中國(guó)西部新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路探索

李長(zhǎng)亮

（1.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065；2.西北民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州730030）

城鎮(zhèn)化是世界各國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代社會(huì)的必由之路，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅促進(jìn)人口、資本等要素的聚集，更重要的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)合理化等。中國(guó)自改革開放以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，而城鎮(zhèn)化起到了舉足輕重的作用。在依靠物質(zhì)資本投入的初期城鎮(zhèn)化，吸納了眾多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，有效緩解了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移壓力，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展都起到了重要的促進(jìn)作用。但是，實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的以物質(zhì)資本投入為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是不可持續(xù)的，城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)致“城市病”和“農(nóng)村病”共存。依據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)理論，中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入中期階段，這就要求在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中要改變初期以物質(zhì)資本投入為主的發(fā)展模式，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化是史無(wú)前例的，雖然西方國(guó)家在半個(gè)多世紀(jì)前就完成了城鎮(zhèn)化發(fā)展，其中有成功也有失敗，時(shí)至今日，在取得了相應(yīng)成就的同時(shí)存在的問題更加凸顯。這一過(guò)程在當(dāng)前的中國(guó)開始上演，但是中國(guó)的城鎮(zhèn)化難以從任何一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化中學(xué)習(xí)和借鑒，主要原因是西方國(guó)家中沒有一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化會(huì)涉及8億多的農(nóng)村人口；沒有一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化涉及眾多的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差異；更沒有一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化會(huì)涉及戶籍、土地等復(fù)雜的制度體系及其背后潛在利益的改革與創(chuàng)新。因此，中國(guó)的城鎮(zhèn)化引起了政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，經(jīng)過(guò)30多年的理論研究與實(shí)踐，形成了有關(guān)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)理論，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了積極的作用。但是，當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨轉(zhuǎn)型，理論研究也提出了新的要求。城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)演變過(guò)程，需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面交互發(fā)展，這決定了其研究?jī)?nèi)容具有復(fù)雜性，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)、規(guī)劃學(xué)、生態(tài)學(xué)等眾多學(xué)科。從已有的成果看，各個(gè)學(xué)科都沒有對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化提出全面的理論解釋，中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路仍然在多元思維中徘徊。此外，中國(guó)的城鎮(zhèn)化涉及960萬(wàn)平方千米的國(guó)土面積，在這片土地上形成了東部、中部和西部三個(gè)區(qū)域，但三個(gè)區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、自然生態(tài)環(huán)境、文化多元性、民族復(fù)雜性等方面都存在巨大差異，這決定了中國(guó)的城鎮(zhèn)化不能整齊劃一。

中國(guó)西部的新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分，同時(shí)也是決定中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵。中國(guó)西部雖然土地面積有545萬(wàn)平方千米，占國(guó)土面積的56.78%，但50%以上的區(qū)域是高原、沙漠和戈壁，不適合人類居住。這一區(qū)域由于地理位置、氣候條件、發(fā)展基礎(chǔ)等的制約，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中與中東部的差異逐年擴(kuò)大，特別是改革開放以來(lái)這種差距更加明顯。中國(guó)西部不僅社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、地理位置邊緣、自然條件惡劣，同時(shí)又是全國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和多民族聚居區(qū)，在這樣的復(fù)雜背景下進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，決定了其發(fā)展道路、發(fā)展理念、發(fā)展模式應(yīng)區(qū)別于東中部。因此，對(duì)中國(guó)西部新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究具有重要的理論與實(shí)踐意義。

一、新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)釋義

改革開放以來(lái)中國(guó)實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。1978年至2013年城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個(gè)增加到20 113個(gè)。在快速城鎮(zhèn)化的同時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量也在加速發(fā)展，2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量名義GDP為5.879萬(wàn)億美元，超過(guò)同年日本名義GDP5.474萬(wàn)億美元，成為僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，隨著大規(guī)模的人口向城鎮(zhèn)集中和經(jīng)濟(jì)總量的迅速增長(zhǎng)（很大程度上依靠資源、勞動(dòng)力投入的“世界工廠”發(fā)展模式），中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，同時(shí)也使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題凸顯，城鎮(zhèn)交通擁堵、就業(yè)壓力加大、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會(huì)分層強(qiáng)化、能源短缺等“城市病”和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、空心化、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給短缺等“農(nóng)村病”并存。這表明傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式存在重大缺陷，同時(shí)對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展也提出了新的要求。十八大提出了新型城鎮(zhèn)化，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是全面建設(shè)小康社會(huì)的載體和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”，并將其作為擴(kuò)大內(nèi)需和中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，至此新型城鎮(zhèn)化受到政府和學(xué)界的廣泛關(guān)注。

新型城鎮(zhèn)化是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)，“四化”同步發(fā)展為主線，資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、文化繁榮、制度優(yōu)化、空間結(jié)構(gòu)合理的健康、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有本質(zhì)的區(qū)別，它強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，即不再單純追求城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，而是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、制度、空間結(jié)構(gòu)等各個(gè)方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)的困境，解決社會(huì)發(fā)展進(jìn)程二元結(jié)構(gòu)弊病，能夠科學(xué)詮釋新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵具有重要的理論意義。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)演變過(guò)程，包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化、制度、空間結(jié)構(gòu)、管理、資源等各個(gè)方面，根據(jù)各因素對(duì)新型城鎮(zhèn)化的影響程度、未來(lái)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)、當(dāng)前制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素以及新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中急需解決的問題等，本文將新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵從五個(gè)層面來(lái)理解（見表1），并對(duì)其核心內(nèi)容和關(guān)鍵詞做簡(jiǎn)單闡述。

表1 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

（一）經(jīng)濟(jì)層面

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)層面的區(qū)別尤為突出。首先是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化依靠資源、資本、勞動(dòng)力等要素的投入，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)導(dǎo)致了一系列的城市病，同時(shí)使大、中、小城鎮(zhèn)之間的差距擴(kuò)大。新型城鎮(zhèn)化要徹底改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，走可持續(xù)發(fā)展、集約發(fā)展和內(nèi)涵發(fā)展之路［1］。其次是城鄉(xiāng)收入?yún)f(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)收入差距的不斷擴(kuò)大已經(jīng)成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，新型城鎮(zhèn)化要通過(guò)就業(yè)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、收入分配、社會(huì)保障等各種制度的協(xié)同，在城鎮(zhèn)居民收入水平提高的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入穩(wěn)步提高，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。再次是“四化”同步。新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，四者相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展。

（二）社會(huì)層面

城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的“二元”結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為當(dāng)前的一個(gè)熱點(diǎn)問題，也是城鄉(xiāng)差距最重要、最復(fù)雜的差距。新型城鎮(zhèn)化在社會(huì)層面具有以下內(nèi)涵。一是城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)一體化。城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)一體化就是要打破當(dāng)前的城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)“二元”結(jié)構(gòu)，立足城市發(fā)展的同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距。二是城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)各種公共服務(wù)之間的差距由來(lái)已久，而社會(huì)公共服務(wù)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)影響極其重要。新型城鎮(zhèn)化就是要努力縮小關(guān)乎居民基本生活保障的各種社會(huì)公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等。三是城鄉(xiāng)文明融合。城鎮(zhèn)化是改變傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村社會(huì)為現(xiàn)代城市社會(huì)的自然過(guò)程，城鄉(xiāng)文明融合就是要促進(jìn)城市文明向農(nóng)村擴(kuò)散，同時(shí)對(duì)農(nóng)村的傳統(tǒng)文化進(jìn)行保護(hù)，實(shí)現(xiàn)文化傳承，促進(jìn)農(nóng)村生活方式、價(jià)值觀念等的轉(zhuǎn)變。

（三）環(huán)境層面

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中要將生態(tài)文明、綠色低碳的理念融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程。首先要建立資源節(jié)約型生產(chǎn)體系。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，要著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展，走“低污染、低耗能、低排放”的發(fā)展道路，同時(shí)積極采用新能源和新材料，節(jié)約資源投入，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。其次要建立環(huán)境友好型消費(fèi)體系。在消費(fèi)水平不斷提高的同時(shí)要建立環(huán)境友好型的消費(fèi)方式，通過(guò)轉(zhuǎn)變不合理的消費(fèi)觀念，建立生態(tài)、適度、科學(xué)的消費(fèi)理念，協(xié)調(diào)物質(zhì)消費(fèi)與精神消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

（四）制度層面

制度建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。首先是實(shí)現(xiàn)基本制度城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)前城鄉(xiāng)之間的差異很大程度上是因?yàn)槌青l(xiāng)之間“二元”的基本制度結(jié)構(gòu)造成的，這已成為各界的共識(shí)。戶籍、土地、財(cái)政、金融、地方政府激勵(lì)等是造成城鄉(xiāng)差異的根本制度因素，這些制度差異不只是表面的差異，其背后暗含的利益關(guān)系是制度差異的本質(zhì)［2］。新型城鎮(zhèn)化要打破城鄉(xiāng)“二元”制度差異，建立合理的城鄉(xiāng)制度結(jié)構(gòu)，消除因制度差異造成的各種利益差異。其次，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)加強(qiáng)政府的規(guī)劃、引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展過(guò)程。

（五）空間結(jié)構(gòu)層面

新型城鎮(zhèn)化以城鎮(zhèn)承載力為基礎(chǔ)，合理布局城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)［3］。一是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局的一體化。在城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，按照城鄉(xiāng)的功能差異、發(fā)展定位、空間距離等因素合理布局，形成城鄉(xiāng)布局合理、相互促進(jìn)的科學(xué)合理的空間結(jié)構(gòu)。二要加強(qiáng)城市群發(fā)展［4］。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展就是要通過(guò)要素的聚集形成發(fā)展極，進(jìn)而帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，因此城市群的發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。在提升東部已經(jīng)形成的城市群發(fā)展的同時(shí)加強(qiáng)中西部城市群的培育，根據(jù)各城市群的優(yōu)勢(shì)與特色，促進(jìn)各具特色的城市群建設(shè)。三要促進(jìn)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各地要根據(jù)現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)、大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)、各城鎮(zhèn)的積聚能力、未來(lái)發(fā)展重點(diǎn)等合理布局大中小城市和小城鎮(zhèn)。

二、西部新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要解決的關(guān)鍵問題

西部新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分，西部在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中要按照全國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施，同時(shí)西部的新型城鎮(zhèn)化又具有自身的特點(diǎn)，因此還需要因地制宜制定新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）中國(guó)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃與西部新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

2014年3月16日中央頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》，該規(guī)劃是指導(dǎo)全國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，其在全面分析當(dāng)前城鎮(zhèn)化存在問題和發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。截止2013年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，但具有明顯的區(qū)域差異，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而西部地區(qū)只有44.8%，相差17.4%。這巨大的差異說(shuō)明西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須因地制宜，在《規(guī)劃》的指導(dǎo)下形成適合西部地區(qū)具有區(qū)域特色的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，特別是將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)等相結(jié)合，制定符合西部新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新戰(zhàn)略。

（二）城鎮(zhèn)化規(guī)律是否適合西部

美國(guó)城市地理學(xué)家Ray.M.Northam1979年提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，即一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化軌跡應(yīng)為一條拉平的“S”型曲線（即諾瑟姆曲線）。在對(duì)美、英等一些發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，將“S”型曲線劃分為三個(gè)階段，起步階段（城鎮(zhèn)化率低于30%）、加速階段（城鎮(zhèn)化率在30%-70%之間）和成熟階段（城鎮(zhèn)化率在70%以上）。這一理論在國(guó)內(nèi)的研究中常被引用，特別是在2011年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%更引起了廣泛的關(guān)注。然而，該理論是在對(duì)一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上形成的，這些發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化主要是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐、市場(chǎng)化充分發(fā)展、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整優(yōu)化的自然過(guò)程。當(dāng)前西部新型城鎮(zhèn)化面臨的首要問題是生態(tài)環(huán)境約束。西部大多是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、重要的生態(tài)功能區(qū)，以往粗放的發(fā)展方式造成生態(tài)環(huán)境的惡化，因此西部新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是一項(xiàng)重要的任務(wù)。其次是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體滯后，特別是第二產(chǎn)業(yè)主要依靠資源開發(fā)，呈明顯的高耗能、高污染、高排放、低效益特征。再次受地理區(qū)位因素的制約。西部地區(qū)大多處于邊緣區(qū)域，自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，難以融入中東部發(fā)展，發(fā)展過(guò)程邊緣化趨勢(shì)明顯。此外，內(nèi)源發(fā)展動(dòng)力不足、資金投入不足等因素也是當(dāng)前西部新型城鎮(zhèn)化的典型特點(diǎn)。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律能否適應(yīng)西部的新型城鎮(zhèn)化也是需要認(rèn)真思考的問題。

（三）新型城鎮(zhèn)化的集約功能與西部城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的碎片化

新型城鎮(zhèn)化的重要功能就是將人力資本、經(jīng)濟(jì)要素、技術(shù)資源等向城鎮(zhèn)集中，形成各類資源的集群效應(yīng)，同時(shí)在大中小城市和小城鎮(zhèn)間合理配置，降低交易費(fèi)用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種功能的實(shí)現(xiàn)是建立在城鎮(zhèn)化的自然演變基礎(chǔ)上的，即在政府和市場(chǎng)的雙重推動(dòng)下，城鎮(zhèn)中各種要素不斷重組與嬗變，推動(dòng)城鎮(zhèn)化演進(jìn)過(guò)程。這種演進(jìn)過(guò)程需要各級(jí)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)布局合理，城鎮(zhèn)間相互促進(jìn)、相互支撐。西部城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)呈明顯的碎片化，各城鎮(zhèn)間相互作用較小，合理的城鎮(zhèn)體系尚未形成。由表2可以看出，西部城鎮(zhèn)密度明顯偏小，西部地級(jí)市的密度是0.13個(gè)/mk2，全國(guó)平均水平為0.30個(gè)/mk2；縣級(jí)市密度西部為0.12個(gè)/mk2，全國(guó)平均水平為0.38個(gè)/mk2；西部鎮(zhèn)的密度為10.67個(gè)/mk2，全國(guó)平均水平為20.71個(gè)/mk2。地級(jí)市和縣級(jí)市東部、東北和中部的密度都高于全國(guó)平均水平，而西部均低于全國(guó)平均水平。這也說(shuō)明在西部城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)中缺乏大、中城市，小城鎮(zhèn)高度分散。西部這種低密度的城鎮(zhèn)布局，使城鎮(zhèn)呈現(xiàn)明顯的碎片結(jié)構(gòu)，難以形成合理的城鎮(zhèn)體系。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，需要科學(xué)解決城鎮(zhèn)集約功能與城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)碎片化的矛盾。

表2 全國(guó)及各地區(qū)城鎮(zhèn)分布情況

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的斷裂

新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要目標(biāo)就是城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量提高的基礎(chǔ)，社會(huì)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。西部是資源相對(duì)富集的地區(qū)，大多數(shù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是建立在資源開發(fā)基礎(chǔ)上的，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式迅速促進(jìn)了資源地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的斷裂。因此，西部在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一方面要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面要促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)二者之間的協(xié)調(diào)。

此外，還要解決好政府悖論與市場(chǎng)失靈、中央政府和地方政府的博弈、城市病與農(nóng)村病等一系列相關(guān)問題，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建西部新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)西部新型城鎮(zhèn)化健康、可持續(xù)發(fā)展。

三、西部新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路

新型城鎮(zhèn)化在中國(guó)已經(jīng)成為各界普遍關(guān)注的問題，特別是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》的頒布，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展指明了方向。西部新型城鎮(zhèn)化具有自身的特殊性，因此，以國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃為指導(dǎo)的同時(shí)結(jié)合西部地區(qū)的實(shí)際，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、制度和空間結(jié)構(gòu)五個(gè)方面促進(jìn)西部新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

表3 西部新型城鎮(zhèn)化

西部新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是“十二五”和“十三五”期間城鄉(xiāng)建設(shè)的戰(zhàn)略體系，其內(nèi)容可以簡(jiǎn)單概括為城鎮(zhèn)化質(zhì)量、城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、城鎮(zhèn)環(huán)境和城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)4個(gè)方面12個(gè)目標(biāo)和相應(yīng)的實(shí)施措施。

（一）城鎮(zhèn)化質(zhì)量

城鎮(zhèn)化質(zhì)量是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要是通過(guò)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人；賦予轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民權(quán)力，形成城鄉(xiāng)居民同質(zhì)均等的權(quán)力分配機(jī)制；培育人力資本，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村融入城鎮(zhèn)的能力；創(chuàng)新社區(qū)管理，隨著城鎮(zhèn)人口的集聚，社區(qū)人員構(gòu)成多元化、結(jié)構(gòu)形式多樣化、人員需求層次化等，因此要形成以自我管理為主的新型社區(qū)管理模式。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)主要是通過(guò)基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)改革聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)、社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)，構(gòu)建城鄉(xiāng)生活共同體、重構(gòu)社會(huì)信任體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展首先要實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)，即社會(huì)發(fā)展中要重視社會(huì)發(fā)展的總體禮儀，體現(xiàn)包容、公正、尊重；經(jīng)濟(jì)發(fā)展重構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)涵、模式、途徑等各個(gè)方面進(jìn)行重構(gòu)；強(qiáng)調(diào)生態(tài)生產(chǎn)力，關(guān)注生態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的影響；構(gòu)建社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展綜合生態(tài)系統(tǒng)。

（二）城鎮(zhèn)化體制機(jī)制

西部新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制要進(jìn)行創(chuàng)新，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，主要包括戶籍制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、土地制度、住房制度、就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制、收入分配機(jī)制等涉及基礎(chǔ)民生的制度。實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，明確政府與市場(chǎng)的職能，避免政府越位和缺位，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能。在城鎮(zhèn)管理上形成社會(huì)治理模式，多元主體參與管理，使城鎮(zhèn)管理適合城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。發(fā)展與改革統(tǒng)籌，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)進(jìn)行相關(guān)改革，通過(guò)產(chǎn)城融合即以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，以城鎮(zhèn)化發(fā)展加速產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，使信息化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展、深度融合。

（三）城鎮(zhèn)環(huán)境

新型城鎮(zhèn)化對(duì)西部地區(qū)來(lái)說(shuō)一個(gè)非常重要的方面就是促進(jìn)城鎮(zhèn)環(huán)境的改善與發(fā)展。首先是生態(tài)環(huán)境的改善。城鎮(zhèn)化不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)、建立城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同機(jī)制、建立環(huán)境保護(hù)新途徑（誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)确绞较聦?duì)權(quán)利與義務(wù)的科學(xué)合理界定）、普及環(huán)境意識(shí)等，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體、居民等多方參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。其次是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)化。主要通過(guò)低碳生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)化。同時(shí)要建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)，主要通過(guò)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、節(jié)約集約的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)。

（四）城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)

新型城鎮(zhèn)化是建立在緊湊型的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，西部城鎮(zhèn)呈現(xiàn)明顯的碎片化，因此，城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化是西部新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。首先是城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)。通過(guò)城鄉(xiāng)空間整合與空間重構(gòu)，對(duì)城鄉(xiāng)要素進(jìn)行重新配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間銜接，形成多層次、多網(wǎng)絡(luò)的開放空間系統(tǒng)［5］。其次要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)空間協(xié)調(diào)。西部城鎮(zhèn)間功能趨同性嚴(yán)重，特別是獨(dú)立空間系統(tǒng)明顯。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中根據(jù)各城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，重新界定各城鎮(zhèn)的職能，明確職能定位，以自身優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的同時(shí)與周邊城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成一個(gè)開放協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)空間系統(tǒng)。再次，大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的空間協(xié)調(diào)［6］。大、中、小城市和小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化的空間結(jié)構(gòu)中角色不同，西部地區(qū)突出特點(diǎn)是大城市不大、中等城市偏小、小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。因此，應(yīng)該根據(jù)各級(jí)城鎮(zhèn)的職能定位，實(shí)現(xiàn)各級(jí)城鎮(zhèn)差異化發(fā)展，形成多層次的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)體系。

新型城鎮(zhèn)化是促進(jìn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)根本變遷的途徑，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑。當(dāng)前中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化面臨明顯的區(qū)域多元性，西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人口向城鎮(zhèn)集中，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性、空間結(jié)構(gòu)的碎片化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的斷裂、城鎮(zhèn)間的趨同與獨(dú)立性等影響著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。西部新型城鎮(zhèn)化要強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化質(zhì)量，通過(guò)城鎮(zhèn)體制機(jī)制的重構(gòu)、城鎮(zhèn)環(huán)境的優(yōu)化、空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)等，促進(jìn)西部新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展。

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