論人大代表直接選舉中代表候選人的提出機(jī)制

王中華

黨的十八大強(qiáng)調(diào)必須“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”。按照憲法和選舉法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?？h、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉，意即縣級以上人大代表由選民間接選舉產(chǎn)生，縣級及以下人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生。各級人民代表大會在國家政治生活中的作用與人大代表的素質(zhì)和能力高度相關(guān)，而人大代表選舉特別是縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉中代表候選人的提名方式?jīng)Q定了人大代表的“入口”把關(guān)情況，它從“源頭上”直接關(guān)系到我國根本政治制度——人民代表大會制度的實(shí)際運(yùn)行效果和人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。按照選舉法第二十九條規(guī)定“人民代表大會的代表候選人，按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生，各政黨、各人民團(tuán)體可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人，選民或者代表也可以聯(lián)名推薦代表候選人”，因此這兩種人大代表的提名方式就成為制約人民代表大會制度功能發(fā)揮和人民當(dāng)家作主權(quán)利保障的關(guān)鍵因素。為了了解人大代表直接選舉中代表候選人的提出機(jī)制及其影響因素，2014年12月底在九三學(xué)社、安徽省委的組織安排下，筆者所在的課題組到皖中S縣及其所屬的Z鎮(zhèn)（根據(jù)社會學(xué)調(diào)查慣例，對部分地名做了技術(shù)處理）專門調(diào)研了該縣的縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉中代表候選人的提名情況，本文主要是基于此次調(diào)研的成果。

一、人大代表直接選舉中代表候選人提出機(jī)制相關(guān)的程序

S縣地處安徽中部，全縣面積2948平方公里，下轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，278個(gè)村（居）委員會，總?cè)丝跀?shù)為136萬人，其中農(nóng)業(yè)人口為120萬人。全縣共有22個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口為4.1萬人，占全縣總?cè)丝?%左右。該縣在2011年底開始部署了全縣第十六次縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉工作，2012年初正式完成了人大代表的換屆選舉。整個(gè)縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉大致經(jīng)歷了以下程序：成立換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)組和選舉機(jī)構(gòu)、選民登記、劃分選區(qū)和分配代表名額、提出初步候選人和確定正式候選人、介紹候選人和組織競爭、投票選舉等，以下僅就其中與縣人大代表候選人提名機(jī)制密切相關(guān)的幾個(gè)程序做簡要介紹。

1.成立換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)組和選舉機(jī)構(gòu)

皖中S縣成立了全縣人大代表換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)組，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)、縣委副書記、紀(jì)委、組織部門主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人為成員，下設(shè)辦公室，縣委組織部分管干部的副部長任辦公室主任。按照選舉法第八條規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉”，皖中S縣成立了選舉委員會，總?cè)藬?shù)為23人，主任是縣委副書記，副主任包括人大常委會班子成員和常務(wù)副縣長，委員是紀(jì)委、組織、宣傳部門副主任和人大常委會辦公室主任、內(nèi)司、財(cái)政、民政、公檢法、工青婦的負(fù)責(zé)同志。選舉委員會下設(shè)辦公室，主任負(fù)責(zé)人由人大辦公室主任兼任，人大辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副主任。同時(shí)，縣紀(jì)委和組織部還聯(lián)合成立了換屆工作督查組。人大代表換屆選舉工作不僅僅是人大一家之事，也是地方黨委、人大、政府、政協(xié)、武裝部五大領(lǐng)導(dǎo)班子以及公檢法的重大聯(lián)合集體行動，其中縣委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，人大負(fù)責(zé)具體實(shí)施，政府承擔(dān)保障職責(zé)，縣直和其他主要部門配合協(xié)同參與。選舉法第八條規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會受本級人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)”，縣級選舉委員會必須接受縣人大常委會的直接領(lǐng)導(dǎo)。毫無疑問，縣人大代表換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)組和縣級選舉委員會作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)，包括這些機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，對縣人大代表候選人的提名和選舉具有重要影響。

2.選區(qū)劃分和代表名額分配

依據(jù)選舉法第二十四條和第二十五條相關(guān)規(guī)定，皖中S縣實(shí)行城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表，按照各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等的原則，綜合考慮便于縣、鄉(xiāng)人大代表同步選舉，便于代表聯(lián)系選民、開展活動、接受監(jiān)督等方面的因素，依法合理劃分選區(qū)。選區(qū)的大小按照每一選區(qū)選1名至3名代表劃分，一般多數(shù)是2名至3名代表。在劃分選區(qū)時(shí)，應(yīng)先確定選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選區(qū)，盡量使每個(gè)縣級人大代表的選區(qū)包含若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選區(qū)，以方便選民參加選舉和選舉投票的組織。縣直機(jī)關(guān)參加戶籍所在地城關(guān)鎮(zhèn)的選舉，縣武警中隊(duì)、消防中隊(duì)參加地方（城關(guān)鎮(zhèn)）選舉，縣武裝部、縣農(nóng)場、縣開發(fā)區(qū)單獨(dú)作為一個(gè)選區(qū)，加上全縣25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一共劃分為161個(gè)選區(qū)，縣人大代表總名額為366名（預(yù)留機(jī)動名額2名），實(shí)際分配364名。選區(qū)劃分和代表名額分配對縣人大代表候選人的提名產(chǎn)生了直接影響，它主要體現(xiàn)了國家法律規(guī)定和地方黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的意圖。

3.提出初步候選人

皖中S縣根據(jù)選舉法以及省市文件精神和培訓(xùn)會議要求，對代表的身份比例構(gòu)成發(fā)布了指導(dǎo)意見，總的要求是“兩升一降”：基層代表、婦女代表比例要上升，黨政干部比例要降低。非中共黨員應(yīng)不少于35%，婦女代表候選人一般不少于25%，繼續(xù)提名的代表候選人一般在30%左右，少數(shù)民族代表和歸僑代表要按照法律規(guī)定給予保證。從表1可以看出，該縣的縣人大代表初步候選人的人員結(jié)構(gòu)比例基本符合預(yù)定的比例。皖中S縣161個(gè)選區(qū)共提出初步代表候選人532名，其中政黨和人民團(tuán)體提出306人，選民聯(lián)名提出226人，比例分別為58%和42%。此外，該縣在提名初步候選人時(shí)，沒有把農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的身份單獨(dú)進(jìn)行劃分。由此可見，初步候選人的提出及其人數(shù)、結(jié)構(gòu)比例也充分體現(xiàn)了地方黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的意圖。

4.確定正式候選人和當(dāng)選結(jié)果

選舉法第三十條規(guī)定，“全國和地方各級人民代表大會代表實(shí)行差額選舉，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。由選民直接選舉人民代表大會代表的，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍。”皖中S縣應(yīng)選人大代表364人，正式代表候選人526人，差額162人，差額率為44.5%。具體到161個(gè)選區(qū)，正式候選人至少比應(yīng)選名額多1人進(jìn)行選舉。選舉法第三十一條規(guī)定，“如果所提代表候選人的人數(shù)符合本法第三十條規(guī)定的差額比例，直接進(jìn)行投票選舉。如果所提代表候選人的人數(shù)超過本法第三十條規(guī)定的最高差額比例，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，按照本級人民代表大會的選舉辦法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進(jìn)行投票選舉?！彪m然法律規(guī)定初步候選人超過正式候選人的名額后，必須進(jìn)行預(yù)選，但是皖中S縣在實(shí)際工作中，為減少工作量，一般采取醞釀協(xié)商的方式，盡量避免預(yù)選。沒有通過預(yù)選確定候選人，也沒有非候選人當(dāng)選代表，所有選區(qū)也沒有未選出人數(shù)。從表面上看，皖中S縣的縣人大代表直接選舉取得了圓滿成功。

二、人大代表直接選舉中代表候選人提出機(jī)制存在的問題

1.人大代表候選人的提名和選舉不受選民關(guān)注

從表2可以看出，皖中S縣18周歲以上人口數(shù)為1013926人，占全縣總?cè)丝跀?shù)的74.5%。列入選民名單人數(shù)為1003307人，不能行使、停止行使選舉權(quán)利人數(shù)、被剝奪選舉權(quán)利人數(shù)以及沒有參加選民登記人數(shù)僅為10619人。參與投票選民人數(shù)為877953（包括委托投票數(shù)，委托投票數(shù)為32711，占參加投票選民人數(shù)的3.7%），占整個(gè)列入選民名單人數(shù)的87.5%。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表面上看，選民參選率較高，但實(shí)際情況并非如此。該縣是一個(gè)勞務(wù)輸出大縣，常年外出務(wù)工人員約為40萬～50萬人，這部分外出務(wù)工人員多為具有選舉權(quán)的青壯年勞動力，由于經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間、精力等方面的限制，他們絕大部分不會因?yàn)槿舜蟠砗蜻x人提名和選舉專程長途返鄉(xiāng)。根據(jù)選舉法第四十條規(guī)定，“選民如果在選舉期間外出，經(jīng)選舉委員會同意，可以書面委托其他選民代為投票。每一選民接受的委托不得超過三人，并應(yīng)當(dāng)按照委托人的意愿代為投票?！钡怯捎谕獬鰟?wù)工人員太多，每一選民實(shí)際接受委托投票的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律規(guī)定的上限3人，甚至高達(dá)十幾人乃至幾十人，因此委托投票總數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于32711人（表2表面統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)）。有的地方反映村民對人大代表換屆選舉關(guān)注的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如村“兩委”換屆選舉，因?yàn)槠胀ù迕袼煜さ纳钊χ饕抻诖迩f內(nèi)部，村莊內(nèi)部事務(wù)與他們的切身利益更相關(guān)，而人大代表關(guān)注的事務(wù)和提出的議案一般是區(qū)域性較為普遍的問題，不能僅僅局限于單個(gè)村莊的內(nèi)部事務(wù)，否則縣人大開會時(shí)也無法列入正式議案。再加上部分人大代表聯(lián)系選民不夠，吸納民意不足，與選民關(guān)系疏遠(yuǎn)，導(dǎo)致普通村民對人大代表候選人的提名和選舉工作關(guān)注度不高。從法律文本上來說，地方人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，在地方立法和公共政策中具有最高決策權(quán)，而受到現(xiàn)行決策機(jī)制制約，人大代表在國家事務(wù)中的作用并沒有完全發(fā)揮出來，再加上部分人大代表履職意識不強(qiáng)、履職能力不足和履職效果不佳，少數(shù)地方及其部分領(lǐng)導(dǎo)人還有包辦、指定、干預(yù)候選人提名現(xiàn)象，不敢、不愿放手讓群眾參與提名和投票，久而久之，選民參選意識逐漸淡漠，抱著“選舉跟自己沒關(guān)系、參與不參與無所謂、提名誰為候選人無所謂、選誰當(dāng)代表也無所謂”的心態(tài)。選民參選熱情和積極性下降，這樣反過來加大了候選人提名和選舉工作組織的難度，同時(shí)又給了部分領(lǐng)導(dǎo)人包辦、操作候選人提名和選舉可乘之機(jī)，這也是選民對人大代表候選人提名和選舉工作關(guān)注不夠的重要原因。

2.人大代表候選人的選民聯(lián)名推薦流于形式

人大代表候選人的提名方式主要有以下兩種：政黨和人民團(tuán)體提名，選民10人以上聯(lián)名。“從目前的實(shí)踐來看，‘選民聯(lián)名提名的運(yùn)用還不是很普遍，還沒有深入人心。有的把‘選民聯(lián)名提名作為‘組織提名的補(bǔ)充；有的是在提名‘陪選人員或‘差額人選時(shí)才動用。而現(xiàn)實(shí)中‘選民聯(lián)名提名與‘組織提名的博弈，往往是‘組織提名占優(yōu)，‘選民聯(lián)名提名很難與‘組織提名公平競爭?！盵1]在皖中S縣，人大代表候選人推薦大多數(shù)是自上而下安排，無論是政黨和人民團(tuán)體提名，還是選民10人聯(lián)名，其實(shí)都是地方黨委及其部分領(lǐng)導(dǎo)人意圖的不同表現(xiàn)形式之一，個(gè)別地方及其領(lǐng)導(dǎo)人則把這兩種提名方式變成了沒有實(shí)際區(qū)別和可以任意填寫的“文字游戲”。課題組在皖中S縣Z鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在該鎮(zhèn)推薦縣人大代表候選人匯總表中，該鎮(zhèn)人大主席、黨委書記、工商所所長、中心學(xué)校校長的“推薦者”統(tǒng)計(jì)為“選民10人聯(lián)名推薦”，農(nóng)民身份（其中很多農(nóng)民不具有黨員身份）的代表候選人的“推薦者”統(tǒng)計(jì)為“政黨推薦”，這樣的推薦者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)其實(shí)已失去了實(shí)際意義，因?yàn)闊o論哪種推薦形式都已經(jīng)淪為變通和授意行為。皖中S縣161個(gè)選區(qū)中共提出初步代表候選人532名，其中政黨和人民團(tuán)體提出306人，選民聯(lián)名提出226人，比例分別為58%和42%，從表面上看兩種人大代表初步候選人的提名人數(shù)和比例相差不大。但皖中S縣526名正式候選人和當(dāng)選情況是：政黨和人民團(tuán)體推薦候選人300人，當(dāng)選263人，當(dāng)選率為87.7%；選民十人以上聯(lián)名推薦候選人226名，當(dāng)選101人，當(dāng)選率為44.7%，從實(shí)際來看，兩種人大代表正式候選人的當(dāng)選人數(shù)和當(dāng)選比例相差較大。雖然法律和上級文件要求切實(shí)尊重選民權(quán)利，選民10人以上依法聯(lián)名推薦的代表候選人，與黨的各級組織、各人民團(tuán)體的代表候選人具有同樣的法律地位。但是在實(shí)際操作中還是有差距的，很明顯政黨和人民團(tuán)體提名更符合部分領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，比選民聯(lián)名推薦的候選人更容易當(dāng)選。

3.人大代表候選人的審查難以兼顧廣泛性和先進(jìn)性

人大代表履職是需要較高的文化程度、較強(qiáng)的溝通組織調(diào)研能力，需要具備相應(yīng)的參政議政專業(yè)技能。然而，人大代表的產(chǎn)生是茫茫人海中“點(diǎn)兵”式的，由于受到現(xiàn)行法律和相關(guān)政策限制，選舉委員會在審查人大代表候選人時(shí)過于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)合理，工人、農(nóng)民、知識分子、干部、婦女、少數(shù)民族、黨外人士等因素甚至部分領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意圖皆須通盤考慮，導(dǎo)致某種程度上忽視了履職意識的強(qiáng)弱和履職能力的高低。最后人大代表是選出來了，結(jié)構(gòu)也合理，但是難以較好地履行職責(zé)和發(fā)揮應(yīng)有的作用，造成有些人大代表成為“陪襯”或者不作為。據(jù)皖中S縣人大常委會主任反映，一些一線工人、農(nóng)民由于受到文化程度（從表3可以看出，24.7%的人大代表學(xué)歷為中專高中及以下，其中主要為工農(nóng)基層一線代表）等因素的限制，當(dāng)選代表后，履職能力和表現(xiàn)確實(shí)不盡如人意，但是由于要考慮工人、農(nóng)民的代表性、廣泛性和民主性，又不得不盡量安排當(dāng)選。相比而言，政協(xié)委員的產(chǎn)生是“點(diǎn)將”式的，無須過多地考慮結(jié)構(gòu)問題，高學(xué)歷的精英多，履職能力較強(qiáng)。因此，甚至有人認(rèn)為，人大代表的整體履職能力不如政協(xié)委員。實(shí)際上，現(xiàn)行的人大代表候選人提名機(jī)制和政協(xié)委員的遴選制度都沒有很好地解決代表的廣泛性與先進(jìn)性、民主化與專業(yè)化之間的矛盾。

4.人大代表候選人提名和選舉的競爭性不強(qiáng)

人大代表候選人提名和選舉的競爭性不強(qiáng)，對普通選民吸引力不大，這也在很大程度上制約著選民主動參選的積極性和人民代表大會制度功能的發(fā)揮。主要原因在于，第一，人大代表主要都是兼職的，而且大多數(shù)都是政黨和人民團(tuán)體推薦的，不是自己主動要干的，雖然也組織與選民見面，但這只是在選舉委員會統(tǒng)一安排下被動進(jìn)行的。人大代表個(gè)人履職無待遇、無助手、無后勤保障，反而有可能影響本職工作，因此普通選民參選積極性并不高，被組織和領(lǐng)導(dǎo)安排當(dāng)選代表履職主動性也不強(qiáng)。第二，由于我國目前還沒有建立健全規(guī)范的競爭機(jī)制，在實(shí)踐中尚不敢放開、放手讓人大代表候選人之間進(jìn)行競爭性選舉，主要是擔(dān)心放開選舉容易出現(xiàn)局面失控，擔(dān)心人大代表候選人的政治素質(zhì)不高，擔(dān)心政黨提名的候選人落選以致不好貫徹組織意圖和領(lǐng)導(dǎo)意圖，擔(dān)心“刺頭”代表候選人當(dāng)選以致黨委政府不好開展工作等等。第三，對人大代表候選人提名和選舉，現(xiàn)在有“一頭熱、一頭冷”現(xiàn)象，就是企業(yè)老板熱衷當(dāng)代表，一般群眾態(tài)度冷漠，形成明顯反差。從表4可以看出，非公經(jīng)濟(jì)人士（主要指私企老板）正式當(dāng)選縣人大代表39人，比例超過總數(shù)的10%。不可否認(rèn)，一些企業(yè)老板確實(shí)出于公益動機(jī)參選人大代表，但是對有些企業(yè)老板來說，人大代表頭銜好似一張名片，等于是一個(gè)很好的廣告宣傳，有助于擴(kuò)大企業(yè)以及個(gè)人的影響力，在經(jīng)濟(jì)上有利于拓展業(yè)務(wù)和牟利；人大代表又好似一張通行證，便于接觸當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)，有助于擴(kuò)大個(gè)人的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在政治上有利于交流和利益勾兌；人大代表又好似一張“護(hù)身符”，等于給少數(shù)涉嫌違法犯罪的人大代表增加一層防護(hù)鎧甲，在法律上有利于減少被打擊處罰的可能性（法律規(guī)定，非經(jīng)法定程序人大代表不受拘留、逮捕和刑事審判）。

5.黨政企事業(yè)單位干部和村居干部提名候選人比例偏高

皖中S縣對人大代表候選人提名，總的要求是“兩升一降”：工農(nóng)基層代表、婦女代表比例要比本屆上升，黨政干部比例要降低。從表1可以看出，初步候選人中干部的比例由預(yù)定比例的27%下降到25%。從表面上看，干部代表似乎下降了一點(diǎn)，但是事實(shí)情況并非如此，在實(shí)際操作中黨政企事業(yè)單位干部和村居干部比例高于表面上的數(shù)字。第一，工人、農(nóng)民、知識分子、干部、黨外代表、婦女代表、少數(shù)民族代表的身份類型劃分具有非排他性，身份類型的登記取決于地方黨委政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的意圖。課題組在皖中S縣Z鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在該鎮(zhèn)推薦縣人大代表候選人匯總表中，將村干部、私企老板身份統(tǒng)計(jì)為“農(nóng)民”，把鎮(zhèn)供電所所長身份統(tǒng)計(jì)為“工人”，把鎮(zhèn)工商所所長身份統(tǒng)計(jì)為“其他”類別，這將可能導(dǎo)致公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的代表身份信息和結(jié)構(gòu)信息失真?！案刹俊币彩且粋€(gè)含糊不清的概念，狹義上僅指公務(wù)員系列的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，廣義上還可包括企事業(yè)單位干部乃至村居干部等，從表4可以看出，如果從廣義上看，干部的比例高達(dá)55.8%。第二，皖中S縣縣委文件直接規(guī)定，縣直單位不再單獨(dú)作為一個(gè)選區(qū)，而是參與城關(guān)鎮(zhèn)選區(qū)的提名和選舉，雖然在代表名額分配上考慮到了城關(guān)鎮(zhèn)的選民人數(shù)較多這個(gè)因素，但是城關(guān)鎮(zhèn)的代表名額（初步候選人46人，代表名額30人）還是明顯高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其他24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初步候選人平均為19人，代表名額平均為13人），其主要目的是確?？h直單位干部有足夠的候選人被提名和當(dāng)選。第三，在全縣532名初步候選人中，其中下派到25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他選區(qū)參選數(shù)就有62人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均下派參選數(shù)為2至3人不等，這些下派代表就是所謂的“戴帽代表”“預(yù)留代表”，這主要為黨政企事業(yè)單位干部等人員量身定制，確保他們能夠當(dāng)選。第四，皖中S縣縣委文件直接規(guī)定，為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，縣“一府兩院”主要成員原則上應(yīng)該提名為代表候選人（從表3可以看出，“一府兩院”幾乎所有成員最終都當(dāng)選）；另外規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席應(yīng)作為縣人大代表候選人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、組織委員可以提名為縣人大代表候選人，最后導(dǎo)致縣鄉(xiāng)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)幾乎無一例外地全部當(dāng)選。

三、人大代表直接選舉中代表候選人提出機(jī)制完善的措施

1.提高選民參與人大代表候選人提名和選舉的積極性

地方黨委和政府，“應(yīng)該充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、宣傳欄、宣傳車、電子顯示屏、宣傳單、宣傳條幅、宣傳標(biāo)語、選舉宣傳會議、選舉咨詢站等方式和平臺”[2]，加大人大代表候選人提名和選舉宣傳的力度，營造濃厚的選舉氛圍。在各個(gè)選區(qū)選民集中居住的社區(qū)和村莊以及生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位，及時(shí)張貼與候選人提名和選舉有關(guān)的各項(xiàng)公告，盡量做到家家戶戶知曉選舉的有關(guān)事項(xiàng)，村居干部、中共黨員等骨干分子和選舉工作人員應(yīng)該走村入戶，積極動員選民參與人大代表候選人提名和選舉。此外，還可以從以下細(xì)節(jié)予以完善。第一，建立選舉日制度，以省或地級市為單位，實(shí)行統(tǒng)一的選舉日（具體日期盡量優(yōu)先考慮雙休日或節(jié)假日，以減少對正常工作的影響），暫停與選舉無關(guān)的工作事項(xiàng)，減少對選舉工作的干擾，以便選民能夠騰出空余時(shí)間參選，從而提高全社會的參與熱情。第二，建立縣、鄉(xiāng)人大代表換屆選舉與村委會、居委會換屆選舉同步進(jìn)行的“四合一”選舉制度。目前，縣、鄉(xiāng)人大代表選舉已經(jīng)同步，但村委會、居委會任期仍為3年，建議將村委會、居委會任期延長至5年（涉及修改村民委員會組織法、居民委員會組織法等相關(guān)法律），同步實(shí)行選舉，既有利于提高選民參選率，又有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力成本。也許有人擔(dān)心在短時(shí)期內(nèi)組織“四合一”選舉，可能會增加選舉工作的難度?，F(xiàn)在臺灣地區(qū)實(shí)行“九合一”選舉都能順利進(jìn)行，我們大陸地區(qū)應(yīng)該有能力有信心把“四合一”選舉組織好，而且隨著民主的深入發(fā)展和選舉制度的進(jìn)一步完善，未來人大代表直接選舉的層次不斷提高，將來有可能從縣鄉(xiāng)級推進(jìn)至省市級乃至全國，所有選舉都有可能同步進(jìn)行。第三，全面落實(shí)人大代表及其候選人與選民見面制度、競爭演說制度以及聯(lián)系選民制度，回應(yīng)選民的各種關(guān)切，使選民深入了解人大代表及其候選人的背景、素質(zhì)和能力，使選民在提名和投票時(shí)有清晰的認(rèn)知判斷，從而莊嚴(yán)地行使自己的投票權(quán)。

2.真正落實(shí)人大代表候選人的選民聯(lián)名推薦制度

真正落實(shí)人大代表候選人的選民聯(lián)名推薦制度，應(yīng)當(dāng)依法操作代表10人聯(lián)名方式，不能搞變通、授意行為，也不能歧視“聯(lián)名代表”。以所謂“怕麻煩”和“陪選”心態(tài)對待選民聯(lián)名推薦制度，以所謂組織意圖和領(lǐng)導(dǎo)意圖干預(yù)選民聯(lián)名推薦代表候選人人選，以所謂“醞釀協(xié)商”的名義有選擇地“過濾”掉選民聯(lián)名推薦代表候選人，其實(shí)都是對選民依法享有的選舉權(quán)利的粗暴侵犯，因?yàn)椤斑x民聯(lián)名提名是公民平等參與選舉的表現(xiàn)。對于選民來說，選誰，不僅是‘組織說了算，也應(yīng)該自己說了算。通過選民聯(lián)名提名候選人，選民就與各政黨、各人民團(tuán)體處于平等地位，聯(lián)合提名有與政黨和人民團(tuán)體提名的同等法律效力。這從制度設(shè)計(jì)上給予了積極參加選舉的選民極大的激勵，也給予了被提名人一個(gè)平等參與競爭的平臺。這也能夠讓選民真正感受到選舉權(quán)利是一項(xiàng)‘摸得著的，自己有主動權(quán)的政治權(quán)利”[3]?，F(xiàn)行法律之所以同時(shí)規(guī)定政黨和人民團(tuán)體提名、10人以上聯(lián)名兩種方式，一方面是保證黨在人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)作用能夠得到充分發(fā)揮，另一方面也是為了充分保障選民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，充分體現(xiàn)了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一”的原則，這兩種提名方式都應(yīng)該得到平等的尊重、平等的法律保護(hù)、平等的競爭機(jī)會、平等的當(dāng)選機(jī)會。要積極動員選民依法聯(lián)名推薦人大代表候選人，“擴(kuò)大‘選民聯(lián)名提名范圍，提高‘選民聯(lián)名提名候選人的數(shù)量和質(zhì)量，提高選民通過‘聯(lián)名提名當(dāng)選代表的比例”[4]。總之，要想調(diào)動選民參與提名和投票的積極性，要想選出高素質(zhì)的人大代表及其候選人，就需要充分尊重和保障選民聯(lián)名推薦權(quán)，“最根本的還要靠選舉中發(fā)揚(yáng)民主，讓選民能真正選擇自己的代表”[5]，選出選民自己信得過、敢代言、能辦事的代表。

3.有效平衡人大代表候選人廣泛性和先進(jìn)性之間的關(guān)系

人大代表并非是一個(gè)榮譽(yù)性職務(wù)，而是擔(dān)負(fù)著“為民請命”的神圣職責(zé)，代表履職需要具備較高的專業(yè)知識和技能，似乎必須走專業(yè)化、職業(yè)化和精英化的道路。由于我國憲法和法律的限制，人大代表又必須具有廣泛的代表性，要充分保障工農(nóng)等基層一線代表當(dāng)選的比例。要想解決當(dāng)前人大代表及其候選人的廣泛性與先進(jìn)性、民主化與專業(yè)化之間的矛盾，并非一朝一夕之功，但是可以從以下幾個(gè)方面逐步予以完善。第一，適當(dāng)壓縮縣人大代表名額和擴(kuò)大選區(qū)范圍，在保證差額選舉的基礎(chǔ)上相應(yīng)地適當(dāng)減少正式代表候選人名額（為了充分發(fā)揚(yáng)民主，初步代表候選人名額可以不受限制），重在減少數(shù)量，貴在提高質(zhì)量。選舉法第十一條規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的代表名額基數(shù)為一百二十名，每五千人可以增加一名代表；人口超過一百六十五萬的，代表總名額不得超過四百五十名；人口不足五萬的，代表總名額可以少于一百二十名”，根據(jù)相關(guān)規(guī)定皖中S縣百萬余人口，應(yīng)選人大代表364人，正式代表候選人526人。然而代表素質(zhì)不高，兼職代表多，開會會議期間短，發(fā)言機(jī)會少，議案協(xié)商討論不充分，閉會期間活動少，人大代表功能有限，即使代表名額多、具有廣泛性也枉然。因此應(yīng)修改選舉法，適當(dāng)減少代表名額，合理控制規(guī)模，以便能夠更加有效地組織人大代表開展工作。第二，加大對提名候選人與當(dāng)選代表文化知識和專業(yè)技能的培訓(xùn)，提高人大代表的履職能力。隨著我國義務(wù)教育的普及，高等教育和繼續(xù)教育的發(fā)展，全民的整體文化素質(zhì)穩(wěn)步得到提高，人大代表及其候選人的文化素質(zhì)也會逐步得到提高。第三，對人大代表及其候選人進(jìn)行履職能力評估。畢竟能夠勝任代表職務(wù)的才是稱職的代表，否則結(jié)構(gòu)再合理也難以發(fā)揮代表作用。建立代表履職記錄和履職檔案，健全代表述職評議制度，定期接受人大和選民的監(jiān)督，并且以代表的履職狀況作為下屆是否繼續(xù)提名候選人的重要依據(jù)。

4.強(qiáng)化人大代表候選人提名推薦的競爭意識

充分尊重選民的民主權(quán)利，在候選人提名等關(guān)鍵環(huán)節(jié)杜絕包辦代替，讓選民自由表達(dá)選舉權(quán)；同時(shí)鼓勵自薦當(dāng)代表，讓一部分立志為民代言的人脫穎而出，不能因?yàn)閾?dān)心提名初步候選人過多需要預(yù)選、增加工作量，進(jìn)而簡化程序，讓選民不提或少提候選人?！翱傮w說來，代表提名制度的改革被認(rèn)作選舉制度改革的中心議題，因?yàn)橹挥羞@一問題解決了，選舉的競爭性、透明度及代表的專職化等問題才有可能得到根本解決。”[6]今后人大代表提名制度改革的一個(gè)重要方向在于候選人提名推薦應(yīng)該淡化指定意識，強(qiáng)化競爭意識，因?yàn)椤懊裰鬟x舉不僅是象征性的，它還是競爭性的、定期的、廣泛的和決定性的選舉”[7]，“競爭性是選舉的基本特征，沒有競爭性的選舉算不得真正的選舉，但是對選舉的競爭性徹底放開，在黨的威信下降的情況下又可能對一黨執(zhí)政體制構(gòu)成威脅，因此現(xiàn)在只能允許有限的選舉競爭，在努力提高黨的執(zhí)政能力的同時(shí)逐步提高選舉的競爭性，直到黨有自信、有能力的時(shí)候再徹底放開選舉的競爭性?！盵8]民主選舉不僅包括選舉的制度，也包括選舉的理念、選舉的技術(shù)，競爭更多體現(xiàn)的是選舉理念、技術(shù)和手段問題，不會從根本上顛覆我國的人民代表大會制度和選舉制度?！案傔x的弊端完全可以通過法律的規(guī)范加以消除或控制，只要制定公正、透明的選舉規(guī)則，是完全可以做到公正、平等有序的選舉?！盵9]在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上允許合法有限有序的選舉競爭，以政黨提名的方式提名具有中共黨員身份的多位候選人同時(shí)參與競爭，不會危及黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反而有利于挑選出更加優(yōu)秀的中共黨員候選人履職。另外，還可以從以下方面進(jìn)一步完善人大代表候選人提名推薦制度。第一，實(shí)行人大代表候選人參選登記制度，選民如果要想被提名推薦為候選人，必須主動表明參選的態(tài)度，在規(guī)定的截止日期之前到選舉委員會現(xiàn)場進(jìn)行登記，否則將會喪失被提名推薦的機(jī)會。變被動提名為主動登記，變私下拉票為公開合法登記，這樣可以使整個(gè)選舉過程更加透明公正有序，也可以使選民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)得到充分的保障，在一定程度上減少履職意識和能力不強(qiáng)的人大代表以及“被安排代表”當(dāng)選。第二，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)人干預(yù)人大代表候選人提名和選舉登記制度。十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》特別指出要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”，為了貫徹和落實(shí)此項(xiàng)制度，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》[10]，最高人民檢察院也專門制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》[11]。借鑒此項(xiàng)制度規(guī)定，在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人非法干預(yù)人大代表候選人提名和選舉時(shí)，選舉委員會及其工作人員也應(yīng)當(dāng)全面、如實(shí)記錄，做到全程留痕，有據(jù)可查，必要時(shí)可以向社會公開，以便接受選民監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督。對造成損害選舉公正等嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)依法追究黨紀(jì)政紀(jì)和法律責(zé)任，這樣才能從制度上有效防止強(qiáng)奸民意、包辦代替、打擊報(bào)復(fù)等選舉違法行為的發(fā)生。第三，進(jìn)一步規(guī)范非公經(jīng)濟(jì)人士的提名推薦制度，建議外出創(chuàng)業(yè)成功人士、招商引資企業(yè)老板等不宜作為候選人提出，因?yàn)樗麄儺?dāng)選代表以后，由于經(jīng)商需要長期在外，很難有時(shí)間和精力正常履行人大代表職責(zé)。

5.嚴(yán)格控制政府和公檢法干部提名候選人比例

要想真正貫徹落實(shí)“兩升一降”的選舉原則和精神，必須進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，切實(shí)提升工農(nóng)基層代表、婦女代表比例，合理有效控制黨政企事業(yè)單位干部和村居干部提名候選人比例，特別是要嚴(yán)格限制政府和公檢法干部提名候選人比例。第一，對代表身份設(shè)置更加詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，科學(xué)界定代表及其候選人身份，對過去來源于農(nóng)民的私營企業(yè)主、村居干部不應(yīng)簡單地統(tǒng)計(jì)為“農(nóng)民”，對具有事業(yè)單位身份的領(lǐng)導(dǎo)干部也不應(yīng)該簡單統(tǒng)計(jì)為“工人”，對真正從事農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖的農(nóng)民和一線實(shí)際操作的工人的提名權(quán)和選舉權(quán)應(yīng)該給予充分的保障。對于同時(shí)屬于多重身份的代表及其候選人也應(yīng)在統(tǒng)計(jì)表中一并注明，而不能為了讓統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更好看，代表身份多樣化、選舉更民主化，從而刻意變通代表身份。第二，科學(xué)劃分選區(qū)和確定代表名額，無論是城關(guān)鎮(zhèn)還是其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嚴(yán)格按照選舉法規(guī)定的人數(shù)比例合法公平地分配代表名額，嚴(yán)格控制乃至最終取消下派參選數(shù)，杜絕“戴帽代表”“預(yù)留代表”“指定代表”，各級黨政企事業(yè)單位干部和村居干部應(yīng)該與普通選民一樣平等地參加所在選區(qū)的選舉。第三，建議黨委干部可以作為候選人提名，政府領(lǐng)導(dǎo)干部特別是縣長、副縣長、縣直單位一把手、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長以及人民法院院長、人民檢察院檢察長、公安局局長不應(yīng)作為候選人提名，政府和公檢法其他普通干部提名為候選人應(yīng)該從嚴(yán)控制。因?yàn)檫^多的政府和公檢法主要干部當(dāng)選，實(shí)際上違背了“一府兩院”由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督的憲法原則，造成“自己監(jiān)督自己”的政治法律悖論，不利于人民代表大會功能的正常發(fā)揮和對政府司法機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督。對政府和公檢法主要干部提名為人大代表候選人實(shí)行嚴(yán)格控制，并不會違背和損害黨的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)辄h委干部、普通干部、普通黨員當(dāng)選人大代表，同樣可以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和黨員的先鋒模范作用，此外黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)還可以通過人大黨組繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

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[8]郭愛紅：《論選舉的競爭性與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)》，載《太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2012年第5期，第26頁。

[9]蔡定劍：《一個(gè)人大研究者的探索》，武漢大學(xué)出版社2007年版，第86頁。

[10]中共中央、國務(wù)院：《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/30/c_1114812232.htm，2015年3月30日。

[11]彭波：《如實(shí)記錄嚴(yán)肅追責(zé)，嚴(yán)防干部干預(yù)司法》，載《人民日報(bào)》2015年6月1日第11版。

（作者系安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院和基層選舉實(shí)驗(yàn)室副教授，碩士生導(dǎo)師。本文為2014～2015年度九三學(xué)社參政黨理論研究招標(biāo)課題“人大代表直接選舉中代表候選人提出機(jī)制研究”〔項(xiàng)目編號：201403〕的階段性成果）