易本勝

國(guó)家高端軍事智庫(kù)的角色定位
——解析美國(guó)國(guó)防部指令《凈評(píng)估辦公室主任》

易本勝

內(nèi)容提要：美國(guó)國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室作為國(guó)家高端軍事智庫(kù)能在國(guó)防部牢牢站穩(wěn)腳跟，已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的作用，關(guān)鍵得益于國(guó)防部指令《凈評(píng)估辦公室主任》，清晰闡釋了它的角色定位，很好地適應(yīng)了美國(guó)戰(zhàn)略文化，契合了美國(guó)國(guó)家安全、國(guó)防和軍事體制，滿足了國(guó)家高端的特殊需求和公眾的普遍愿望。

國(guó)家高端智庫(kù)軍事智庫(kù)美國(guó)國(guó)防部?jī)粼u(píng)估

作者：易本勝，軍事科學(xué)院軍事戰(zhàn)略研究部研究員，大校

2009年12月23日，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布第5111.11號(hào)指令《凈評(píng)估辦公室主任》，再一次對(duì)凈評(píng)估辦公室（簡(jiǎn)稱凈估辦）主任的角色定位進(jìn)行了確認(rèn)和更新，包括目的、適用、定義、責(zé)任與職能（簡(jiǎn)稱職責(zé)）、關(guān)系、權(quán)限、發(fā)放范圍、生效日期和參考資料等九個(gè)部分，涉及凈估辦建設(shè)運(yùn)行的若干要件，內(nèi)涵十分豐富。美軍強(qiáng)調(diào)個(gè)人負(fù)責(zé)，就像軍棋把軍、師、旅、團(tuán)、營(yíng)、連、排、班不同層級(jí)組織簡(jiǎn)化成相應(yīng)的長(zhǎng)官那樣，這里作為規(guī)范對(duì)象的凈估辦主任，他既代表著主任這一領(lǐng)導(dǎo)職位，也代表了凈估辦這個(gè)組織機(jī)構(gòu)。其原理類似“放羊”，就是抓住“頭羊”掌控“羊群”。

一、執(zhí)行法定凈評(píng)估工作的專職機(jī)構(gòu)

指令在“目的”一節(jié)從總體上開宗明義地指出：一是依法頒令，以更新凈估辦主任職責(zé)、關(guān)系及權(quán)力；二是明責(zé)授權(quán)，賦予凈估辦主任角色，授權(quán)其以國(guó)防部指示形式公布相關(guān)政策。

所謂依法頒令，即“根據(jù)《美國(guó)法典》第10章第113節(jié)授予國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力，重新頒布國(guó)防部第5111.11號(hào)指令《凈評(píng)估辦公室主任》，以更新凈估辦主任的職責(zé)、關(guān)系及權(quán)力”。凈評(píng)估職能在1973年經(jīng)尼克松總統(tǒng)批準(zhǔn)從國(guó)安會(huì)轉(zhuǎn)移至國(guó)防部，再由國(guó)防部長(zhǎng)下達(dá)指令交由凈估辦專司。1986年“戈德華特—尼科爾斯法案”通過后，凈評(píng)估在美國(guó)成為一項(xiàng)國(guó)家法律制度下必須執(zhí)行的工作。根據(jù)美國(guó)法律，凈評(píng)估既是國(guó)防部長(zhǎng)提交的成果，同時(shí)也是他履行職責(zé)的工具。為此，美國(guó)國(guó)防部對(duì)該項(xiàng)指令進(jìn)行過多次更新，2009年前一次更新是在2001年8月22日，此后在2013年有議員提案從國(guó)會(huì)層面要求再次更新，但未獲通過。因此，目前在用的仍為2009年的版本。

現(xiàn)行《美國(guó)法典》對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)的凈評(píng)估職責(zé)有三條規(guī)定：一是每年向國(guó)會(huì)提交一份包含對(duì)美國(guó)及其盟友武裝力量在防務(wù)能力和計(jì)劃方面與其潛在對(duì)手相比的綜合性凈評(píng)估報(bào)告。二是規(guī)定了其職責(zé)內(nèi)容：美國(guó)及其盟友武裝力量與對(duì)手在防務(wù)能力和計(jì)劃方面的對(duì)比；對(duì)報(bào)告提交前5年和未來幾年這些能力和計(jì)劃的審查；對(duì)國(guó)防部短期內(nèi)重建或擴(kuò)展防務(wù)能力和計(jì)劃以應(yīng)對(duì)威脅所用手段的描述；在全面評(píng)估以及戰(zhàn)略和地區(qū)評(píng)估中，反映當(dāng)年向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算和5年防務(wù)計(jì)劃中確認(rèn)的美國(guó)武裝力量防務(wù)能力和計(jì)劃，并確認(rèn)其中美國(guó)武裝力量防務(wù)能力的缺陷。三是在總統(tǒng)當(dāng)年向國(guó)會(huì)提交預(yù)算的同時(shí)向國(guó)會(huì)提交年度報(bào)告，區(qū)分保密和非保密兩種形式。這便是對(duì)凈估辦角色定位的原始依據(jù)和基本遵循。

所謂明責(zé)授權(quán)，即“授權(quán)凈估辦主任作為直接向國(guó)防部長(zhǎng)報(bào)告的主要參謀助手，根據(jù)賦予的職責(zé)和權(quán)力，以國(guó)防部指示形式公布國(guó)防部政策”。這段話表達(dá)了兩層意思：一是凈估辦主任有職，是國(guó)防部長(zhǎng)的主要參謀助手。因?yàn)樵诂F(xiàn)代條件下信息非常發(fā)達(dá)，任何個(gè)人都難以獨(dú)立地挑戰(zhàn)、試驗(yàn)、尋找、審查和建議可選方案，國(guó)防部長(zhǎng)不得不建立機(jī)構(gòu)來幫助他深入軍事專業(yè)領(lǐng)域。這是文職國(guó)防部長(zhǎng)能夠掌握主動(dòng)、避免被軍事機(jī)構(gòu)人員提供的信息所俘虜或綁架的唯一方法，也是國(guó)家確保實(shí)現(xiàn)較高程度“文官控制”的重要途徑。二是凈估辦主任有權(quán)，能以國(guó)防部指示形式公布國(guó)防部政策。作為一個(gè)重要“國(guó)防部機(jī)構(gòu)”的負(fù)責(zé)人，他可以發(fā)布國(guó)防部指示，傳達(dá)國(guó)防部長(zhǎng)的聲音，名正言順地代為“擬旨”和“宣旨”并“奉旨”行事，以更好地組織落實(shí)國(guó)防部長(zhǎng)批準(zhǔn)的相關(guān)政策，防止抵觸和減少政策執(zhí)行過程中的阻力。只是這種發(fā)布權(quán)或指示權(quán)，總體上須以賦予的職責(zé)和權(quán)力為依據(jù)，具體行使方式、領(lǐng)域、范圍另有文件規(guī)制。

二、國(guó)家層面凈評(píng)估的牽頭組織機(jī)構(gòu)

指令“適用”一節(jié)明確其“適用于國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳、各軍種部、參聯(lián)會(huì)主席辦公室與聯(lián)合參謀部、各作戰(zhàn)司令部、國(guó)防部監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、國(guó)防部各業(yè)務(wù)局、國(guó)防部各野戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，以及其他國(guó)防部?jī)?nèi)的組織實(shí)體（統(tǒng)稱國(guó)防部機(jī)構(gòu)）”。這些都是凈估辦要與之打交道的機(jī)構(gòu)，而凈估辦才是執(zhí)行凈評(píng)估職能的主體。這種安排與國(guó)安會(huì)落實(shí)186號(hào)國(guó)家安全研究備忘錄的凈估組大為不同。雖然二者的使命任務(wù)都是負(fù)責(zé)國(guó)家凈評(píng)估，但是前者由龐大的官僚集團(tuán)作引導(dǎo)、成果提交國(guó)安會(huì)主管，而后者由精干的專業(yè)班子（凈估辦）自主、獨(dú)立創(chuàng)作并提供給國(guó)防部長(zhǎng)。顯然，后者與通過引導(dǎo)和內(nèi)部協(xié)作的最初設(shè)計(jì)正好相反，完全顛倒了原來的從屬關(guān)系。

國(guó)安會(huì)負(fù)責(zé)時(shí)期，針對(duì)美蘇地面武裝力量的凈估組其實(shí)也在五角大樓內(nèi)部，但由負(fù)責(zé)情報(bào)評(píng)估的副助理國(guó)防部長(zhǎng)帕特里克·帕克去帶領(lǐng)的指導(dǎo)組作引導(dǎo)分析，成員包括陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、中央情報(bào)局長(zhǎng)、國(guó)防情報(bào)局長(zhǎng)、國(guó)防研究與發(fā)展辦公室主任、負(fù)責(zé)項(xiàng)目分析與評(píng)估辦公室的助理國(guó)防部長(zhǎng)、參聯(lián)會(huì)主席以及馬歇爾。同時(shí)，由來自項(xiàng)目分析與評(píng)估辦公室的羅伯特·斯通帶著中央情報(bào)局提供的關(guān)于蘇聯(lián)陸軍的大部分?jǐn)?shù)據(jù)來管理它。這個(gè)指導(dǎo)組的官員們沒有時(shí)間積累評(píng)估所需的知識(shí)，并且他們需要迎合大多數(shù)官僚和官僚機(jī)關(guān)的想法，在一些有爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)問題上都要作出妥協(xié)，雖然最有見解和最為保守的人意見很多，但是局內(nèi)人都在“和稀泥”。這與馬歇爾聲稱的“我們?cè)谶@里是要去檢舉，而不是去取悅誰(shuí)”相去甚遠(yuǎn)，不可能形成他構(gòu)想的那種凈評(píng)估。如果凈評(píng)估職能仍歸于國(guó)安會(huì)，它就會(huì)“退化成政府中一種耗費(fèi)巨大的分析過程，卻只是沒有意義的公分母與連篇的廢話”，就不會(huì)有馬歇爾及其團(tuán)隊(duì)所需要的“必須看見什么就說什么的自由”，就不會(huì)有反思性、批判性的評(píng)估。

國(guó)家指揮當(dāng)局需要真正的判斷，而不是為了證明各軍種既定軍事計(jì)劃的合理性，才評(píng)估可能對(duì)敵軍造成的影響。但在白宮看來，參聯(lián)會(huì)的建議卻更像各軍種達(dá)成的一致意見，而不是對(duì)國(guó)家安全的最優(yōu)選擇，并且參聯(lián)會(huì)進(jìn)行分析和建議的進(jìn)程極其緩慢。雖然美國(guó)國(guó)防部其他組織也具備類似凈估辦的能力，但是它們太分散，同時(shí)太受更緊迫任務(wù)壓力的限制，以至于毫無(wú)效果。實(shí)際上，把戰(zhàn)略圖景拼在一起是一項(xiàng)無(wú)人承擔(dān)的職能。當(dāng)局堅(jiān)信設(shè)置獨(dú)立的凈評(píng)估機(jī)構(gòu)十分必要，它能評(píng)價(jià)現(xiàn)存國(guó)家情報(bào)產(chǎn)物，能對(duì)美國(guó)和其相較于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手及其聯(lián)盟能力提供客觀的平衡評(píng)估，同時(shí)有助于增進(jìn)公眾對(duì)評(píng)估正確性的信心。國(guó)會(huì)也這樣認(rèn)為，因此再三提出要求，并在國(guó)防部立法過程中授權(quán)進(jìn)行凈評(píng)估。

凈評(píng)估職能由國(guó)安會(huì)轉(zhuǎn)移至國(guó)防部并由凈估辦獨(dú)立執(zhí)行后，最根本的變化就是不再由“官僚”主導(dǎo)，但是為了確?！靶●R拉大車”（凈估辦只編15人，另有項(xiàng)目合同制雇員50人左右），特別是適時(shí)掌握真實(shí)情況，仍然需要官僚和官僚機(jī)構(gòu)的配合支持。也就是說，作為高端軍事智庫(kù)，凈估辦既要獨(dú)立運(yùn)作，又要深入官僚體系之中。它很糾結(jié)，既不能與官僚們坐到一條船上去當(dāng)傀儡和附庸，又不能遠(yuǎn)離官僚而與內(nèi)情和外情實(shí)際脫節(jié)，只能處在非甲非乙、又不去甲乙的境地，具有“半機(jī)關(guān)、半實(shí)體”的特點(diǎn)。不僅如此，凈估辦還要與其他政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。從工作實(shí)踐看，它作為一個(gè)“小核心”早已與“大外圍”眾多智庫(kù)構(gòu)成了龐大的凈評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，其中包括：蘭德公司、國(guó)家戰(zhàn)略研究所、傳統(tǒng)基金會(huì)、布魯金斯研究所、企業(yè)研究所、卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略研究所、海軍分析中心等著名智庫(kù)。

三、幫助國(guó)家保持競(jìng)爭(zhēng)力的綜合分析機(jī)構(gòu)

智庫(kù)生存靠特色，智庫(kù)特色在方法。凈估辦作為國(guó)家高端軍事智庫(kù)，主要運(yùn)用自主開發(fā)的凈評(píng)估方法。指令在“定義”一節(jié)將凈評(píng)估術(shù)語(yǔ)定義為“對(duì)決定國(guó)家相對(duì)軍事能力的軍事、技術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)和其他因素的比較分析。目的是確認(rèn)值得高層防務(wù)官員注意的問題和機(jī)遇”。國(guó)防部長(zhǎng)要對(duì)美國(guó)軍事能力相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)者所處的地位提出咨詢建議，就需要這種為了達(dá)到準(zhǔn)確性和適當(dāng)性不限制提出問題和信息使用，將敵我雙方的數(shù)據(jù)拿到一起來比較的方法。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)變化的速度日益加快，使得安全環(huán)境總是動(dòng)態(tài)變化，并令人迷惑甚至不安，而凈評(píng)估正是認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的有效工具，“被具有遠(yuǎn)見的領(lǐng)導(dǎo)人視為在不斷變化的安全環(huán)境中幫助美國(guó)保持競(jìng)爭(zhēng)力的重要方法”1。

國(guó)家凈評(píng)估關(guān)注最寬泛意義上的國(guó)家安全。它不僅包括純軍事問題，還包括政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)問題。旨在通過發(fā)現(xiàn)并闡述重大國(guó)家安全問題的本質(zhì)，為戰(zhàn)略和政策制定者提供深刻見解。它既能查找問題又能發(fā)現(xiàn)機(jī)遇，通過定期和不定期為國(guó)家安全“搞體檢”和“作診斷”，向總統(tǒng)、國(guó)安會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)提供下列問題的答案：我們是否有問題？如果有，問題有多嚴(yán)重？發(fā)展趨勢(shì)是好是壞？導(dǎo)致問題的根本原因何在？如此從國(guó)家安全活動(dòng)若干方面，對(duì)美國(guó)和對(duì)手進(jìn)行比較，能夠更加均衡和詳細(xì)地對(duì)“真實(shí)世界”中國(guó)家安全活動(dòng)的性質(zhì)及其問題與機(jī)遇作出分析，能使戰(zhàn)略和政策制定者更好地理解當(dāng)前形勢(shì)，而有了對(duì)形勢(shì)的更好把握就可以引領(lǐng)防務(wù)態(tài)勢(shì)的轉(zhuǎn)變，其本身就是有益的建設(shè)性舉措。

如此定義還有一個(gè)考慮，那就是把高級(jí)別的政治分析融合到戰(zhàn)略評(píng)估中，為戰(zhàn)略家與決策者提供思考戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的必要環(huán)境。一方面，戰(zhàn)爭(zhēng)是政治的延續(xù)，如不能整合內(nèi)外政策與戰(zhàn)略，戰(zhàn)略服從政略就是一句空話。另一方面，很多戰(zhàn)略威脅的形成周期漫長(zhǎng)，而總統(tǒng)任期相對(duì)較短，難免會(huì)因?yàn)橹豢吹饺蝺?nèi)的問題，忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略性的思考，一個(gè)獨(dú)立、公正和長(zhǎng)期存在的凈評(píng)估機(jī)構(gòu)可以隨時(shí)提醒和告誡他們可能忽略的威脅與機(jī)遇。事實(shí)上，過去數(shù)十年中，凈估辦所做的許多地區(qū)性和功能性凈評(píng)估，都對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。20世紀(jì)七十至九十年代，國(guó)防科學(xué)委員會(huì)主持的許多凈技術(shù)評(píng)估，在比較特定技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)美國(guó)相對(duì)于蘇聯(lián)等競(jìng)爭(zhēng)者的地位時(shí)，也都非常有用。

四、國(guó)家指揮當(dāng)局履職盡責(zé)的參謀助手和顧問機(jī)構(gòu)

指令在“職責(zé)”一節(jié)明確：“凈估辦主任是國(guó)防部長(zhǎng)在凈評(píng)估方面的主要參謀助手和顧問?！辈①x予這一角色七項(xiàng)職責(zé)。

開展凈評(píng)估活動(dòng)。即“以其他國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)相應(yīng)能力為參照，發(fā)展和協(xié)調(diào)針對(duì)美國(guó)軍事能力和潛力所具地位、發(fā)展趨勢(shì)及未來前景的凈評(píng)估活動(dòng)，以便為美國(guó)確定新增的或未來的威脅與機(jī)遇”。包括在指定戰(zhàn)區(qū)、地區(qū)、職能或任務(wù)中，美國(guó)和外國(guó)當(dāng)前的和正在規(guī)劃中的軍事能力，以及特定能力、戰(zhàn)術(shù)、理論和武器系統(tǒng)等方面的凈評(píng)估活動(dòng)，力求為國(guó)防部長(zhǎng)及其他高級(jí)防務(wù)官員就顯現(xiàn)的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)問題或機(jī)會(huì)窗口提供早期預(yù)警，以期最終獲得與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

擔(dān)當(dāng)凈評(píng)估顧問。即“針對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交的年度報(bào)告、國(guó)會(huì)聽證以及與外國(guó)政府討論中任何凈評(píng)估部分，開展凈評(píng)估活動(dòng)、提出建議并擔(dān)當(dāng)顧問，以及為參聯(lián)會(huì)主席凈評(píng)估活動(dòng)的準(zhǔn)備活動(dòng)提供建議”。人們常說凈估辦主任有直通車、建議能直達(dá)頂層，這便是其直接對(duì)國(guó)家指揮當(dāng)局負(fù)責(zé)、不受官僚挾制的基本依據(jù)。當(dāng)然，這也是其與“上需”和“下情”不脫節(jié)的重要保證。

提供凈評(píng)估協(xié)助。即“在國(guó)安會(huì)展開的國(guó)家凈評(píng)估活動(dòng)中，提供指導(dǎo)與參謀協(xié)助并代表國(guó)防部長(zhǎng)；在同情報(bào)機(jī)構(gòu)聯(lián)合的凈評(píng)估活動(dòng)中作為國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳的首要節(jié)點(diǎn)行動(dòng)”。國(guó)安會(huì)凈估組轉(zhuǎn)為國(guó)防部?jī)艄擂k后，其原有權(quán)力和使命并沒有解除。正如卡爾博爾所言：“馬歇爾現(xiàn)在負(fù)責(zé)實(shí)施由他自己授權(quán)的凈評(píng)估，不過他不用向自己匯報(bào)，也不用評(píng)價(jià)自己的成果?！?以此觀之，凈估辦主任在國(guó)防部?jī)?nèi)僅次于國(guó)防部長(zhǎng)，可謂“一人之下、萬(wàn)人之上”，而他在國(guó)安會(huì)中又常常代表國(guó)防部長(zhǎng)，并且國(guó)防部長(zhǎng)的任期大都不足馬歇爾任期的十分之一，其影響往往蓋過國(guó)防部長(zhǎng)就不奇怪了。

支持凈評(píng)估發(fā)展。即“為在國(guó)防部?jī)?nèi)改善與發(fā)展凈評(píng)估提供支持，包括但不限于維護(hù)保存歷史上所有渠道情報(bào)和友方力量數(shù)據(jù)的資料館”。應(yīng)該說，所有智庫(kù)都奢望全面掌握情報(bào)和數(shù)據(jù)信息，但是只有極少數(shù)高端智庫(kù)才享有這一特權(quán)。這既是高端智庫(kù)履職盡責(zé)的需要，也是“三軍之事莫重于密”和“成大事者不與眾謀”的必然要求所致。掌管“所有渠道情報(bào)和友方力量數(shù)據(jù)”至關(guān)重要，因?yàn)槿狈η閳?bào)數(shù)據(jù)信息保障的凈評(píng)估只能是“無(wú)米之炊”。這也是其與外情不脫節(jié)的根本保證。但僅此還不夠，因?yàn)榍閳?bào)界和軍種部所能和愿意提供的東西在種類、數(shù)量、制式、完整程度上都還存在問題，凈估辦必須建立并維護(hù)自己的情報(bào)數(shù)據(jù)資料館。

提供客觀分析。即“根據(jù)要求或確定的必要性對(duì)政策、理論、戰(zhàn)略、目的和目標(biāo)提供客觀分析”。這意味著凈評(píng)估辦公室主任可以對(duì)上述各點(diǎn)“評(píng)頭論足”和“說三道四”，對(duì)他而言真正是“學(xué)術(shù)無(wú)禁區(qū)”。這是一項(xiàng)重要使命，但也是其討嫌和遭人嫉恨的原因之一。好在他只是提供客觀分析，而不是“越俎代庖”，甚至“搶地盤”或“搶飯吃”。

審查評(píng)估信息。即“根據(jù)需要，與國(guó)防部官員進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保證國(guó)防部文件、審議和討論反映恰當(dāng)?shù)?、及時(shí)更新過的評(píng)估信息”。這是在國(guó)防部長(zhǎng)核準(zhǔn)前的預(yù)審、初審或補(bǔ)審工作，是對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)手臂的延伸，以使國(guó)防部長(zhǎng)從瑣碎業(yè)務(wù)事項(xiàng)中解脫出來，集中精力把握目標(biāo)、方向和路線。客觀上講，決策者的高明在于對(duì)大政方針的掌控，而對(duì)浩繁數(shù)據(jù)的校核確非強(qiáng)項(xiàng)。經(jīng)凈估辦的比對(duì)和彌補(bǔ)，能使各部門基于最新的評(píng)估信息協(xié)調(diào)一致地推進(jìn)工作。

執(zhí)行其他事項(xiàng)。即“履行國(guó)防部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)指定的其他職能（私下交辦事項(xiàng)）”。國(guó)防部長(zhǎng)作為國(guó)防部的總戰(zhàn)略家，直接的凈評(píng)估支持可以改善他們個(gè)人的表現(xiàn)，也可以改善國(guó)家的安全狀況。在戰(zhàn)后美國(guó)軍事機(jī)構(gòu)組織中，國(guó)防部長(zhǎng)有權(quán)提出一個(gè)戰(zhàn)略概念，并要求就軍隊(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)達(dá)成一致見解。但是他缺乏獨(dú)立評(píng)估各軍種需求的任何基礎(chǔ)，在此情況下要與那些有經(jīng)驗(yàn)的指揮官爭(zhēng)辯就顯得專橫而危險(xiǎn)。而五角大樓的每個(gè)計(jì)劃行為的周期都需耗費(fèi)數(shù)年時(shí)間，且需特別大的整合力量，這讓國(guó)防部長(zhǎng)很難提出一些他不知道答案的問題，很難在實(shí)時(shí)的、快速變化的環(huán)境中創(chuàng)新，很難在機(jī)構(gòu)框架外尋找可選方案（沒有被發(fā)現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)）。為了不打斷龐大計(jì)劃?rùn)C(jī)器的運(yùn)作，或者不要被其惰性所綁架，國(guó)防部長(zhǎng)需要在私下提出問題，并秘密地獲得答案（對(duì)問題的評(píng)估和建議）。也就是說，他需要“親兵式”的機(jī)構(gòu)協(xié)助思考各種建議、做出戰(zhàn)略選擇。否則，他就無(wú)法對(duì)一些問題作出帶傾向性的解釋，也無(wú)法評(píng)估答案，更不能影響答案。在20世紀(jì)六十年代，系統(tǒng)分析辦公室就擔(dān)當(dāng)了這一角色，而在七十年代至今的大部分時(shí)間里，凈估辦替代了前者。

五、輔助政策和戰(zhàn)略制定與落實(shí)的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

指令在“關(guān)系”一節(jié)明確凈估辦在履行規(guī)定的職責(zé)時(shí)與國(guó)防部和其他政府機(jī)構(gòu)有四種工作關(guān)系。

直達(dá)報(bào)告。即“直接向國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)防部副部長(zhǎng)報(bào)告”。這是決定凈估辦發(fā)揮重要影響的一個(gè)得天獨(dú)厚的條件，使得它能夠擺脫國(guó)防部?jī)?nèi)部斗爭(zhēng)的束縛，將見解立即轉(zhuǎn)達(dá)給國(guó)防部的最高領(lǐng)導(dǎo)，避免其獨(dú)立的分析預(yù)測(cè)受到任何組織的干擾和一些建議在較低層面被消耗掉，同時(shí)也使它成為國(guó)防部長(zhǎng)的個(gè)人顧問，甚至秘密咨詢渠道。

國(guó)防部長(zhǎng)需要有一個(gè)對(duì)軍隊(duì)及其他問題進(jìn)行信息充分的、批判性的審查分析的獨(dú)立來源（機(jī)構(gòu)），特別要對(duì)那些涉及不止一個(gè)軍種，涉及兩個(gè)或多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性或互補(bǔ)性的活動(dòng)、任務(wù)、武器系統(tǒng)的問題進(jìn)行審查分析。但是其辦公室里沒有一個(gè)組織機(jī)構(gòu)被賦予對(duì)美國(guó)和外國(guó)軍事能力進(jìn)行客觀凈評(píng)估的職責(zé)，他無(wú)法集成所有可行方案以用作政策決策的背景資料，因?yàn)橐恍┲匾目蛇x方案往往在從下到上的過程中遭到壓制和備受限制而變得平淡，要么在國(guó)防部的較低層面被埋沒了，要么就是妥協(xié)的產(chǎn)物。在此情況下，凈估辦的出現(xiàn)恰逢其時(shí)。如果它要對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)或其他高級(jí)官員顯示價(jià)值，就要避免內(nèi)部程序以及刪減真實(shí)調(diào)查結(jié)果以博得所有人贊同的傾向。

交換信息。即“與具有并行或相關(guān)職能的國(guó)防部其他官員、國(guó)防部機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，以及其他聯(lián)邦官員協(xié)調(diào)并交換信息”。凈估辦要與各軍種、各部門、各組成機(jī)構(gòu)打交道，就一些出現(xiàn)的問題進(jìn)行討論，以在國(guó)防部長(zhǎng)面對(duì)各種相互矛盾的觀點(diǎn)時(shí)，能為其提供正式計(jì)劃程序以外的觀點(diǎn)，幫助他形成自己的綜合結(jié)論。但它應(yīng)該是理智的，主要是交換信息，而不是被用在與官僚和預(yù)算作斗爭(zhēng)的最前線，更不是一個(gè)用于攻擊軍種地位的“攻城錘”。

避免浪費(fèi)。即“在可能的情況下，運(yùn)用國(guó)防部以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有系統(tǒng)、設(shè)施和服務(wù)以避免重復(fù)，并實(shí)現(xiàn)最大的效益和節(jié)約”。美國(guó)人很有錢，但美國(guó)人花錢很吝嗇。美軍為凈評(píng)估創(chuàng)建了許多系統(tǒng)、設(shè)施和服務(wù)，但并不總是新設(shè)機(jī)構(gòu)、建造設(shè)施、研發(fā)系統(tǒng)，而是更多地租借和改造，務(wù)使每一步的建設(shè)成果都看得見、摸得著、用得上，而不是用許多年建設(shè)一個(gè)盡善盡美的東西，在建成之前無(wú)所作為。這樣既經(jīng)濟(jì)又實(shí)用，有效地避免了重建輕用、建用分離的傾向，資源效益比較明顯。

保持協(xié)調(diào)。即“國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳其他官員以及國(guó)防部機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在本指令所賦予的權(quán)力、職責(zé)相關(guān)的所有事務(wù)上，與凈估辦主任進(jìn)行協(xié)調(diào)”。強(qiáng)調(diào)其他相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任和義務(wù)，積極主動(dòng)地配合支持凈估辦及其凈評(píng)估工作。

六、國(guó)防部?jī)?nèi)享有至高無(wú)上特權(quán)的研究機(jī)構(gòu)

為確保完成使命任務(wù)，指令在“權(quán)限”一節(jié)授予凈估辦主任在履行被賦予的職責(zé)時(shí)，享有四項(xiàng)權(quán)力。

政策發(fā)布權(quán)。即“以國(guó)防部指示的形式發(fā)布指令賦予權(quán)力與責(zé)任范圍內(nèi)的國(guó)防部政策，包括提議與國(guó)防部官員和國(guó)防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)共同履行職責(zé)的權(quán)力”。而且，在賦予的職責(zé)范圍內(nèi)，“有權(quán)力發(fā)布其他國(guó)防部指示、國(guó)防部手冊(cè)，以及一次性指令類備忘錄，以落實(shí)國(guó)防部長(zhǎng)批準(zhǔn)的政策”。只不過，其“下達(dá)給各軍種部的指示應(yīng)通過相關(guān)軍種部長(zhǎng)下發(fā)。下達(dá)給各作戰(zhàn)司令部的指示通常應(yīng)經(jīng)參聯(lián)會(huì)主席傳達(dá)”。這些權(quán)力不得下放，以避免政出多門與令出多門。

機(jī)密知情權(quán)。凈估辦主任可“根據(jù)國(guó)防部指示《信息收集與報(bào)告》獲得各種報(bào)告和信息，以執(zhí)行被賦予的職責(zé)”3。信息是凈評(píng)估的基礎(chǔ)支撐，如果沒有信息，那么它就是無(wú)米之炊。雖然美軍向來以開放著稱，但在一些時(shí)候相關(guān)信息并不能輕易獲得。最初，馬歇爾想要利用國(guó)防部長(zhǎng)之名去獲得那些被某些機(jī)構(gòu)掌管的數(shù)據(jù)，希望可以憑借自己與施萊辛格的親密關(guān)系獲益。然而，大多數(shù)機(jī)構(gòu)拒絕分享信息，尤其那些安全領(lǐng)域的機(jī)密信息，或是那些可能被分析利用而對(duì)其小團(tuán)體利益構(gòu)成威脅的敏感信息。從美軍自身看，一些軍種可能出于官僚政治原因，并不愿意與其他軍種或與文官?zèng)Q策者共享有關(guān)其能力的準(zhǔn)確詳情。比如，美國(guó)海軍可能就不愿意分享有關(guān)現(xiàn)代航母脆弱性方面的文件，雖然這可能對(duì)美國(guó)建立反制反進(jìn)入/區(qū)域拒止戰(zhàn)略能力意義重大，但也可能被其他軍種用于預(yù)算爭(zhēng)奪。同樣，空軍在事關(guān)當(dāng)前飛機(jī)能力問題上，也不會(huì)全心全意地提供合作，尤其在牽涉到為新機(jī)型提供預(yù)算的爭(zhēng)奪中更是如此。就其盟友看，正如美軍并不準(zhǔn)備與友軍分享其最為機(jī)密和敏感的信息一樣，可以預(yù)料友軍也不會(huì)將所有東西都與其美國(guó)伙伴分享，要實(shí)現(xiàn)對(duì)友邦力量的全面了解，其難度可能甚于對(duì)潛在敵手的了解。在此情況下，如果沒有充分的信息保障，那么凈評(píng)估就不可能形成“全面的圖景”，更不可能有全面的能力整合。

吁請(qǐng)協(xié)助權(quán)。即“在需要時(shí)與國(guó)防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)直接溝通，以執(zhí)行被賦予的職責(zé)，包括傳達(dá)有關(guān)建議和協(xié)助方面的需求”。就是說，為履行職責(zé)他可直接向國(guó)防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)提出有關(guān)協(xié)助的需求和支援配合的建議。只是與各軍種部的溝通，應(yīng)在凈估辦主任和各軍種部長(zhǎng)或其委托人，或由國(guó)防部長(zhǎng)指定的委托人之間完成；而與各作戰(zhàn)司令部司令的溝通，通常應(yīng)通過參聯(lián)會(huì)主席來傳達(dá)，意在避免運(yùn)作過程中節(jié)外生枝而引起思想上的混亂，或?qū)φ９ぷ髦刃蛟斐筛蓴_。

溝通自主權(quán)。授權(quán)其“在執(zhí)行所賦予的職責(zé)時(shí)，與其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)官員、立法機(jī)構(gòu)代表、國(guó)家和地方官員、外國(guó)政府機(jī)構(gòu)代表，以及公眾人員以適當(dāng)方式進(jìn)行溝通”。只是與立法機(jī)構(gòu)代表的溝通，應(yīng)與主管立法事務(wù)的助理國(guó)防部長(zhǎng)和負(fù)責(zé)主計(jì)的副國(guó)防部長(zhǎng)兼首席財(cái)務(wù)官以適當(dāng)方式協(xié)調(diào)，并與國(guó)防部立法計(jì)劃保持一致。

七、綜合運(yùn)用非政府研究組織智力資源的樞紐機(jī)構(gòu)

指令明確其發(fā)放范圍“無(wú)限制，可向公眾發(fā)放，并可通過網(wǎng)絡(luò)在國(guó)防部網(wǎng)址上獲取”，但并不局限于指令第二條明確的適用范圍，體現(xiàn)出既高度保密又非常開放的智庫(kù)特性和“有所保、有所不?！钡谋Ｃ茉瓌t。這是凈估辦能夠承上啟下、左右逢源，特別是有效運(yùn)用非政府組織智力資源的重要保障。美國(guó)人認(rèn)為精英創(chuàng)造歷史，同時(shí)認(rèn)為公眾亦具有強(qiáng)大的力量。通過引導(dǎo)公眾輿論，強(qiáng)化其國(guó)防意識(shí)，可減少政策執(zhí)行的阻力。同時(shí)，使凈評(píng)估內(nèi)外透明，亦便于國(guó)會(huì)監(jiān)督以爭(zhēng)取信任與支持。事實(shí)上，凈評(píng)估的過程需要民間支持，凈評(píng)估結(jié)果不僅用作制定戰(zhàn)略和政策的基礎(chǔ)，而且也會(huì)向國(guó)會(huì)和公眾報(bào)告，以教育公眾，使其直面戰(zhàn)略、政策和能力問題中難以掩蓋的事實(shí)與利弊權(quán)衡，以免被忽視。

幾十年來，由凈估辦牽頭組織大部分由專業(yè)知識(shí)分子組成的專家小組，專門探討國(guó)防和軍事戰(zhàn)略問題，并通過這種方式培養(yǎng)和選拔未來的戰(zhàn)略學(xué)家、政策制定者和政治家，使其將目光聚集于未來可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，積極尋求合適的解決之道。憑借這種“花錢買智慧”的匯智集力方式，有人評(píng)價(jià)它“無(wú)可替代地成為聯(lián)邦政府聯(lián)系非政府研究機(jī)構(gòu)與人員的中心”。另?yè)?jù)有關(guān)資料反映，凈估辦正式提交國(guó)防部長(zhǎng)的機(jī)密報(bào)告并不多，1977～1981年的四年間有11個(gè)、1982～1991年的十年間有8個(gè)，而1992～2012年的十年間只有6個(gè)。但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在2005～2008年的四年間，凈估辦對(duì)外委托的非保密項(xiàng)目就有319項(xiàng)之多，多數(shù)直接或經(jīng)處理后對(duì)外發(fā)布。

引文：

1.［美］菲利普·卡爾博爾著《為國(guó)防部長(zhǎng)服務(wù)的凈評(píng)估和戰(zhàn)略發(fā)展：初期的形成對(duì)未來的啟示》，2008-08-15。

2.［美］菲利普·卡爾博爾著《為國(guó)防部長(zhǎng)服務(wù)的凈評(píng)估和戰(zhàn)略發(fā)展：初期的形成對(duì)未來的啟示》，2008-08-15。

3.美國(guó)國(guó)防部第8910.01號(hào)指示《信息收集與報(bào)告》，2007。

（責(zé)任編輯：孫永鈺）

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ISSN1002-4484（2016）08-0061-06