提高我國食品安全抽檢監(jiān)測有效性的分析和建議

何 平，王煜紅，江小明，楊 永

（武漢食品化妝品檢驗所，湖北武漢430012）

提高我國食品安全抽檢監(jiān)測有效性的分析和建議

何 平，王煜紅，江小明*，楊 永

（武漢食品化妝品檢驗所，湖北武漢430012）

介紹了食品安全抽檢監(jiān)測種類、工作流程、其有效性定義，分析了當前食品安全抽檢監(jiān)測開展的情況和存在的問題，詳細分析問題產(chǎn)生的原因，結(jié)合工作實際提出了建議如下：樹立問題導向、提高抽檢覆蓋面；將食品安全監(jiān)督抽查和風險監(jiān)測有機結(jié)合；加大跟蹤抽檢力度；加強對抽檢工作規(guī)范性的監(jiān)督管理；充分利用抽檢監(jiān)測數(shù)據(jù)，形成輿情分析報告；加大食品檢測機構整合投入；擴大抽檢監(jiān)測信息公布范圍和力度等，以期提高食品安全抽檢監(jiān)測有效性。

食品安全；監(jiān)督抽檢；風險監(jiān)測；有效性

食品安全涉及千家萬戶，關系到社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟的發(fā)展和人民的健康。但近年來食品安全事件頻頻發(fā)生：毒奶粉、地溝油、瘦肉精、塑化劑等以及近期發(fā)生的“上海福喜事件”一次次挑戰(zhàn)人們的神經(jīng)、國家的道德底線，雖說成因都有著復雜的社會背景，可以說是多重原因綜合作用的結(jié)果，但其中很多都與我國食品安全抽檢監(jiān)測實施的有效性有關。食品安全抽檢監(jiān)測的有效性越來越受到社會和公眾的質(zhì)疑。

食品安全抽檢監(jiān)測是為了掌握和了解食品安全狀況，對食品安全水平進行檢驗、分析、評價和公告的活動[1]，是保障食品質(zhì)量安全的重要手段，是監(jiān)管部門根據(jù)國家法律法規(guī)對食品安全實行監(jiān)督的一項重要舉措。自實施以來，經(jīng)過多年的建立、發(fā)展和完善，在各級政府、部門和社會的共同努力下，在把握食品安全狀況、促進食品行業(yè)結(jié)構調(diào)整，優(yōu)勝劣汰等方面發(fā)揮了重要作用。但近年來頻發(fā)的食品安全事件也暴露出食品安全抽檢監(jiān)測存在的問題，其有效性沒有充分發(fā)揮。

1 食品安全抽檢監(jiān)測的種類[2]

1.1 按組織方式劃分

（1）食品安全監(jiān)督抽檢；（2）食品安全風險監(jiān)測；（3）針對部分食品或風險項目的專項抽檢監(jiān)測。

1.2 按組織實施部門劃分

（1）國家食品安全抽檢監(jiān)測；（2）省市地方食品安全監(jiān)督抽查。

1.3 按環(huán)節(jié)劃分

（1）生產(chǎn)環(huán)節(jié)抽檢監(jiān)測；（2）流通環(huán)節(jié)抽檢監(jiān)測；（3）餐飲環(huán)節(jié)抽檢監(jiān)測。

1.4 其他

食品質(zhì)量安全飛行抽檢、執(zhí)法抽查可作為食品安全抽檢監(jiān)測有效補充。

2 食品安全抽檢監(jiān)測工作流程

食品安全抽檢監(jiān)測工作流程按組織方式不同可以分為兩類：

2.1 食品安全監(jiān)督抽檢工作流程[2]

抽查計劃→實施方案制定、及部署→抽樣、檢驗→結(jié)果反饋、確認→檢驗數(shù)據(jù)統(tǒng)計、匯總、分析→對外公告→后處理

2.2 食品安全風險監(jiān)測工作流程

3 食品安全抽檢監(jiān)測有效性的定義

食品安全抽檢監(jiān)測有效性應該理解為“食品安全抽檢監(jiān)測到達預期計劃效果的程度”，主要體現(xiàn)在5個方面：

（1）掌握食品安全質(zhì)量狀況，發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，科學評價食品污染和食源性疾病對健康帶來的危害，為政府食品安全監(jiān)管提供技術支撐。

（2）針對發(fā)現(xiàn)的風險隱患，開展食品安全風險評估，掌握食品安全污染物水平和變化趨勢，制定和完善食品安全標準及監(jiān)管制度。

（3）促使食品行業(yè)結(jié)構調(diào)整，優(yōu)勝劣汰，指導生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)做好食品安全管理，保障食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（4）客觀評價并發(fā)布食品安全信息，科學宣傳食品安全知識，維護人民群眾知情權。引導輿論，幫助消費者樹立正確的食品消費觀。

（5）持續(xù)改進，不斷豐富和完善，促使抽檢監(jiān)測工作綠色循環(huán)發(fā)展。

4 食品安全抽檢監(jiān)測存在的問題

4.1 對日常監(jiān)管技術支撐力度不夠

食品安全抽檢監(jiān)測旨在及時了解食品中存在的安全隱患，在防止風險擴散、最大程度降低危害的同時，分析查找其普遍性規(guī)律，為政府監(jiān)管部門決策提供依據(jù)。但面臨嚴峻的食品安全形勢，“檢不了、檢不出、檢不準”、“以點代面、以偏概全”的情況時有發(fā)生，抽檢監(jiān)測深度不夠，發(fā)現(xiàn)問題能力較差，易流于形式，無法揭露行業(yè)潛規(guī)則，多靠內(nèi)部揭發(fā)。原因分析起來當然很多，也來自多層面：（1）缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，監(jiān)測食品種類和項目針對性較差，抽檢監(jiān)測結(jié)果多用來對出現(xiàn)的食品安全問題進行處罰，形式上淪為事后監(jiān)管，預警能力先天不足；（2）違法添加物的不可預知性[3]，理論上不應該出現(xiàn)的食品中，研究經(jīng)歷有限，缺少相應的檢測標準和限量標準，檢測機構通常也檢不了。違法添加物往往是先被媒體曝光后，再開始研究檢測方法，造成了監(jiān)管的滯后性，如“嬰幼兒配方乳粉中三聚氰胺事件”；（3）食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主體責任落實不夠，缺乏行業(yè)自律性，片面追求產(chǎn)值、利潤，生產(chǎn)經(jīng)營中以次充好、摻雜使假，損害消費者利益。一旦查處，繳納罰款了事，亦或重新掛牌，違法成本較低、風險意識不強。

4.2 抽檢監(jiān)測覆蓋面不廣[4]

食品統(tǒng)一監(jiān)管結(jié)束了“九龍治水”得勢不得利的尷尬局面，但全國很多地方力量配備、經(jīng)費投入不足，抽檢監(jiān)測實施起來覆蓋面不廣，深度不夠，抽檢監(jiān)測區(qū)域只覆蓋了直轄市、省會城市和地級市，忽略了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村；覆蓋了大型生產(chǎn)加工企業(yè)，忽略了食品加工小作坊；覆蓋了商場、超市和批發(fā)市場，忽略了農(nóng)貿(mào)市場、小食雜店；覆蓋了大型餐飲、中央廚房、快餐店，忽略了校園食堂、小餐飲。監(jiān)管無法網(wǎng)格化、立體化，觸角難以延伸至生產(chǎn)、流通、餐飲全環(huán)節(jié)，出現(xiàn)監(jiān)管真空區(qū)。而恰恰農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達[5]，在購買食品的過程中往往圖便宜，簡單地追求低價格、好口感和足分量，對于是否是正規(guī)企業(yè)生產(chǎn)的，是否符合食品安全相關強制性規(guī)定，常被忽略，缺乏對食品安全性的考慮，這給劣質(zhì)食品留下了廣闊的市場空間，“阜陽毒奶粉事件”正是在這種環(huán)境條件下醞釀而生。而食品加工小作坊、小餐飲業(yè)主們食品安全意識淡薄，生產(chǎn)、經(jīng)營中多靠“師傅帶徒弟式的經(jīng)驗傳授”，對是否超范圍、超限量使用食品添加劑，缺乏警惕。農(nóng)貿(mào)市場、校園食堂都是食品消費比較集中的地方，如果出現(xiàn)食品安全問題較易擴散，影響較大。

4.3 重復抽檢、資源浪費[2]

《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》中明確規(guī)定“國家監(jiān)督抽查的產(chǎn)品，地方不得另行抽查檢查，上級監(jiān)督抽查的產(chǎn)品，下級不得另行重復檢查。”但在實際中重復抽檢情況時有發(fā)生，“上下級之間重復抽查，各地之間重復抽查，行業(yè)之間重復抽查”，違背了食品安全抽檢監(jiān)測的經(jīng)濟性、合法性，造成了極大的資源浪費。雖說《食品安全法》規(guī)定食品安全抽檢監(jiān)測是支付樣品費購買抽取的樣品，并且不收取檢驗費和其他任何費用，但頻繁、重復地抽檢擾亂了企業(yè)的正常生產(chǎn)，給企業(yè)增加了負擔。

5 食品安全抽檢監(jiān)測問題產(chǎn)生的原因

5.1 抽檢監(jiān)測工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

《食品安全風險監(jiān)測管理規(guī)定》中指出，地方監(jiān)管部門要根據(jù)國家食品安全風險監(jiān)測計劃，結(jié)合本地區(qū)人口特征、主要生產(chǎn)和消費食品種類、預期的保護水平以及經(jīng)費支持能力，制定和實施本行政區(qū)域的食品安全風險監(jiān)測方案。但很多地方抽檢監(jiān)測實施起來缺乏統(tǒng)一計劃、標準，而照搬上級部門監(jiān)測計劃和方案，交叉重復嚴重，為“抽檢而抽檢”盲目實施。抽檢監(jiān)測與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)，沒有結(jié)合本地區(qū)食品安全特點，脫離實際，盲目增加監(jiān)測品種數(shù)量和種類，缺乏針對性，造成抽檢監(jiān)測工作脫離初衷，很難突出重點、發(fā)現(xiàn)問題。

5.2 監(jiān)管部門板塊分割，信息溝通不暢，監(jiān)督抽檢結(jié)果無法有效利用[6]

大部制改革整合了食藥、質(zhì)監(jiān)、工商食品監(jiān)督力量，形成食品監(jiān)管合力，但很多地方機構改革進展緩慢，實際工作中部門板塊分割嚴重，沒有形成有機整體，缺乏信息傳遞的有效機制，隨意性較大。監(jiān)管中各自為陣，抽檢計劃缺乏系統(tǒng)考慮，局部放大各自重點關注環(huán)節(jié)。檢測結(jié)果成為簡單的數(shù)據(jù)、報表，有效性沒有充分發(fā)揮。如在餐飲環(huán)節(jié)抽檢中發(fā)現(xiàn)的食品安全問題，可以追溯到生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品安全隱患；生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)抽檢中發(fā)現(xiàn)的食品安全問題，可以在流通、餐飲環(huán)節(jié)及時召回，防止危害的升級和擴大。

5.3 檢驗機構能力不足，水平參差不齊[2]

檢驗機構能力水平?jīng)Q定了食品安全抽檢監(jiān)測的深度和水平?！吨腥A人民共和國法食品安全法》明確規(guī)定：“食品檢驗機構按照國家有關認證認可的規(guī)定取得資質(zhì)認定后，方可從事食品檢驗活動?！钡糠謾z驗機構能力不足，水平參差不齊，制約了抽檢監(jiān)測工作。一些檢測機構技術力量薄弱，所檢測的食品種類較少，檢驗結(jié)果可信度不高，造成抽檢監(jiān)測覆蓋范圍較窄，部分食品不能有效監(jiān)督，無法切實履行食品安全抽檢監(jiān)測賦予的責任。水平不同的檢測機構對同一食品的檢驗出現(xiàn)完全不同的檢測結(jié)果，導致食品安全抽檢監(jiān)測公信力的降低[7]。農(nóng)夫果園、統(tǒng)一茶飲料“砒霜門”事件就是此類典型案例。

5.4 媒體把關不嚴，消費者錯誤消費觀

部分媒體對食品安全抽檢監(jiān)測結(jié)果、食品安全突發(fā)事件宣傳內(nèi)容把關不嚴，為吸引眼球、追求新聞效應，隨意夸大、捏造新聞點，誤導消費者，產(chǎn)生不必要恐慌，引起社會不安。一些企業(yè)食品質(zhì)量出現(xiàn)問題后，甚至受到了不良媒體的曝光威脅，“以圖花錢消災”導致企業(yè)不能正確對待其產(chǎn)品質(zhì)量問題，正視食品安全抽檢監(jiān)測必要性和作用，盲目逃避抽檢。

另外部分消費者存在錯誤的消費觀，“以貌取物”認為色彩亮麗、風味可口的食品就是好食品，或者一味認為貴就是好，在一定程度上導致了違法添加物的存在，如“瘦肉精事件”。

6 提高食品安全抽檢監(jiān)測有效性的建議

我國現(xiàn)階段食品行業(yè)“小、散、低”的格局沒有得到根本改變，90%以上為中小型企業(yè)，生產(chǎn)管理和質(zhì)量控制仍處于較低水平，部分生產(chǎn)經(jīng)營條件不完善，自律意識較差，沒有形成完整、健全的誠信機制，還需要食品安全抽檢監(jiān)測這只強有力的手來保障公平、維護消費者權益。

隨著我國社會政治經(jīng)濟體制不斷轉(zhuǎn)型，特別是2013年初“兩會”后，食品安全施行統(tǒng)一監(jiān)管避免了原分段式監(jiān)管的漏洞和短板，但在新形勢下如何進一步提高食品安全抽檢監(jiān)測工作的有效性值得研究和探討。

6.1 樹立“問題導向”，提高覆蓋面，突出重點

食品安全抽檢監(jiān)測是國際公認、普遍采用的食品安全基本管理措施，是從整體上統(tǒng)籌提高食品安全管理水平的重要一環(huán)，在新的食品安全監(jiān)管體制下，抽檢監(jiān)測工作要樹立問題導向，以求真務實的作風積極主動發(fā)現(xiàn)風險隱患，更好地運用抽檢結(jié)果探索監(jiān)管規(guī)律、提升監(jiān)管水平，完善抽檢的配套機制和后續(xù)執(zhí)法措施。提高抽檢監(jiān)測覆蓋面，加強對食品生產(chǎn)聚集區(qū)、食品交易集中區(qū)、食品問題多發(fā)區(qū)以及農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的抽查，促進監(jiān)管網(wǎng)格化、立體化。選擇公眾關注度高、消費者反映問題多的食品種類，突出重點產(chǎn)品、重點企業(yè)、重點區(qū)域、重點項目。

6.2 將食品安全監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測有機結(jié)合[8]

食品安全風險監(jiān)測是在食品安全監(jiān)督抽檢的基礎上，由事后查處為主向關口前移、預防為主轉(zhuǎn)變的重要舉措?！吨腥A人民共和國食品安全法》第二章第十一條中明確規(guī)定“國家建立食品安全風險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監(jiān)測”。根據(jù)這一指導思想，原國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司從2006年起開展食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)風險監(jiān)測，旨在及早發(fā)現(xiàn)和掌握食品質(zhì)量安全風險，實現(xiàn)食品安全問題的早發(fā)現(xiàn)、早報告和早處置[9-11]。

食品安全監(jiān)督抽查和風險監(jiān)測既有區(qū)別，又有聯(lián)系，應該形成一個完整的有機整體。無論是監(jiān)督抽查還是風險監(jiān)測都會產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，應該在統(tǒng)一計劃、標準下，統(tǒng)籌安排實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享[12-13]。《2014年國家食藥總局食品安全監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測計劃》中將監(jiān)督抽檢和風險監(jiān)測統(tǒng)稱為抽檢監(jiān)測，根據(jù)抽檢監(jiān)測品種檢驗項目的風險程度和可判斷性劃分為抽檢項目和監(jiān)測項目，將抽檢中標準暫不能判、但風險程度確實較高的項目進行數(shù)據(jù)積累、評估，充分發(fā)揮風險監(jiān)測的靈活性。

《食品安全法》第十四條規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門通過食品安全風險監(jiān)測或者接到舉報發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應當立即組織進行檢驗和食品安全風險評估?！北O(jiān)管部門既可以根據(jù)風險監(jiān)測評估結(jié)果來制定專項監(jiān)督抽檢，提高食品安全監(jiān)督抽檢針對性，又可以根據(jù)抽檢不合格結(jié)果對食品生產(chǎn)加工、經(jīng)營環(huán)節(jié)中可能存在的安全隱患進行風險監(jiān)測。讓風險監(jiān)測為監(jiān)督抽檢提供線索，讓監(jiān)督抽檢為風險監(jiān)測提供參考。

6.3 加強對食品安全抽檢監(jiān)測規(guī)范性的監(jiān)督管理

食品安全抽檢監(jiān)測工作規(guī)范性直接決定了其有效性和公信力，應加大對食品安全抽檢監(jiān)測規(guī)范性特別是承檢機構的監(jiān)督管理。采取不定期的監(jiān)督抽查，審核承檢機構質(zhì)量管理體系持續(xù)有效性、工作程序的完整性，檢測結(jié)果公正性、準確性，結(jié)合定期開展的能力驗證比對試驗，考核承檢機構技術能力水平。結(jié)合實際制定食品安全抽檢監(jiān)測承檢機構日常監(jiān)督管理辦法，加強對檢驗機構在承擔食品安全抽檢監(jiān)測過程中的抽樣、檢驗、數(shù)據(jù)審核、上報等工作的監(jiān)督管理。

6.4 加大對不合格食品生產(chǎn)經(jīng)營者的跟蹤抽檢力度，提高可比性

加大對食品安全抽檢監(jiān)測中不合格食品及其生產(chǎn)經(jīng)營者的跟蹤抽檢力度，形成持續(xù)威懾，促使企業(yè)認真查找造成質(zhì)量不合格的原因，加大涉及對其產(chǎn)品質(zhì)量方面的技術檢驗設備的投入、人員的培訓和質(zhì)量保障體系的建設，進而提高了產(chǎn)品質(zhì)量，從源頭堵住不合格食品流入市場。通過連續(xù)實施的跟蹤抽檢，迫使生產(chǎn)條件和質(zhì)量相對較差得生產(chǎn)經(jīng)營者停業(yè)整頓，或者是被迫轉(zhuǎn)產(chǎn)甚至被淘汰出局，提高食品行業(yè)生產(chǎn)集中度，提升食品安全整體水平，切實發(fā)揮食品安全抽檢監(jiān)測的宏觀調(diào)控作用。

6.5 充分利用食品安全抽檢監(jiān)測數(shù)據(jù)，形成輿情分析，為監(jiān)管提供技術支撐

食品安全抽檢監(jiān)測每年都會產(chǎn)生大量的檢驗數(shù)據(jù)，如果僅用來判斷某種食品的抽查合格率，作為行政處罰的依據(jù)，顯然是對資源的浪費。食品安全抽檢監(jiān)測結(jié)果數(shù)據(jù)是一個多維度的數(shù)據(jù)庫，應該深挖內(nèi)涵、尋找規(guī)律，對抽查中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題進行分析研判，及時形成輿情分析報告，舉一反三，化解風險[14]。在年終根據(jù)全年食品安全抽檢監(jiān)測結(jié)果形成重點行業(yè)、重點產(chǎn)品質(zhì)量分析報告，為政府全面掌握食品安全質(zhì)量狀況提供參考依據(jù)，為企業(yè)安全生產(chǎn)提供指導。

6.6 加大對食品檢驗機構的整合、投入

據(jù)統(tǒng)計我國從事食品檢驗的機構近6 000多家，但規(guī)模普遍較小、布局分散、重復建設嚴重、條塊分割明細、國際化程度不高，難以適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制和政府職能轉(zhuǎn)變的要求。隨著食品檢驗市場的逐步開放，國際知名檢驗機構的不斷滲透，將對我國食品檢驗機構形成巨大壓力。

根據(jù)中央編辦、質(zhì)檢總局《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》（國辦發(fā)[2014]8號）中政府職能轉(zhuǎn)變思路，建議按照“整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門職能，形成統(tǒng)一的監(jiān)管隊伍，實現(xiàn)與國際規(guī)則接軌、確保監(jiān)管到位、激發(fā)市場活力”的原則，來配套食品檢驗檢測資源，橫向整合各部門食品檢驗機構，統(tǒng)籌規(guī)劃，堅持食品檢驗集中、專業(yè)和單純，確保檢驗數(shù)據(jù)獨立、權威、公正。堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，按區(qū)域劃片，建設輻射全國的區(qū)域性食品檢測機構，減少重復建設，努力實現(xiàn)資源配置的共享。縱向理清省、市、縣級食品檢驗機構業(yè)務關系，明確職責，避免盲目競爭。省級機構負責省級抽檢監(jiān)測任務安排、調(diào)度和業(yè)務指導；副省級及地市級機構突出準確、高效的檢驗能力；縣級機構滿足食品檢驗檢測最基本的功能。由于食品檢驗機構的工作質(zhì)量直接關系著食品監(jiān)管的有效性、及時性，關系著政府行政監(jiān)管的公信力。在發(fā)揮市場在資源配置中的調(diào)控作用的同時，加大投入著力建設對數(shù)據(jù)負責、對公眾負責、對政府負責的食品檢驗機構。

6.7 擴大監(jiān)督抽檢信息公布范圍和力度，指導消費者樹立正確的消費觀[15]

擴大食品安全抽檢監(jiān)測公布范圍和力度，及時向社會、公眾公布監(jiān)測結(jié)果，讓抽檢監(jiān)測工作更加透明，利用社會輿論力量來進行監(jiān)督。幫助消費者建立正確食品消費觀，引導消費者理性選擇，增強自我防范能力，緩解消費者談食色變的不良心態(tài)。

[1]孟鵬.目前開展食品安全風險監(jiān)測工作存在的問題——以福建食品質(zhì)檢中心為例[J].質(zhì)量技術監(jiān)督研究，2010（6）：2-7.

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Analysis and suggestion to improve the validity of food safety inspection and monitoring

HE Ping,WANG Yuhong,JIANG Xiaoming*,YANG Yong
(Wuhan Institute for Food and Cosmetic Control,Wuhan 430012,China)

The types of food safety monitoring,workflow,and effectiveness definition were introduced in this article,and the situations of current food safety monitoring and problems were analyzed.After analyzing the causes of problems,combining with China’s actual situation,several suggestions were proposed as follows:establishing problem oriented,improving the sampling coverage,combining the food safety risk monitoring and inspection, increasing the tracking sampling efforts,strengthening the supervision and management of the work,making full use of monitoring data,food inspection agency integration,and expanding the scope of information released,in order to improve the validity of food safety inspection and monitoring.

food safety;supervision and inspection;risk monitoring;validity

TS201.6

A

0254-5071（2015）03-0162-04

10.11882/j.issn.0254-5071.2015.03.039

2014-11-19

何平（1981-），男，工程師，碩士，研究方向為食品安全抽檢監(jiān)測。

*通訊作者：江小明（1970-），女，教授級高級工程師，本科，研究方向為食品安全抽檢監(jiān)測。