政府職能轉(zhuǎn)變下的事業(yè)單位改革模式的研究

樊磊磊

【摘 要】事業(yè)單位隸屬于政府公共部門(mén)，因而事業(yè)單位肩負(fù)著重要的公共服務(wù)責(zé)任，例如醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)等。目前，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府職能逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位也在面臨著一定改革。為此，本文立足于政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)事業(yè)單位發(fā)展過(guò)程中面臨的改革進(jìn)行分析探討，并就改革模式問(wèn)題提出筆者的個(gè)人看法。

【關(guān)鍵詞】政府職能；轉(zhuǎn)變；事業(yè)單位改革；模式；研究

現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)已經(jīng)得到了很大發(fā)展，企業(yè)已占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)，并發(fā)揮了重要的作用，政府職能已逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再加強(qiáng)關(guān)于微觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，而是強(qiáng)調(diào)政府工作當(dāng)與當(dāng)前市場(chǎng)分開(kāi)。因此，基于政府職能轉(zhuǎn)變背景，事業(yè)單位也應(yīng)不斷加強(qiáng)改革，這樣才能充分適應(yīng)新時(shí)代建設(shè)需求，才能充分與當(dāng)前時(shí)代接軌。現(xiàn)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸尘?，?duì)事業(yè)單位改革模式進(jìn)行探究。

一、政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)事業(yè)單位帶來(lái)的挑戰(zhàn)

1.事業(yè)單位人員擴(kuò)增

事業(yè)單位屬于我國(guó)特有的一種組織形式，其名稱(chēng)首次出現(xiàn)于1955年的第一屆全國(guó)人大二次會(huì)議，直至今日已有60多年的時(shí)間。它是國(guó)家以社會(huì)公益為目的設(shè)立的，以國(guó)家機(jī)關(guān)為主體或者其他組織為主體通過(guò)利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事衛(wèi)生活動(dòng)、教育活動(dòng)、文化活動(dòng)和科技活動(dòng)等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。在這60年的時(shí)間里，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府職能也逐漸從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。體制變革產(chǎn)生大量富余人員，而事業(yè)單位就成為這些富余人員最好的出口。同時(shí)，在國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，部分企業(yè)人員也轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)人員。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)一方面緩解了經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的困難；另一方面也促使事業(yè)單位急劇擴(kuò)增。直至今日，事業(yè)單位人員編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出計(jì)劃，事業(yè)單位內(nèi)部大量的富余人員缺失“出口”，富余人員安置問(wèn)題亟待解決。

2.事業(yè)單位職能不明

我國(guó)的事業(yè)單位形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，開(kāi)始之初，隸屬于社會(huì)管理部門(mén)，其社會(huì)管理模式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和體制的不斷完善，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位在職能方面存在政事不分的現(xiàn)象，出現(xiàn)了事業(yè)單位行政化的現(xiàn)象。事業(yè)單位附屬于政府機(jī)關(guān)，不能實(shí)現(xiàn)良好的自我約束和發(fā)展。

3.事業(yè)單位體制不完善

首先，在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，事業(yè)單位原有的管理體制不再適用。事業(yè)單位原有的管理體制是：部門(mén)所有，條塊分割。在這種管理體制下，上下級(jí)間的縱向聯(lián)系機(jī)制較為成熟，但是橫向間的聯(lián)系較為缺失，導(dǎo)致產(chǎn)生了較多重復(fù)設(shè)置，使得浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于資源優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn)。并且，很多事業(yè)單位部門(mén)存在部門(mén)保護(hù)觀念，該觀念的存在使得事業(yè)單位部門(mén)之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，影響了事業(yè)單位內(nèi)部工作效率的提升。其次，國(guó)家財(cái)政在事業(yè)單位運(yùn)行和管理方面的支出較大，但是由于分配政策與人事政策均比較落后，導(dǎo)致其管理出現(xiàn)了成本高、效益低的現(xiàn)狀。最后，事業(yè)單位的社會(huì)化程度較低，大多項(xiàng)目都由政府出資興辦，隨著服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變，隨著社會(huì)需求的日益增加，使得事業(yè)單位的工程建設(shè)與社會(huì)需求出現(xiàn)了較大的差距。

二、政府職能轉(zhuǎn)變下事業(yè)單位改革模式

1.充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用

政府在事業(yè)單位改革中發(fā)揮著重要的作用，其職能具體分析如下：

第一，對(duì)事業(yè)單位改革進(jìn)行統(tǒng)一決策。事業(yè)單位進(jìn)行改革的目標(biāo)是重新劃分社會(huì)組織的性質(zhì)、地位、職能和權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，促使其規(guī)范化。這項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)引發(fā)些許社會(huì)沖突與矛盾，會(huì)受到較大的阻礙。同時(shí)，因?yàn)槭聵I(yè)單位改革涉及的范圍較廣，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)、財(cái)政稅制、干部人事等諸多領(lǐng)域。如此龐大的系統(tǒng)如沒(méi)有政府統(tǒng)一決策進(jìn)行組織和管理，其目標(biāo)便難以實(shí)現(xiàn)，其進(jìn)程便難以推進(jìn)。因此，事業(yè)單位改革必須充分體現(xiàn)政府的統(tǒng)一決策，政府也必須提升決策水平，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，促使事業(yè)單位改革得以全面實(shí)現(xiàn)。

第二，明晰事業(yè)單位職能，促使管理?xiàng)l理化。對(duì)于事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的界定，必須以其公共性程度和對(duì)政府資源的依賴(lài)程度為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)。一般情況下，事業(yè)單位的公共性程度越高，政府對(duì)其的監(jiān)管力度就越強(qiáng)；如果事業(yè)單位的公共性程度較低，市場(chǎng)信號(hào)較強(qiáng)，政府就要盡量的使其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得以擴(kuò)增，盡量促使政府干預(yù)減少。

第三，增強(qiáng)政府相應(yīng)的支持責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮不是通過(guò)直接投資來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而是通過(guò)制度性的服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果制度性服務(wù)的質(zhì)量較好，就能對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的促進(jìn)作用，同樣能對(duì)事業(yè)單位改革產(chǎn)生重要的促進(jìn)作用。目前，在政府職能轉(zhuǎn)變的條件下，事業(yè)單位相關(guān)的法律地位、性質(zhì)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制和機(jī)構(gòu)編制均缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。因此，在事業(yè)單位改革中要充分發(fā)揮政府的支持作用，完善相關(guān)的制度法規(guī)，為事業(yè)單位改革的實(shí)現(xiàn)提供重要的支持，為事業(yè)單位改革的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利的條件。

2.實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)

政事分開(kāi)指的是從體制上，將政府部門(mén)和非營(yíng)利部門(mén)分開(kāi)，也就是將事業(yè)單位從政府體制中脫離出來(lái)，讓事業(yè)單位成為自負(fù)盈虧、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、具有競(jìng)爭(zhēng)力的非營(yíng)利組織，從而提升相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量和效率。政事分開(kāi)的實(shí)現(xiàn)途徑有三條，具體如下：

第一，政事職能分開(kāi)。政事分開(kāi)，首先要將行政單位的職能和事業(yè)單位的職能分開(kāi)。行政管理職能包括：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理與服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督、后勤服務(wù)等。事業(yè)單位的職能包括：改善社會(huì)生產(chǎn)條件、為機(jī)關(guān)辦公與職工生活提供各種技術(shù)服務(wù)或者勞務(wù)服務(wù)、增進(jìn)社會(huì)福利。目前，行政單位承擔(dān)的勞務(wù)服務(wù)和技術(shù)服務(wù)職能應(yīng)劃歸為事業(yè)單位所有；事業(yè)單位擔(dān)負(fù)的行政管理功能要?jiǎng)潥w到政府機(jī)關(guān)名下。對(duì)于部門(mén)不能進(jìn)行明確劃分的職能，可以通過(guò)授權(quán)的形式交由事業(yè)單位暫時(shí)承擔(dān)。

第二，政事單位編制分開(kāi)。首先，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的對(duì)象為隸屬于黨政機(jī)構(gòu)序列，且其實(shí)質(zhì)是政事合一且以事業(yè)型工作為主的機(jī)構(gòu)；其次，對(duì)承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)機(jī)構(gòu)的編制進(jìn)行調(diào)整。在事業(yè)單位下附設(shè)的行政管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)“三定方案”進(jìn)行調(diào)整，將確實(shí)需要保留的機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)兼并。如果其行政職能已經(jīng)萎縮或弱化，其機(jī)構(gòu)沒(méi)有保留的必要可予以撤銷(xiāo)，回收編制，將其人員按照渠道進(jìn)行分流調(diào)整。此過(guò)程必須以編制管理規(guī)定為依據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，不能擅自轉(zhuǎn)移編制，也不能相互擠占編制。對(duì)于那些與事業(yè)編制劃分原則相悖的編制，應(yīng)將其排除于事業(yè)編制之外。行政機(jī)關(guān)在核定完行政編制之后，不應(yīng)再使用事業(yè)編制，如長(zhǎng)期占用，需在改革中主動(dòng)進(jìn)行清退和調(diào)整。

第三，管理方式分開(kāi)。在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，要想切實(shí)實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革，就要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的辦法，將直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，將微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，將部門(mén)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)管理，將以項(xiàng)目審批、財(cái)務(wù)管理、人力管理為工作重心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)為工作重心，對(duì)涵蓋各個(gè)經(jīng)濟(jì)成分的事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)一的宏觀調(diào)控。

3.事業(yè)單位社會(huì)化

以事業(yè)單位職能界定為基礎(chǔ)，促使事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)企業(yè)化、社會(huì)化和市場(chǎng)化，對(duì)事業(yè)單位的職能范圍進(jìn)行收縮和調(diào)整?！吧鐣?huì)事，社會(huì)辦”，調(diào)動(dòng)社會(huì)各力量參與社會(huì)事業(yè)，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入，促使投資主體實(shí)現(xiàn)多元化；大力培育社會(huì)事業(yè)市場(chǎng)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；大力扶持第三部門(mén)發(fā)展，充分發(fā)揮第三部門(mén)在社會(huì)服務(wù)中的作用，為社會(huì)事業(yè)注入新的生機(jī)與活力，增強(qiáng)公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

4.完善相關(guān)配套措施

建立以事業(yè)單位為目標(biāo)的社會(huì)保障機(jī)制，完善人員分流與人員安置工作，為事業(yè)單位內(nèi)部富余人員提供創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)惠。針對(duì)資產(chǎn)處置做好后續(xù)管理工作，建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理制度，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全性和完整性，以?xún)?yōu)化國(guó)有資產(chǎn)的配置。

三、結(jié)語(yǔ)

本文主要從政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)角度進(jìn)行分析探討，對(duì)事業(yè)單位發(fā)展過(guò)程中面臨的改革進(jìn)行研究，并就改革模式問(wèn)題發(fā)表自身看法。目前來(lái)說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，政府職能也在進(jìn)行相應(yīng)改變。在此環(huán)境條件下，事業(yè)單位只有進(jìn)行改革，才能充分適應(yīng)當(dāng)前時(shí)代特點(diǎn)。事業(yè)單位改革過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府在其中的作用，應(yīng)做好政事分開(kāi)工作，應(yīng)實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位社會(huì)化，應(yīng)完善相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革模式的完善構(gòu)建，以促進(jìn)事業(yè)單位改革的實(shí)現(xiàn)。

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