馬 妍

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，能源消費(fèi)量逐年提高，與此同時，國內(nèi)資源短缺和環(huán)境生態(tài)壓力不斷加劇。在此背景下，中國迫切需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和環(huán)境可持續(xù)性中尋找平衡點(diǎn)。而國際能源署(International Energy Agency，又稱“國際能源機(jī)構(gòu)”，簡稱“IEA”)作為發(fā)達(dá)國家能源政策協(xié)調(diào)機(jī)制，經(jīng)過四十年的發(fā)展，已經(jīng)在建立戰(zhàn)略石油儲備、應(yīng)對能源供應(yīng)危機(jī)、協(xié)調(diào)能源政策、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率等方面積累了豐富的經(jīng)驗。中國尚不是IEA成員國，目前中國與IEA的關(guān)系如何?未來又該以何種方式與之發(fā)展相互關(guān)系?本文擬就上述問題進(jìn)行探討。

一、IEA發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

IEA是發(fā)達(dá)石油消費(fèi)國集團(tuán)在經(jīng)歷20世紀(jì)70年代世界石油危機(jī)后，為應(yīng)對供應(yīng)中斷風(fēng)險、保證能源供給安全而建立的集體能源安全機(jī)制。1974年11月，《國際能源計劃協(xié)定》(The Agreement on An International Energy Program)的通過，標(biāo)志著該組織在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(The Organization for Economic Cooperation and Development，縮寫為 OECD)的框架下正式成立。①Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris 1994，p.49.IEA目前有29個成員國②其成員國包括:澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、意大利、日本、韓國、盧森堡、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、美國和英國。其中挪威因其能源凈出口國的特殊地位，沒有簽署《國際能源計劃協(xié)定》，但一直積極參加IEA的其他各項工作。通過《挪威政府參加IEA工作的協(xié)定》(Agreement between the International Energy Agency and the Government of the Kingdom of Norway Concerning the Participation of the Government of the Kingdom of Norway in the Work of the Agency)，挪威廣泛享有IEA成員的各種權(quán)利和義務(wù)，因此挪威作為“事實成員國”被認(rèn)可。，通過協(xié)調(diào)政府間開展能源項目合作，旨在為成員國及相關(guān)國家提供穩(wěn)定、清潔和可負(fù)擔(dān)的能源。

在IEA的制度設(shè)計中，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制居于核心地位，而它也是西方發(fā)達(dá)國家集體能源安全保障體系的核心。其中，《國際能源計劃協(xié)定》第一章到第四章確立的石油緊急共享機(jī)制，要求成員國在遭遇石油供應(yīng)量減少7%及以上的重大石油供應(yīng)危機(jī)時交流石油數(shù)據(jù)信息，必要時動用儲備、限制需求、轉(zhuǎn)換燃料或增加國內(nèi)生產(chǎn)。③The Agreement on An International Energy Program，Article 3.1，http://www.iea.org/media/aboutus/history/IEP2014.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年6月20日)但由于緊急共享機(jī)制正式啟動的決策程序較為復(fù)雜，IEA在實踐中又形成了相對靈活的協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，并獲得了國際社會的普遍認(rèn)可。①協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)制度的政策基礎(chǔ)以決議文書形式體現(xiàn)，主要包括1981年《預(yù)備未來供應(yīng)中斷的決議》，1984年《關(guān)于儲備和供應(yīng)中斷的決議》，1988年《協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)措施行動指南》和1995年《關(guān)于應(yīng)急政策的決議》等。在1991年海灣戰(zhàn)爭、2005年卡特里娜颶風(fēng)和2011年利比亞戰(zhàn)爭期間IEA的成功應(yīng)對，不僅證明了其集體能源安全機(jī)制的有效性，增強(qiáng)了成員國對應(yīng)急機(jī)制的信心，更向國際社會展現(xiàn)了它快速、靈活、有效地應(yīng)對重大供應(yīng)中斷的危機(jī)處理能力。而應(yīng)急機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策工具分別是能源儲備體系和市場信息系統(tǒng)。根據(jù)《國際能源計劃協(xié)定》的要求，IEA各成員國(除石油凈出口國外)均應(yīng)具備90天以上石油凈進(jìn)口量的石油儲備水平。截至2015年4月，IEA共有相當(dāng)于265天凈進(jìn)口量的石油儲備(包括加拿大、丹麥和挪威三個石油凈出口國的儲備)。②IEA:“Closing Oil Stock Levels in Days of Net Imports”，http://www.iea.org/netimports/?y=2015＆m=04.(上網(wǎng)時間:2015年6月28日)同時，隨著天然氣在全球能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中所占的比例持續(xù)增加，IEA的應(yīng)急儲備體系也擴(kuò)展至天然氣領(lǐng)域。在2009年的部長級理事會上，各成員國同意IEA將對各國可能面臨的天然氣供應(yīng)中斷采取應(yīng)急措施。③IEA:Energy Supply Security:The Emergency Response of IEA Countries，2014，p.41，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ENERGYSUPPLYSECURITY2014.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年7月25日)此外，為了全面了解各成員國的能源市場狀況并準(zhǔn)確判斷市場趨勢，IEA還建立了自己的綜合信息系統(tǒng)，要求各成員國定期向秘書處提供在其管轄領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)營的石油公司的精確數(shù)據(jù)，以及應(yīng)急儲備水平，能源運(yùn)輸、供需狀況等必要信息。目前IEA秘書處已經(jīng)成為全球能源統(tǒng)計的權(quán)威，其定期出版的報告(如《石油市場報告》和《全球能源展望》等)在世界上頗具影響力。

隨著國際能源市場不斷變遷，IEA的主要職能也在相應(yīng)發(fā)生變化，目前其使命已從最初的協(xié)調(diào)各成員國應(yīng)對石油供應(yīng)緊急情況擴(kuò)展到在能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)間謀求制定“科學(xué)、平衡的能源政策”。根據(jù)IEA官方文件，其具體目標(biāo)包括:“應(yīng)對能源緊急情況，推動能源供應(yīng)多樣化，鼓勵并開發(fā)清潔能源，提高能源效率，改善全球能源供需結(jié)構(gòu)，鼓勵開展能源技術(shù)開發(fā)與傳播的國際合作，在全球范圍內(nèi)倡導(dǎo)合理的能源政策，提供自由開放的貿(mào)易平臺和安全的投資框架等?！雹堋秶H能源署共同目標(biāo)》，1993年6月4日由理事會部長級會議通過。詳見IEA網(wǎng)站:http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/sharedgoals/.(上網(wǎng)時間:2015年6月20日)目前，IEA下設(shè)的能源研究和技術(shù)委員會(CERT)匯集了各成員國的優(yōu)勢研究力量，致力于共同促進(jìn)能源領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)、示范和應(yīng)用，在提高能源效率、能源技術(shù)可靠性以及減少能源利用過程對環(huán)境的影響等領(lǐng)域成績斐然。

經(jīng)過四十年來的實踐發(fā)展，IEA在能源儲備建設(shè)、信息系統(tǒng)共享和能源技術(shù)研發(fā)等方面積累了豐富的經(jīng)驗，在全球能源治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，IEA的工作重點(diǎn)還包括推動全球應(yīng)對氣候變化的研究和能源市場改革，在新的國際能源形勢下與世界其他國家和地區(qū)，特別是與主要能源消費(fèi)和生產(chǎn)國展開合作，為共同關(guān)注的能源和環(huán)境問題尋找解決方案。⑤IEA:“What We Do”，http://www.iea.org/aboutus/whatwedo/.(上網(wǎng)時間:2015年6月20日)這其中包含兩個政策導(dǎo)向，一方面，隨著新興市場國家能源消費(fèi)量的增加，IEA作為能源消費(fèi)國集團(tuán)的代表性不斷受到挑戰(zhàn)。其奠基人、美國前國務(wù)卿基辛格認(rèn)為IEA目前正處于關(guān)鍵時刻。⑥Neil Hirst，“The Reform of Global Energy Governance”，December 2012，p.2，http://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/granthan-institute/public/publications/discussion-papers/The-Reform-of-Global-Energy-Governance---Granthan-DP3.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年6月25日)2013年，新興市場國家和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的石油消費(fèi)量首次超過OECD國家。在IEA成立之初，其成員國的石油消費(fèi)量占到全球約72%，而今卻減少到不到一半，且這一趨勢將在未來進(jìn)一步擴(kuò)大。如下圖所示，據(jù)英國BP石油公司2015年發(fā)布的《2035世界能源展望》預(yù)測，今后約96%的一次能源消費(fèi)增量均將來自非OECD國家。⑦BP:Energy Outlook 2035，F(xiàn)ebruary 2015，p.11.http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/energy-outlook-2015/Energy_Outlook_2035_booklet.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年7月1日)為此，IEA秘書處于2012年提出了“協(xié)作國(Association)”倡議，⑧該倡議涉及的7個國家包括巴西、中國、印度、印度尼西亞、墨西哥、俄羅斯和南非。目前，除墨西哥外，其他六國均與IEA簽訂了聯(lián)合聲明。不斷強(qiáng)調(diào)將加強(qiáng)與重要協(xié)作國(特別是中國和印度)的關(guān)系。①IEA Energy:IEA Turns 40，Issue 7，p.3.http://www.iea.org/media/ieajournal/Issue7_WEB.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年6月20日)

圖表1:OECD國家、非OECD國家與中國能源消耗總量變化趨勢及預(yù)測

另一方面，國際能源市場的全球化發(fā)展和能源安全的相互依賴性使得消費(fèi)國集團(tuán)無法獨(dú)善其身，與石油生產(chǎn)國就雙方關(guān)心的問題加強(qiáng)合作已成為IEA對外關(guān)系發(fā)展中一個突出的主題。雖然在成立之初，IEA與石油輸出國組織(OPEC)處于對立的狀態(tài)，但經(jīng)過多年的發(fā)展，雙方的關(guān)系已有較大改善。從2002年IEA與OPEC在世界石油大會上首次舉行聯(lián)合記者招待會至今，雙方召開了多次關(guān)于能源安全、能源投資、能源發(fā)展前景等議題的研討會，并在國際能源論壇(IEF)的平臺上開展合作。特別是美國頁巖氣革命后石油產(chǎn)量持續(xù)增加，并超過沙特阿拉伯成為最大的石油生產(chǎn)國，②BP:Statistical Review of World Energy 2015，p.3，http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/statistical-review-2015/bp-statistical-review-of-world-energy-2015-full-report.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年7月1日)未來不能排除其成為重要石油出口國的可能性。在這一背景下，IEA未來將進(jìn)一步發(fā)展與OPEC國家的關(guān)系，共同協(xié)調(diào)能源政策和可能發(fā)生的能源糾紛。目前，IEA已經(jīng)與OPEC成員國開展了一系列的雙邊合作，如與沙特、利比亞、科威特在能效方面的合作，與沙特、阿聯(lián)酋在清潔能源技術(shù)方面的合作等。

二、IEA與中國的互動

中國正式與IEA建立聯(lián)系是1996年，當(dāng)年10月雙方簽署了《關(guān)于在能源領(lǐng)域進(jìn)行合作的政策性諒解備忘錄》(Memorandum of Policy Understanding in the Field of Energy)，明確雙方將加強(qiáng)在能源節(jié)約與效率、能源開發(fā)與利用、能源行業(yè)的投資和貿(mào)易、能源供應(yīng)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的合作。③新華網(wǎng):“國際能源機(jī)構(gòu)”，詳見 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-07/10/content_965023.htm.(上網(wǎng)時間:2015年6月23日)該文件的簽署成為中國與IEA互動的制度性基礎(chǔ)。此后，雙方在各層次、各領(lǐng)域的合作逐漸展開。

首先，雙方穩(wěn)步增進(jìn)相互間的政治關(guān)系。中國自1997年起開始被邀請以觀察員身份出席每兩年一次的IEA理事會④根據(jù)《國際能源計劃協(xié)定》第50～52條的規(guī)定，理事會是IEA的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是制定所有內(nèi)部法令的機(jī)構(gòu)，由所有成員國的高級官員代表組成。部長級會議。2005年，時任中國發(fā)展和改革委員會副主任張曉強(qiáng)出席IEA部長級理事會時介紹了中國的能源發(fā)展?fàn)顩r和能源政策，并表示將進(jìn)一步加強(qiáng)與IEA的合作。2009年，中國國家能源局與IEA簽署聯(lián)合聲明，明確雙方將在已有合作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展為“協(xié)作國”關(guān)系，并同意建立熱線，在全球石油供應(yīng)中斷(或有中斷可能)的時期協(xié)助各級交流和信息傳播，同時將加強(qiáng)在能源市場改革、可再生能源開發(fā)、清潔煤利用、能源統(tǒng)計、人員訪問和技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域的合作。⑤師琰:“中俄印成國際能源署伙伴國”，詳見鳳凰網(wǎng)http://finance.ifeng.com/news/hqcj/20091017/1345335.shtml.(上網(wǎng)時間:2015年6月23日)此后，中國全面參與了2011年IEA理事會的所有日程，⑥Robert Youngblood:“What Goes on during an IEA Ministerial Meeting”，IEA Energy，Issue 1，p.21，http://www.iea.org/media/ieajournal/ieaEnergy_Issue1.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年6月25日)又于2013年與巴西、印度、印度尼西亞、俄羅斯和南非五國一道與IEA發(fā)表了聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)各方將在“協(xié)作國”倡議的框架下謀求共同利益。聲明表示各方將在已有的雙邊合作基礎(chǔ)上，以平等、高效、自愿的原則在共同關(guān)心的領(lǐng)域加強(qiáng)多邊合作。這些領(lǐng)域包括:關(guān)于能源挑戰(zhàn)和最佳解決方案的信息共享、能源安全、能源市場透明度和分析研究、能源技術(shù)、能源效率和可再生能源，以及其他共同關(guān)注的議題。為此，各方將籌備一個經(jīng)常性的論壇，來促進(jìn)IEA成員國和協(xié)作國之間的定期對話。①IEA:“Joint Declaration by the IEA and Brazil，China，India，Indonesia，Russia and South Africa on the Occasion of the 2013 IEA Ministerial Meeting Expressing Mutual Interest in Pursuing an Association”，http://www.iea.org/media/ministerialpublic/2013/jointdeclaration.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年6月27日)

其二，雙方努力加強(qiáng)技術(shù)信息交流。自2001年中國科技部與IEA簽署了《關(guān)于能源技術(shù)合作的框架》文件后，中國作為觀察員參與了其能源研究和技術(shù)委員會的有關(guān)活動。截至目前，中國已成為該委員會的常規(guī)觀察員，并定期于每年年初召開雙方的科技合作工作研討會。中國的科研機(jī)構(gòu)已加入了IEA的19個能源技術(shù)合作實施協(xié)議(IA)，涵蓋了化石燃料、可再生能源、終端用能、聚變能等各個方面。②具體包括在潔凈煤中心(CCC)、流化床轉(zhuǎn)化(FBC)、多相流科學(xué)(MPF)、提高石油采收率(EOR)、光伏發(fā)電系統(tǒng)(PVPS)、水力發(fā)電(Hydro)、風(fēng)能(Wind)、太陽能熱發(fā)電熱化學(xué)(Soar PACES)、海洋能系統(tǒng)(OES)、太陽能供熱制冷(SHC)、建筑和社區(qū)系統(tǒng)節(jié)能(ECBCS)、蓄能節(jié)能(ECES)、先進(jìn)汽車燃料(AMF)、交通運(yùn)輸先進(jìn)材料(AMT)、國際智能電網(wǎng)行動(ISGAN)、聚變堆核技術(shù)(NTFR)、聚變材料(FM)、聚變能環(huán)境安全與經(jīng)濟(jì)(ESEFP)、托卡馬克合作計劃(CTP)，詳見中國科技部網(wǎng)站:“中國與國際能源署科技合作工作研討會在京召開”，http://www.most.gov.cn/kjbgz/201502/t20150202_118002.htm.(上網(wǎng)時間:2015年6月25日)此外，中國煤炭科學(xué)研究總院煤化工分院自2010年以來承擔(dān)了雙方技術(shù)合作聯(lián)絡(luò)辦公室的工作，并創(chuàng)建了“能源技術(shù)信息網(wǎng)”，向國內(nèi)介紹IEA及先進(jìn)的能源技術(shù)和信息。值得一提的是，從2014年9月起，中國國家統(tǒng)計局已開始定期直接向IEA秘書處能源信息中心提交相關(guān)的能源數(shù)據(jù)。③IEA 2014 Annual Report，p.14，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/2014_IEA_AnnualReport.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年7月5日)

其三，雙方開展了前沿戰(zhàn)略研討。中國多次參與了由IEA、OPEC和國際能源論壇(IEF)共同倡導(dǎo)的“聯(lián)合石油數(shù)據(jù)行動”，并積極參與有關(guān)能源安全、能源技術(shù)、地區(qū)合作等議題雙邊及多邊研討會。④如2001年石油應(yīng)急儲備建設(shè)研討會，2003年能源建模與統(tǒng)計研討會，2010年碳捕捉技術(shù)現(xiàn)狀及未來發(fā)展會議，2011年能源管理行動網(wǎng)絡(luò)建設(shè)研討會，2012年新興市場國家能源科技研發(fā)討論會，2014年生物燃料發(fā)展機(jī)遇研討會，2015年非傳統(tǒng)天然氣論壇等。IEA自2000年以來對中國的能源狀況和發(fā)展前景進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，在其每年發(fā)布的《世界能源展望》中，有關(guān)中國能源狀況的闡述占據(jù)著越來越重要的地位。同時IEA近年來不斷組織專家學(xué)者，調(diào)研完成了很多專門針對中國能源發(fā)展的研究報告。⑤如“中國能源效率的提高”(2006)、“中國能源展望”(2007)、“中國潔凈煤戰(zhàn)略”(2008)、“中國天然氣:市場演進(jìn)及戰(zhàn)略”(2009)、“中國可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)”(2011)、“天然氣定價與監(jiān)管:中國面臨的挑戰(zhàn)與國際經(jīng)驗借鑒”(2012)、“火電廠升級與減排”(2014)等。此外，一些中國專家也受邀參與到了能源政策項目委員會的其他相關(guān)調(diào)研報告的撰寫中，涉及的領(lǐng)域包括能源效率提高，核能的開發(fā)與利用，與氣候變化相關(guān)的能源議題等等。

其四，雙方保持著密切人員往來。一方面，雙方的高層互訪頻率增加，自2006年以后，IEA的署長或副署長每年至少訪華一次。新當(dāng)選的署長提赫·比羅爾(Fatih Birol)于2015年9月正式上任后將中國作為其首次官方出訪的目的地，從政治角度清晰地發(fā)出中國和國際能源署將加強(qiáng)務(wù)實合作的信號。⑥IEA:“Standing Together——A New Era of IEA-China Co-operation”，法提赫·比羅爾在中國社會科學(xué)院的講話，詳見IEA網(wǎng)站:http://www.iea.org/media/chinese/IEA_Birol_ChinaCASSSpeech_9Sept2015CN.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年9月9日)與此同時，中國政府官員也曾多次受邀參與IEA理事會，石油市場常設(shè)小組會議和應(yīng)急問題常設(shè)小組會議等，并利用多邊國際合作的平臺加強(qiáng)與IEA管理層面的溝通。目前，IEA與中國發(fā)改委、能源局、科技部和一些主要能源企業(yè)均有著密切的聯(lián)系。另一方面，IEA還為成員國及協(xié)作國開展培訓(xùn)項目，包括應(yīng)急反應(yīng)演習(xí)、能源統(tǒng)計、政策建議、技術(shù)指導(dǎo)、數(shù)據(jù)建模等。2015年1月，IEA首次在中國寧波進(jìn)行應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的演習(xí)。截至目前對于中國相關(guān)人員的培訓(xùn)占到IEA培訓(xùn)項目參與總數(shù)的5%。⑦IEA:“Training”，詳見IEA網(wǎng)站:http://www.iea.org/training/.(上網(wǎng)時間:2015年7月2日)

整體而言，中國方面越來越重視IEA在維護(hù)能源安全方面的作用，IEA也越來越關(guān)注中國作為能源消費(fèi)大國的影響。到目前為止，中國的政府部門、高校、科研單位和石油公司均與IEA開展了多項合作，雙方在各層次、各領(lǐng)域的交流日益深化。

三、中國加入IEA的必要性

盡管隨著中國參與國際能源合作的深入，中國與IEA的雙邊關(guān)系越來越密切，但中國仍是以協(xié)作國的身份參與IEA的有關(guān)活動，并不是成員國。雙方的合作也停留在一般性的對話和信息交流等層面，對于其核心的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，中國尚不能共享。從自身利益出發(fā)，中國有必要進(jìn)一步向IEA“靠攏”。

作為當(dāng)今最重要的國際能源組織，IEA在國際能源合作和全球能源治理方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。隨著中國國家實力的增強(qiáng)和全球利益的擴(kuò)展，有必要以主要利益攸關(guān)者的心態(tài)重新思考全球能源治理問題，積極參與到全球能源秩序塑造的進(jìn)程中去?！耙粐鴧⑴c國際組織的狀況和在其中的角色、地位決定著該國進(jìn)行國際能源合作的能力和程度，也決定了其在國際能源領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)和影響力?！雹賴夷茉淳?“中國參與國際能源組織的合作現(xiàn)狀”，詳見:http://www.nea.gov.cn/2006-07/17/c_131101975.htm.(上網(wǎng)時間:2015年7月12日)在全球能源治理機(jī)制尚未完善之機(jī)，中國不應(yīng)放棄在這場政治力量博弈中影響及制定游戲規(guī)則的主動權(quán)。作為負(fù)責(zé)任的能源大國，中國既要承擔(dān)參與全球能源治理的責(zé)任和義務(wù)，更要代表廣大新興市場國家推動世界能源秩序朝著公正合理的方向發(fā)展。

IEA作為能源消費(fèi)國的重要國際合作平臺，其宗旨與目標(biāo)和中國的能源發(fā)展實際有著較高的利益契合點(diǎn)。2014年中國政府公布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)》，明確指出未來中國能源戰(zhàn)略的制定需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和環(huán)境可持續(xù)性中尋找平衡點(diǎn)?！罢{(diào)整結(jié)構(gòu)、提高能效、保障安全”成為未來中國能源發(fā)展的要務(wù)。②詳見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站:能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.(上網(wǎng)時間:2015年6月25日)

第一，IEA的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制可提升中國能源安全保障水平。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口規(guī)模的增加使得能源消費(fèi)與需求上升較快，能源對外依存度逐年增加。2000～2014年間，中國的石油年進(jìn)口量增長了5倍，從150萬桶/日增加到了754萬桶/日，進(jìn)口依存度從31%增長到了60%。根據(jù)預(yù)測，中國將在2030年左右超過美國，成為世界上石油消費(fèi)總量最多的國家，到2035年石油進(jìn)口依存度將由現(xiàn)在的60%左右增加到75%。③BP:Energy Outlook 2035，Country and Regional Insight-China”，F(xiàn)ebruary 2015，http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/Energy-economics/energy-outlook-2015/Country_insights_China_2035.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年7月2日)盡管多年來中國政府和企業(yè)盡力追求能源進(jìn)口來源的多樣化，但中東地區(qū)依然是中國石油重要的供應(yīng)地，在2014年仍有約46%的石油進(jìn)口來自中東地區(qū)。④BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015，p.18.然而，中東地區(qū)素來為全球最為動蕩的地區(qū)之一，地區(qū)沖突、民族矛盾、宗教紛爭、外部勢力等多重因素錯綜復(fù)雜，直接影響中國能源供應(yīng)的穩(wěn)定性。中國的戰(zhàn)略石油儲備能力尚不完善，目前僅能提供相當(dāng)于70多天的應(yīng)急供應(yīng)量，⑤張銳:“油價連跌之下中國戰(zhàn)略石油儲備的重構(gòu)”，詳見中國經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng):http://www.cet.com.cn/ycpd/xwk/1363504.shtml.(上網(wǎng)時間:2015年6月30日)一旦出現(xiàn)諸如中國主要能源進(jìn)口國同時發(fā)生戰(zhàn)亂、海上能源運(yùn)輸通道被阻斷等極端事態(tài)，單憑中國一己之力將難以短期內(nèi)脫困，嚴(yán)重威脅中國能源供應(yīng)安全及經(jīng)濟(jì)發(fā)展;而且，即使最終勉強(qiáng)度過危機(jī)，也無法改變中國在全球能源治理體系中的相對被動局面。如上文所述，IEA應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的有效性已經(jīng)過實踐檢驗，是目前全球最重要的能源集體安全機(jī)制，中國加入IEA后將使得能源安全保障水平得到明顯提升。

第二，IEA在能源技術(shù)方面的優(yōu)勢將助推中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，有效促進(jìn)能源的低碳化、清潔化發(fā)展。作為能源研發(fā)國際合作的重要平臺，IEA在支持各成員國分擔(dān)研發(fā)成本，共享技術(shù)成果方面走在了世界前列。就中國的情況而言，目前煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中仍居主體地位。⑥2014年中國煤炭消費(fèi)量約占自身能源消費(fèi)總量的66.03%，煤炭產(chǎn)量(18.45億噸)和消費(fèi)量(19.62億噸)仍為全球最高。詳見BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015.p.41.雖然在傳統(tǒng)能源中煤炭的生產(chǎn)成本較低，但其帶來的環(huán)境污染問題也相當(dāng)嚴(yán)重。為此，IEA在碳捕獲等方面的技術(shù)優(yōu)勢很大程度上能夠助推中國提高單位能耗的產(chǎn)出效益，盡可能減少環(huán)境污染和二氧化碳排放。與此同時，中國的天然氣需求越來越受到重視。⑦2014年中國的天然氣消費(fèi)總量為1855億立方米，比2013年增加147億立方米，消費(fèi)增量僅次于美國，居全球第二位，增幅達(dá)到8.6%。詳見 BP:Statistical Review of World Energy 2015，June 2015，p.23.作為比煤炭、石油更為清潔、高效的低碳能源，天然氣產(chǎn)生單位熱量的二氧化碳排放比煤炭低40%以上，用其替代煤炭是促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)低碳化的重要選項。⑧何建坤:“中國能源革命與低碳發(fā)展的戰(zhàn)略選擇”，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2015年，第1期，第6頁。當(dāng)前，政府對環(huán)保等議題的關(guān)注必然會使得天然氣在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重持續(xù)提升。①M(fèi)ikkal E.Herberg:“China’s Search for Oil and Gas Security:Prospects and Implications”，China’s Energy Crossroads——Forging a New Energy and Environmental Balance，The National Bureau of Asian Research，November 2014，p.24.根據(jù)英國BP石油公司的預(yù)測，天然氣在中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重將翻倍，預(yù)計到2035年將達(dá)到12%左右。②BP:Energy Outlook 2035，Country and Regional Insight-China，F(xiàn)ebruary 2015.而IEA的一些成員國(如英國、荷蘭和美國等)有著與中國相似的經(jīng)歷，它們的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)非常值得中國借鑒。③詳見IEA發(fā)布的報告“天然氣定價與監(jiān)管:中國面臨的挑戰(zhàn)與國際經(jīng)驗借鑒”，http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ChinaGasReport_Final_WEB_Chinese.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年6月12日)通過與IEA的合作，中國可以與其他成員國分享能源技術(shù)研發(fā)所必需的資金、設(shè)備、人員及信息，從而全面降低成本，提高能源研發(fā)和資源利用的效率。

第三，IEA的合作平臺將為中國能源的海外訴求提供相對友好的國際空間。當(dāng)前中國能源海外投資逐年增加，然而在充分利用“兩個市場、兩種資源”的同時，中國能源外交和中資企業(yè)能源投資也面臨著來自國際社會的些許質(zhì)疑。比如中國與蘇丹、伊朗等國的能源合作被指責(zé)為無視人權(quán)保護(hù)和核不擴(kuò)散問題，中資企業(yè)在非洲、中亞等地區(qū)的投資被扣以“資源殖民主義”的帽子，在發(fā)達(dá)國家的投資遭到投資保護(hù)主義審查與限制等等。傳統(tǒng)上來看，中國能源外交更加重視以具體項目為基礎(chǔ)的雙邊合作。盡管此類合作牽扯的因素相對簡單，較易達(dá)成預(yù)期的效果，但這種傾向給中國的國際能源合作抹上了些許重商主義色彩。與IEA的進(jìn)一步合作恰好可以提高國際社會對于中國能源外交的信任度。同時IEA《長期能源合作計劃》中的非歧視原則④Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Principle Documents)，Vol.III，Long-Term Co-operation Programme，Chapter V，Paris 1994，p.188，http://www.iea.org/media/3ieahistory.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年7月2日)也為中國在發(fā)達(dá)國家的能源投資和項目收購等獲得國民待遇提供了制度保證。

整體而言，加入IEA符合中國能源戰(zhàn)略的實際需要。IEA不僅可以為中國參與國際能源治理提供更廣闊的平臺，也能助推中國能源安全體系的完善，從制度建設(shè)、技術(shù)研發(fā)和人員培訓(xùn)等方面為中國能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和能源效率的提高提供支持。

四、中國加入IEA的障礙及分析

既然中國和IEA方面各有需求，那么究竟哪些因素阻礙了中國成為IEA的成員?

根據(jù)《國際能源計劃協(xié)定》，“IEA對任何能夠并愿意履行國際能源合作計劃要求的OECD成員國開放”。⑤The Agreement on an International Energy Program，Article 71.1.這也就意味著，嚴(yán)格意義上來講，一國申請加入IEA必須同時具備OECD成員國的身份以及履行國際能源計劃的能力。這里的能力具體包括:第一，每個申請國政府應(yīng)在石油供應(yīng)中斷時能夠進(jìn)行快速反應(yīng)，隨時準(zhǔn)備啟用至少相當(dāng)于90天凈進(jìn)口量的應(yīng)急儲備(以前一年的平均石油凈進(jìn)口量為基準(zhǔn));第二，申請國政府要有石油需求抑制措施的預(yù)案，能夠在必要時有效減少約10%的國內(nèi)石油消費(fèi)量;第三，申請國國內(nèi)應(yīng)擁有相關(guān)法律和機(jī)構(gòu)，保證協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的有效執(zhí)行;第四，申請國應(yīng)建立一個“綜合信息系統(tǒng)”，⑥IEA所指的信息系統(tǒng)要求申請國向秘書處提供的數(shù)據(jù)包括宏觀和微觀二個部分。宏觀上，需要提供申請國的石油消費(fèi)和供應(yīng);需求抑制措施;應(yīng)急儲備水平;運(yùn)輸設(shè)施的可用性和利用率;國際供應(yīng)和需求的當(dāng)前水平及預(yù)期水平的相關(guān)精確數(shù)據(jù)。微觀上是指申請國所管轄領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)營的石油公司的一些精確數(shù)據(jù)，包括公司結(jié)構(gòu);財務(wù)結(jié)構(gòu);實現(xiàn)的資本投資;獲取主要原油來源的協(xié)議條款;當(dāng)前產(chǎn)率和預(yù)期的變化;可獲得原油供應(yīng)向各分支機(jī)構(gòu)和其他客戶的分配;庫存;原油和石油產(chǎn)口的成本;石油產(chǎn)口的價格及向分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)部調(diào)撥價格等。并定期向秘書處提供包括其所管轄的石油公司的相關(guān)信息等。⑦根據(jù)《國際能源計劃協(xié)定》文本整理，詳見The Agreement on an International Energy Program，Article 2，Article5，Article 14，Article 27，Article 33.IEA理事會將據(jù)此對申請國進(jìn)行審查。

而從現(xiàn)實情況來看，中國一方面不屬于OECD成員國，另一方面也不具備履行國際能源計劃的能力。具體而言，第一，中國的戰(zhàn)略石油儲備能力不足。從國家統(tǒng)計局2014年首次正式公布的戰(zhàn)略石油儲備狀況來看，目前中國石油儲備一期工程已注油完畢，①一期工程總儲備庫容為1640萬立方米，儲備原油1243萬噸，共包括舟山、鎮(zhèn)海、大連和黃島等4個國家石油儲備基地，其中:舟山國家石油儲備基地庫容為500萬立方米，儲備原油398萬噸。鎮(zhèn)海國家石油儲備基地庫容為520萬立方米，儲備原油378萬噸。大連國家石油儲備基地庫容為300萬立方米，儲備原油217萬噸。黃島國家石油儲備基地庫容為320萬立方米，儲備原油250萬噸。詳見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201411/t20141119_640606.html(上網(wǎng)時間:2015年7月4日)二期工程正在建設(shè)中，預(yù)計2015年底完工，設(shè)計儲備能力為1.68億桶。②二期工程包括遼寧錦州、山東青島、江蘇金壇、浙江舟山、廣東惠州、新疆獨(dú)山子、甘肅蘭州等地，詳見人民網(wǎng):中國石油儲備步伐加快四大油儲基地建成，http://energy.people.com.cn/n/2015/0212/c71661-26553368.html(上網(wǎng)時間:2015年7月5日)按照國家規(guī)劃，到2020年第三期儲備基地建成，中國的戰(zhàn)略石油儲備能力才能達(dá)到約90天的水平。③中國石油新聞中心:中國將定期發(fā)布石油庫存數(shù)據(jù)http://news.cnpc.com.cn/system/2014/11/18/001516223.shtml(上網(wǎng)時間:2015年7月5日)第二，中國尚未公布石油需求抑制措施的系統(tǒng)性預(yù)案。第三，中國目前還沒有針對能源儲備制度的核心法規(guī)，法律機(jī)制不健全是能源安全面臨的一大問題。第四，中國的能源信息統(tǒng)計制度還不夠完善，④尹偉華:“我國能源統(tǒng)計存在的問題及對策”，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2015年，第1期，第41～42頁。統(tǒng)計工作仍由國家統(tǒng)計局、海關(guān)總署和電力企業(yè)聯(lián)合會等多家機(jī)構(gòu)共同完成，統(tǒng)計范圍不夠全面，特別是石油統(tǒng)計數(shù)據(jù)還不能滿足建立國家能源數(shù)據(jù)庫的需要。

除了上述《國際能源計劃協(xié)定》中涉及的制度性障礙外，中國未能成為IEA成員國的一個很重要的因素是自身對于加入這一多邊協(xié)議進(jìn)程存在顧慮。雖然中國不屬于OECD成員國，但I(xiàn)EA方面有意愿通過其他靈活方式使中國的加入不受身份限制。早在2008年中美第五次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話上，美國作為IEA最有影響力的成員國就曾正式提出支持中國以“非OECD國家”身份加入 IEA。⑤U.S.Department of Treasure，Press Release，“Fifth U.S.-China Strategic Economic Dialogue Talks Support Bilateral Economic Relationships，Energy Security and Trade”，http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2008/12/20081205140029xjsnommis0.7136804.html#axzz3gOm4mGx1.(上網(wǎng)時間:2015年7月1日)在2015年第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話上，中美雙方再次承諾“同其他 G20成員一道……完善全球能源合作”。⑥中國外交部網(wǎng)站:《第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話框架下經(jīng)濟(jì)對話聯(lián)合成果情況說明》，2015年7月1日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/1179_611310/t1277572.shtml.(上網(wǎng)時間:2015年8月1日)然而從中國的角度而言，由于參與國際多邊能源合作經(jīng)驗不足，且缺乏機(jī)制創(chuàng)設(shè)能力，對于國際組織的約束以及大國主導(dǎo)等疑慮較重。⑦趙宏圖:“國際能源組織與多邊能源外交”，《國際石油經(jīng)濟(jì)》，2008年，第10期，第15頁。部分學(xué)者擔(dān)心，一旦加入IEA成為組織成員，就要承擔(dān)相應(yīng)的成員義務(wù)，接受其規(guī)則的約束，喪失能源自主權(quán)。

然而事實上，關(guān)于中國加入IEA是否會導(dǎo)致能源自主權(quán)的削弱，這是一個值得商榷的問題。

其一，IEA雖為西方能源消費(fèi)國主導(dǎo)，但也并不是某個國家單獨(dú)可以掌握“決策霸權(quán)”。中國不必過度擔(dān)心自身能源政策因此而受到“綁架”。作為獨(dú)立的政府間國際機(jī)構(gòu)，IEA的決策表決制度設(shè)計得非常精細(xì)，多數(shù)決議要求復(fù)合多數(shù)通過，既考慮到了石油消費(fèi)大國的特殊利益，又兼顧了大小國家的公平。雖然美國是IEA成員國中投票權(quán)最大的國家(其次是日本)，對IEA決策具有較大的戰(zhàn)略影響力，但是如果歐洲國家聯(lián)合起來，則會擁有更大的發(fā)言權(quán)。按照《國際能源計劃協(xié)定》關(guān)于投票權(quán)的規(guī)定，⑧《國際能源計劃協(xié)定》中規(guī)定:每個成員國都有3個權(quán)重的一般投票權(quán)和根據(jù)成員國的石油消費(fèi)量占團(tuán)體消費(fèi)量的比例來確定的石油消費(fèi)投票權(quán)，二者之和為其綜合投票權(quán)。從表決權(quán)的集中規(guī)則來看，IEA的表決制度中涉及“全體一致通過”、“多數(shù)表決通過”和“特別多數(shù)表決通過”三種。根據(jù)《國際能源計劃協(xié)定》第62條第3款的規(guī)定，“多數(shù)表決通過”要求贊成票達(dá)到全部綜合投票權(quán)的60%和一般投票權(quán)的50%;第4款規(guī)定“特別多數(shù)表決通過”要求贊成票達(dá)到全部綜合投票權(quán)的60%和63個一般投票權(quán)。詳見The A-greement on an International Energy Program，Article 61，Article 62.中國若成為IEA成員國，綜合投票權(quán)應(yīng)僅次于美國，成為該在組織框架下有影響力的重要成員。在這里還需提及的是，在IEA決策實踐中，理事會并不經(jīng)常適用投票規(guī)則。許多重大議題和敏感事項都沒有提交正式程序予以表決，而是通過“協(xié)商一致”等非正式程序達(dá)成共識。⑨Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris，1994，p.184.在理事會休會期間，為了對緊急問題迅速做出決定，通常以郵件、傳真等方式將擬通過的決議草案或擬采取的措施告知成員國，如果成員國在規(guī)定期限內(nèi)(通常是發(fā)出通知后21天，視情況可以延展)沒有提出明確反對意見或者消極默許，該決議就視為有效通過，或者理事會將實施該措施。[10]Richard Scott，The History of the International Energy Agency:The First Twenty Years(Origins and Structure)，Vol.I，Paris，1994，pp.187-190.從客觀上來看，協(xié)商一致和書面程序等非表決程序的廣泛應(yīng)用大大簡化了IEA的決策程序和時間成本。

其二，IEA的能源安全法律制度具有比較明顯的“軟法性色彩”，①肖興利:《國際能源機(jī)構(gòu)能源安全法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社，2009年，第292頁。其對中國的能源自主權(quán)的挑戰(zhàn)并不突出?！秶H能源計劃協(xié)定》中沒有確立任何正式的制裁措施。因此并不能說中國成為IEA成員國后就會因政治原因受到制裁，然而也應(yīng)看到，這并不意味著可以完全忽視《國際能源計劃協(xié)定》的各項義務(wù)規(guī)定。在IEA組織內(nèi)，成員國之間的權(quán)利義務(wù)是相互的，若某個或某些成員國不履行義務(wù)，將引起其他國家對集體安全機(jī)制的信心受到削弱，所以各成員國一般情況下都會自覺遵守協(xié)議規(guī)定。一旦成員國未能履行在緊急共享制度下的義務(wù)，IEA會施加政治壓力或干預(yù)措施，由該國自行承擔(dān)損失。如近期澳大利亞政府未能滿足90天戰(zhàn)略石油儲備的義務(wù)要求，嚴(yán)重影響了其能源外交的協(xié)調(diào)能力。②Christian Downie，“Australia Is Not Meeting Its IEA Oil Reserve Targets”，http://www.lowyinterpreter.org/post/2015/02/05/Australia-not-meeting-IEA-oil-reserve-targets.aspx.(上網(wǎng)時間:2015年8月1日)

其三，“信息通報義務(wù)”不應(yīng)成為中國與IEA進(jìn)一步發(fā)展關(guān)系的障礙。由于IEA所指的信息系統(tǒng)涉及的數(shù)據(jù)非常細(xì)化，曾有學(xué)者提出“一國的石油情報是構(gòu)建國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要依據(jù)之一，它涉及國家的經(jīng)濟(jì)安全和國家主權(quán)”，因此“信息通報義務(wù)”對中國來說有一定的挑戰(zhàn)性。③楊澤偉:“國際能源機(jī)構(gòu)法律制度初探——兼論國際能源機(jī)構(gòu)對維護(hù)我國能源安全的作用”，《法學(xué)評論》，2006年，第6期，第83頁。事實上，有關(guān)國家能源信息數(shù)據(jù)的公開問題，應(yīng)成為中國經(jīng)濟(jì)對外開放的重要領(lǐng)域。目前國內(nèi)能源信息和數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系不完善、數(shù)據(jù)公開程度較低，在一定程度上阻礙了中國參與國際能源合作的進(jìn)程，不利于中國在全球石油市場價格形成和全球能源治理中贏得話語權(quán)。與其讓IEA或其他第三方機(jī)構(gòu)通過其他渠道獲得不完整的數(shù)據(jù)而進(jìn)行盲目猜測和推斷，不如由國家統(tǒng)計局和各大國有企業(yè)直接提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。這樣不僅掌握了發(fā)布權(quán)威數(shù)據(jù)的主動權(quán)，也避免了由于信息封閉而引起國際社會其他方面的戰(zhàn)略猜忌。此外，提高國家能源數(shù)據(jù)信息的公開透明度，還有利于IEA幫助中國完善能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系，提高能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。

五、對中國加入IEA的對策思考

目前在履行國際能源計劃所要求的能力方面，中國雖然尚無法完全符合IEA對成員國的要求，但有條件在可預(yù)期的未來不斷完善自身建設(shè)，逐步具備執(zhí)行應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的能力。

第一，加快石油儲備建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)國家戰(zhàn)略儲備和商業(yè)儲備。中國《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)》明確提出將擴(kuò)大石油儲備規(guī)模，啟動三期工程，鼓勵民間資本參與儲備建設(shè)，建立企業(yè)義務(wù)儲備，鼓勵發(fā)展商業(yè)儲備。④中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站:“能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)”，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.(上網(wǎng)時間:2015年6月25日)考慮到未來中國石油凈進(jìn)口量的動態(tài)變化，有學(xué)者曾分析指出，國家戰(zhàn)略石油儲備的三期規(guī)劃中在具體儲備量上的計劃過于保守，2020年很可能無法達(dá)到預(yù)定的目的。⑤薛力、肖歡容:“中國戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模:缺陷與應(yīng)對”，《當(dāng)代亞太》，2009年，第2期，第80～84頁。因此，應(yīng)繼續(xù)加大中央財政和地方政府對戰(zhàn)略石油儲備基地建設(shè)的投入。同時應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)最低商業(yè)原油庫存制度建設(shè)⑥根據(jù)2015年1月發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)原油加工企業(yè)商業(yè)原油庫存運(yùn)行管理的指導(dǎo)意見》，所有以原油為原料生產(chǎn)各類石油產(chǎn)品的原油加工企業(yè)，均應(yīng)儲存不低于15天設(shè)計日均加工量的原油。詳見國家發(fā)展改革委網(wǎng)站http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201501/t20150128_661769.html.(上網(wǎng)時間:2015年8月2日)，最終形成以國家戰(zhàn)略儲備為主體、商業(yè)儲備為輔助的綜合石油儲備機(jī)制。

第二，中國已經(jīng)在實踐中應(yīng)用了石油需求抑制措施，但仍需制定系統(tǒng)化方案。一方面，政府最初針對環(huán)境污染和大氣治理等采取的措施可以作為有效減少石油消費(fèi)的方式。比如通過宣傳鼓勵公眾在日常生活中節(jié)約能源使用，通過行政強(qiáng)制措施如增收石油稅費(fèi)、機(jī)動車尾號限行、城市道路限速控制等減少石油產(chǎn)品的需求和消費(fèi)。另一方面，隨著中國對于清潔能源投資的持續(xù)增加，能源的替代和轉(zhuǎn)化使用能力也逐漸增強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示，從2015～2030年間，中國對于提高發(fā)電產(chǎn)能的投資大約為每年900億美元，且60%左右會集中在以水電、太陽能和風(fēng)能為代表的可再生能源領(lǐng)域。⑦IEA:“Energy and Climate Change”，World Energy Outlook Special Report，June 15，2015，p.54，http://www.worldenergyoutlook.org/energyclimate/#d.en.143801.(上網(wǎng)時間:2015年7月2日)IEA方面也認(rèn)為中國對清潔能源的投資量超過了美國與歐洲之和，“應(yīng)得到更多稱贊”。①BBC Business:“China‘Deserves More Credit’for Renewable Energy Effort”，15 June，2015，http://www.bbc.com/news/business-33143176.(上網(wǎng)時間:2015年6月27日)因此，對于中國而言，可以進(jìn)一步梳理已有的一些措施，并借鑒IEA成員國的經(jīng)驗，系統(tǒng)化地制定一套應(yīng)急預(yù)案。

第三，中國的能源管理模式已明晰，但能源立法體系應(yīng)進(jìn)一步完善。2008年國家能源局的成立已經(jīng)明確了能源戰(zhàn)略制定和能源政策實施的行政主體。就參與應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的石油儲備建設(shè)而言，國家能源局下屬的國家石油儲備中心作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)掌管戰(zhàn)略石油基地，而石油商業(yè)儲備主要由中石油和中石化兩家國有企業(yè)負(fù)責(zé)。與此同時，完整的能源安全體系的構(gòu)建還需要一套全面的能源法律體系提供保障。但是，我國能源立法非常單薄，《能源法(草案)》于2007年公布后至今仍未提交全國人民代表大會通過執(zhí)行。就目前情況而言，中國還需推進(jìn)《石油儲備法》的制定，從法律層面保證能源應(yīng)急儲備的基地建設(shè)和有效運(yùn)行。

第四，加強(qiáng)能源統(tǒng)計和信息透明機(jī)制建設(shè)。針對中國能源統(tǒng)計基礎(chǔ)比較薄弱的現(xiàn)實，政府層面可進(jìn)一步參與IEA有關(guān)能源統(tǒng)計的各種培訓(xùn)項目，提高能源統(tǒng)計質(zhì)量，加強(qiáng)能源統(tǒng)計能力建設(shè)，明確能源統(tǒng)計體系的責(zé)任主體，及時跟蹤并監(jiān)測各項數(shù)據(jù)信息。同時中方已在提高能源市場透明度方面積極探索，并于2013年在《關(guān)于加強(qiáng)中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的聯(lián)合情況說明》中明確表示“將推進(jìn)能力建設(shè)，以便加大頻率發(fā)布更加完整的公共能源數(shù)據(jù)，并能夠進(jìn)一步加強(qiáng)與聯(lián)合組織數(shù)據(jù)倡議(JODI)的合作”。②中華人民共和國財政部:“關(guān)于加強(qiáng)中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的聯(lián)合情況說明”，http://wjb.mof.gov.cn/pindaoliebiao/gongzuodongtai/201312/t20131206_1021247.html.(上網(wǎng)時間:2015年7月10日)

鑒于以上各種因素，從中國的角度而言，可以考慮與IEA簽訂單獨(dú)的“特別工作協(xié)定”，成為事實成員，以“IEA+中國”模式保障法律地位和實體權(quán)利，全面參與決策和IEA活動。而從IEA的角度而言，雖然各成員國面對中國加入可能帶來的程序和決策等問題有不同的意見，但作為消費(fèi)國集團(tuán)的集體安全機(jī)制若將中國排除在外顯然使其代表性和有效性受到質(zhì)疑。為了吸納中國加入應(yīng)盡量結(jié)合其目前的實際情況，為雙方的進(jìn)一步合作提供制度層面的靈活性，并通過各種方式減少中方加入IEA的疑慮和擔(dān)憂。

具體而言，雙方可以借鑒IEA與挪威政府合作的經(jīng)驗。如前文所述，挪威因其能源出口國的特殊性而無法全面參與IEA的緊急共享等活動，但通過與IEA簽署《挪威政府參加IEA工作的協(xié)定》，挪威已成為IEA的事實成員，甚至在很多官方文件中也直接將其列為成員國。雖然中國與挪威的情況有所不同，不屬于OECD成員國，但作為獨(dú)立的主權(quán)國家可以與國際組織在平等自愿的前提下簽訂條約，這從法律層面上來看不存在障礙。為此，中國政府層面可以進(jìn)一步加強(qiáng)與IEA的溝通與協(xié)調(diào)，爭取在現(xiàn)有的協(xié)作國關(guān)系基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。通過簽訂單獨(dú)的工作協(xié)定，選擇性地或是全面參與IEA的決策，享有一般投票權(quán)和石油消費(fèi)投票權(quán)。這樣既可以達(dá)到加入IEA的目的，又相對減少了中國與IEA方面為實現(xiàn)共同目標(biāo)所付出的代價。

總之，在日益開放的國際能源市場中，中國要維護(hù)自身能源安全，緩解人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的資源環(huán)境壓力，就有必要積極參與全球能源治理，確立全方位、多層次的能源合作體系。與IEA的合作與協(xié)調(diào)將成為中國開展國際能源合作的重要內(nèi)容。IEA在應(yīng)對石油供應(yīng)危機(jī)、協(xié)調(diào)能源政策、能源科技研發(fā)等方面的經(jīng)驗，可以為中國完善能源制度建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗;而中國的加入，也使得IEA作為能源消費(fèi)國集團(tuán)的集體安全行動效能得到加強(qiáng)。在這樣一種互利共贏的合作關(guān)系中，雙方有必要平衡協(xié)調(diào)各方利益，共同推動國際能源秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展。