馬太建

黨和法治的關(guān)系是我國法治建設(shè)的核心問題。習(xí)近平總書記強調(diào)，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治，黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的。如何理解這種一致性，這里試從法治角度做詮釋。

強化黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要堅持黨依法領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在歷史和人民選擇中形成的，是在革命實踐中得來并在建設(shè)、改革實踐中得到鞏固的，是憲法和黨章確認(rèn)的。黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，必須旗幟鮮明、堅定不移地加以堅持、改善和發(fā)展。但毋庸諱言，在新中國成立后相當(dāng)長一段時期，在黨依靠什么領(lǐng)導(dǎo)的問題上曾有過深刻教訓(xùn)，主要是沒有處理好法治與人治問題。改革開放以來，我們黨明確提出了黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的根本準(zhǔn)則，提出并積極推動實施依法治國的基本方略和依法執(zhí)政的基本方式。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，不折不扣地貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執(zhí)政和以黨章為核心的依規(guī)管黨治黨。這就從根本上理順了黨和法治的關(guān)系，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)理念和領(lǐng)導(dǎo)模式的重大歷史性變革和進步，在中外共產(chǎn)黨執(zhí)政史上具有重要的開創(chuàng)和示范意義。

在我國，法是黨的主張和人民意志的集中體現(xiàn)，也是包括黨自身在內(nèi)的任何組織和全體公民的活動準(zhǔn)則。法治具有“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”（鄧小平語）的特性。共產(chǎn)黨由革命黨成為執(zhí)政黨后，依法領(lǐng)導(dǎo)是必然選擇，也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一的生動體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩；法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩?！比祟惿鐣l(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。法治興則國家興，法治衰則國家亂。領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念。彭真同志曾說過：“領(lǐng)導(dǎo)，就要按照法律來領(lǐng)導(dǎo)?！鳖I(lǐng)導(dǎo)的核心是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。而權(quán)力正如習(xí)近平總書記所指出的那樣，是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民，所以有權(quán)不可任性，必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，這就要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。

黨取得執(zhí)政地位后，國法和黨規(guī)、黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。黨的十八屆四中全會創(chuàng)造性地提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，并把法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系一體納入。這便意味著，我國的法治體系，既包括國法、國法體系，也包括黨規(guī)（黨法）、黨規(guī)體系，其中最根本的是憲法和黨章。法治體系這個總目標(biāo)、總抓手的提出，為黨依法領(lǐng)導(dǎo)奠定了堅實基礎(chǔ)和有力支撐。

鄧小平同志指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！痹谖覈瑖ㄅc黨規(guī)是一致的。國法是對全體公民的要求，黨規(guī)黨紀(jì)是對全體黨員的要求，而且很多地方比國法的要求更嚴(yán)格。黨依法領(lǐng)導(dǎo)，就是黨依據(jù)依靠憲法法律治國理政、依據(jù)依靠黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中強調(diào)，新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政。依照憲法和黨章領(lǐng)導(dǎo)，這是黨依法領(lǐng)導(dǎo)的核心內(nèi)涵，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。

堅持黨依法領(lǐng)導(dǎo)，并不是說黨只靠法來領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政，而是強調(diào)黨運用任何手段進行領(lǐng)導(dǎo)都不能脫離或超越憲法法律和黨章。這是一條非常重要的“政治規(guī)矩”。同時，必須看到，法律手段與諸如政策、道德、紀(jì)律等其他手段，也是相依共存、相促共進的。堅持黨依法領(lǐng)導(dǎo)，必須注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進黨的政策和國家法律互聯(lián)互動，形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局；必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設(shè)的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰；必須嚴(yán)肅黨紀(jì)、政紀(jì)，對苗頭性、傾向性問題抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀(jì)走向違法，對違法亂紀(jì)行為堅決依法、依紀(jì)處理。

強化黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要落實黨在法治軌道上

發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，是社會主義法治的根本保證，也是依法治國、依法執(zhí)政的題中應(yīng)有之義。法治離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也離不開法治。推進依法治國、依法執(zhí)政，建設(shè)社會主義法治國家，從根本上講是對黨自身提出的要求。黨的十八大明確提出，要實現(xiàn)國家各項工作法治化。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，重大改革要于法有據(jù)，發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和推動作用，確保在法治的軌道上推進各項工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)，說到底是黨在法治軌道上發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。

我們黨是先鋒隊，要時刻保持先進性、純潔性，必須始終站在時代的前列，適時提出和運用順應(yīng)和推動形勢和事業(yè)發(fā)展的理論、路線、方針、政策和策略，這就要求黨必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法治國理政，在法治軌道上開展活動和推進工作。這里的法治軌道，既是相對于實體法而言的，更是相對于程序法而言的。改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)是前所未有的偉大事業(yè)，相關(guān)實體舉措必須靠波瀾壯闊的實踐來探索創(chuàng)新，而需要先行先試的相關(guān)決策部署則應(yīng)當(dāng)依照法治的理念、法治的體制、法治的程序來啟動和運行。同時，法治也需要在改革開放的實踐中不斷發(fā)展和完善。只有這樣，才能確保黨在法治軌道上發(fā)揮好總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，從而使我國經(jīng)濟社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。

黨在法治軌道上發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是政治主導(dǎo)作用。黨在憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)范圍內(nèi)，確立和督促貫徹落實黨的理論和路線方針政策，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，實現(xiàn)黨的主張和人民意志的有機統(tǒng)一。二是思想向?qū)ё饔?。黨在憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)范圍內(nèi)，開展思想政治教育和動員組織工作，使黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)、黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅決同違法亂紀(jì)行為做斗爭。三是組織引導(dǎo)作用。黨在憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)范圍內(nèi)，推薦黨的優(yōu)秀人才擔(dān)任國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作，支持國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和社會組織依照憲法和法律獨立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。同時，黨在憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)范圍內(nèi)，積極發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動和促進人民民主，堅持運用民主集中制原則維護黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護中央和領(lǐng)袖的權(quán)威，維護全黨、全國的團結(jié)統(tǒng)一。

黨在法治軌道上發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，必然要求把黨的領(lǐng)導(dǎo)融于法治之中，貫徹到推進依法治國、依法執(zhí)政的全過程和各方面。黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律，黨自身在憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)范圍內(nèi)活動，在法治的軌道上推動改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的偉大事業(yè)，帶領(lǐng)全國各族人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

強化黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要實現(xiàn)黨運用法治思維、

法治方式統(tǒng)籌謀劃推進執(zhí)政興國各項事務(wù)

黨的領(lǐng)導(dǎo)就是黨運用法治思維、法治方式統(tǒng)籌謀劃，推進改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等執(zhí)政興國各項事務(wù)，帶動全社會遵法、守法、用法，把黨的政治優(yōu)勢、思想優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為有效治理國家和社會的效能。習(xí)近平總書記強調(diào)，每個黨政組織、每個領(lǐng)導(dǎo)干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌；領(lǐng)導(dǎo)干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、做決策、辦事情。

黨的十八屆三中全會第一次提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化的核心是人的現(xiàn)代化。改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等各項執(zhí)政興國事務(wù)，紛繁復(fù)雜，最終還是要靠人來謀劃實施。我們黨要提高運用法治思維、法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的本領(lǐng)，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，全面落實黨政主要負(fù)責(zé)人作為推進法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)。一要完善政績考核。把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。二要樹立用人導(dǎo)向。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察識別干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。三要強化監(jiān)督問責(zé)。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。四要改善政治生態(tài)。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，完善黨委依法決策機制，健全民主集中制和權(quán)力公開透明運行機制，加強黨對推進依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，除了需要國家和社會由外而內(nèi)地推動外，更重要的是領(lǐng)導(dǎo)者自身由內(nèi)而外地自覺培養(yǎng)。一要深化認(rèn)識，認(rèn)同法治。法治是現(xiàn)代制度文明的核心，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是迄今為止人類能夠認(rèn)識到的最佳治國理政方式。各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。二要樹立信仰，尊崇法治。法律是黨的主張和人民意志的體現(xiàn)，是社會全體成員的行為準(zhǔn)則；是非人格化權(quán)威，超脫于特定的人和利益；是一種實踐理性，凝結(jié)著民族精神，承載著規(guī)律和真理。各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部對法治要樹立起發(fā)自內(nèi)心的神圣情感，由衷地信仰、尊崇法治。三要提高素養(yǎng)，敬畏法治。對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，從其踏入干部隊伍的那一天起就要開始抓。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、用法，尤其要弄明白法律規(guī)定我們怎么用權(quán)，什么事能干、什么事不能干，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度。四要堅守底線，恪守、捍衛(wèi)法治。領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，嚴(yán)格依法辦事，高級干部尤其要以身作則、以上率下，厲行法治。

（作者系江蘇省人民政府法制辦公室副主任、黨組成員）

責(zé)任編輯：高 莉