推進(jìn)重點(diǎn)流域和區(qū)域水污染防治，著力推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域大氣污染治理，著力推進(jìn)顆粒物污染防治，著力推進(jìn)重金屬污染和土壤污染綜合治理，集中力量?jī)?yōu)先解決好細(xì)顆粒物、飲用水、土壤、重金屬、化學(xué)品等損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題。加大自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。嚴(yán)格按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的主體功能定位，在重要生態(tài)功能區(qū)、濕地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。

在健全完善環(huán)境監(jiān)督方面，要強(qiáng)化污染物排放總量控制，完善污染物排放許可制，規(guī)范污染物排放許可行為，禁止無(wú)證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污。大力推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)，加快實(shí)施各類排污指標(biāo)的有償使用和交易，加大排污權(quán)交易的組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)管能力建設(shè)。貫徹實(shí)施新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，健全與全面建成小康社會(huì)要求相符合的法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，改革環(huán)評(píng)制度，以環(huán)評(píng)作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的調(diào)節(jié)器、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的助推器，強(qiáng)化源頭管理。扎實(shí)構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境監(jiān)督體系，將各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理落到實(shí)處，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督，深化對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，不斷提升環(huán)境監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)急能力。

在生態(tài)文明制度建設(shè)方面，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)的績(jī)效考評(píng)制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的指標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。加快建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)行政審計(jì)和離任審計(jì)。加大環(huán)保投入、發(fā)展模式和機(jī)制創(chuàng)新，大力發(fā)展生態(tài)金融，建立穩(wěn)定長(zhǎng)期的支持政策和支持方向，大力發(fā)展環(huán)保戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

四是在構(gòu)建社會(huì)行動(dòng)體系方面，要積極宣傳、推動(dòng)落實(shí)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾環(huán)境權(quán)利與責(zé)任的履行。合理利用網(wǎng)絡(luò)化、信息化的平臺(tái)與傳播力量，加大公眾、新聞y體等對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督、評(píng)價(jià)力度。將生態(tài)優(yōu)先價(jià)值觀作為公眾道德體系重要組成部分，大力宣傳、倡導(dǎo)可持續(xù)消費(fèi)的生活方式，適時(shí)組織開(kāi)展全民環(huán)保綠色進(jìn)步行動(dòng)。引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展。

新常態(tài)是對(duì)我國(guó)30多年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)，其保持合理增速的辯證思想是對(duì)歷史與現(xiàn)實(shí)的深刻反思。新常態(tài)不是過(guò)去那種粗放的大干快上，而是有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的發(fā)展;不是不要發(fā)展速度，而是要有合理的發(fā)展速度，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要保持在合理區(qū)間。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度會(huì)出現(xiàn)一定程度的回落，但增長(zhǎng)會(huì)更加平穩(wěn)，結(jié)構(gòu)會(huì)更加優(yōu)化，資源環(huán)境會(huì)得到更有效地保護(hù)，民生會(huì)得到改善，社會(huì)和諧程度會(huì)得到提升。（作者單位：北京師范大學(xué)）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net