呂煒++謝佳慧?おお?

國家社會科學(xué)基金重大項目“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：路徑選擇、財力保障與地方政府激勵研究”（14ZDA032）；國家自然科學(xué)基金項目“中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題研究——基于公共投資、經(jīng)濟增長與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型內(nèi)生關(guān)系的分析”（71173031）；教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“中國產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型的路徑與政策研究”（12JJD790021）

作者簡介：

呂煒（1969-），男，重慶人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共經(jīng)濟與公共政策、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟理論、財政理論與政策等方面的研究。Email： weilv008@163com

謝佳慧（1989-），女，河北秦皇島人，博士研究生，主要從事公共經(jīng)濟與公共政策、市民化等方面的研究。Email：xiejiahui16@163.com

摘要：

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的熱點話題，但關(guān)于市民化改革的基本認識存在簡單化、籠統(tǒng)化和片面化的傾向，尚缺乏從改革全局視野和實踐操作層面針對市民化改革的實踐認知與理論思辨。本文從四個方面對市民化改革進行了研究：一是在改革全局中定位市民化改革；二是從過程視角認知市民化本質(zhì)；三是基于中國式轉(zhuǎn)軌邏輯的市民化路徑選擇；四是基于漸進路徑的市民化成本再認知。通過對這四個基本問題的討論，本文試圖為市民化改革廓清一個相對清晰的研究脈絡(luò)和對話語境，為更深入的市民化政策實踐和理論思辨提供參考與支撐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；城鎮(zhèn)居民；市民化改革；成本測算

中圖分類號：F3236文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000176X（2015）11000308

一、引言

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展急需解決的首要問題，受到各界的廣泛關(guān)注。2012年11月，十八大報告第一次明確提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，強調(diào)要“加快戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）進一步提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》更進一步明確指出，到2020年要實現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口城鎮(zhèn)落戶。由此可見，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題已迫在眉睫。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政府部門對于市民化問題有著很高的關(guān)注度，但對于一些基礎(chǔ)性認知問題存在簡單化、籠統(tǒng)化和片面化的傾向。在實踐中，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化簡單地等同于戶籍制度改革，沒有從全面深化改革的高度認識和定位市民化的功能和作用，導(dǎo)致基層政府部門對加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要性認識不足；在理解上，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化簡單視作一項民生改革政策，而忽視其背后的經(jīng)濟意圖及社會治理含義；在研究中，未能將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題進行多維動態(tài)分析，嚴重高估了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，忽視了其經(jīng)濟社會效益，加重了政策主體對推進市民化的顧慮；在政策上，將市民化簡單等同于居民戶籍狀態(tài)的變化，而忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份認同、職業(yè)融入和社會融合等問題。

由于缺乏對這些基礎(chǔ)性問題的思考，導(dǎo)致市民化改革難以在社會各界達成廣泛共識，也阻礙了市民化政策的順利推進。以戶籍制度改革為例，國務(wù)院于2014年出臺了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，各省市區(qū)雖出臺了一些相應(yīng)的政策，但就目前推進進度來看，以人口流出為主的地區(qū)多數(shù)已逐步放開戶籍，而以人口流入為主的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集地戶籍改革步伐明顯滯后。因此，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任重道遠。

然而，盡管困難重重，新一屆中央政府依然提出了明確的市民化改革目標(biāo)，各項政策也陸續(xù)出臺，原因何在？其背后又有著什么樣的改革邏輯？本文從中國式轉(zhuǎn)軌的視角出發(fā)，對市民化改革進行重新認知與理論辨析，試圖為市民化改革廓清一個相對清晰的研究脈絡(luò)和對話語境，為更深入的市民化政策實踐和理論思辨提供參考與支撐。

二、在改革全局中定位市民化改革

將市民化改革等同于一項普通的民生發(fā)展政策，這是不全面、不準確的。市民化不是一項可有可無、可快可慢的改革，而是中國全面深化改革全局中鏈接民生發(fā)展、經(jīng)濟增長和體制改革的關(guān)鍵節(jié)點，也是當(dāng)前深化改革的一個重要突破口。如何在全局中定位好市民化改革，關(guān)乎社會各界對推進市民化改革的共識能否達成，關(guān)乎各級政府對中央各項關(guān)于市民化改革的戰(zhàn)略部署能否貫徹，因而必須對其進行客觀識別和定位。從中國漸進式改革的過程和全局角度來看，我們可做出如下判斷：

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程是中國特殊經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程的內(nèi)在要件和必然要求。從世界范圍來看，城鎮(zhèn)化過程必然伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是任何一個國家都會經(jīng)歷的過程。而中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌內(nèi)在的二重任務(wù)性、非均衡性、階段性和二元性決定了其推進過程必然有所不同。從二重任務(wù)性來看，大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的形成正是“體制轉(zhuǎn)軌”與“發(fā)展轉(zhuǎn)型”兩大任務(wù)的體現(xiàn)，兩者在一定時期內(nèi)共同存在并不斷產(chǎn)生沖突與磨合，戶籍制度及基于戶籍制度而形成的一系列社會管理制度無法適應(yīng)市場經(jīng)濟下城鎮(zhèn)化與大規(guī)模人口流動，然而市民化實現(xiàn)了在既定體制約束條件下促進城鎮(zhèn)化與人口流動的進程；從非均衡性來看，在體制與發(fā)展的交互作用中，發(fā)展（生產(chǎn)力）水平在一定時期之內(nèi)是既定的，無法在短期內(nèi)通過快速提高生產(chǎn)力的發(fā)展水平與已經(jīng)形成的體制設(shè)定相適應(yīng)， 那么可以做的事情無外乎變革業(yè)已形成的體制設(shè)定， 以便使其與既定的發(fā)展階段相適應(yīng)[1]，加快市民化改革正是基于此；從階段性來看，中國經(jīng)濟目前正處在以1978年為起點，以全面建設(shè)小康和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌終點的轉(zhuǎn)折點上，跨過此過渡期，中國會更接近經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的終點；從二元性來看，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌一直具有顯著的二元性特征[2]，而當(dāng)前中國經(jīng)濟既有“傳統(tǒng)二元”問題，

“傳統(tǒng)二元”問題是指轉(zhuǎn)軌過程中存在的比較明顯的城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)的差距，以及城與城、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的差距拉得過大的問題。又有“轉(zhuǎn)型二元”問題，

“轉(zhuǎn)型二元”問題是指體制變動導(dǎo)致的利益轉(zhuǎn)移過程中由于轉(zhuǎn)移性收益偏多和轉(zhuǎn)移性損失偏多的逆向性運動而帶來的非正常速度的高低收入群體分化問題。加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化正是要解決“轉(zhuǎn)型二元”問題?，F(xiàn)階段，在已經(jīng)基本建立完善的市場經(jīng)濟體制之后，近年來政策制定的公平性受到了更多的關(guān)注，特別是在十八大之后，民生理念在公共政策制定中的重要地位也日益突顯，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題首當(dāng)其沖。

市民化政策不同于一般的民生政策，其更多地體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟體制下以公平為導(dǎo)向的政治訴求，是民生均衡發(fā)展戰(zhàn)略的最后一環(huán)。改革開放以來，中國在基本公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域先后提出了三個戰(zhàn)略方向：基本公共服務(wù)的均等化、城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從政策提出的背景來看，基本公共服務(wù)的均等化和城鄉(xiāng)一體化主要指向“傳統(tǒng)二元”問題，而推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化重點在于解決“轉(zhuǎn)型二元”問題，是對改革本身的糾偏過程。相較而言，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅強調(diào)實現(xiàn)城市居民內(nèi)部公共服務(wù)均等化，還強調(diào)多管齊下使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社會文化以及生活習(xí)慣等方面逐步融入城市，是新時期民生理念的升華。從當(dāng)前中國民生發(fā)展的趨勢看，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題逐漸成為現(xiàn)行公共服務(wù)體系下社會保障的最薄弱環(huán)節(jié)，如何滿足日益增長的城鎮(zhèn)常住非戶籍人口的公共服務(wù)需求，也已成為改善民生的最重要領(lǐng)域。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是一項民生政策，還是一項隱性的經(jīng)濟政策。改革紅利與人口紅利的快速釋放是改革開放以來中國經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)快速發(fā)展的重要動力[3]。而近年來，隨著劉易斯拐點的出現(xiàn)，中國的人口紅利正逐漸消失，老齡化問題日益加劇，人口問題已成為困擾中國經(jīng)濟未來增長的主要阻力[4]。面對人口老齡化的約束，快速城鎮(zhèn)化進程成為中國經(jīng)濟增長的新引擎。但以土地開發(fā)為特征，以房地產(chǎn)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等為主導(dǎo)的粗放式城鎮(zhèn)化顯然已經(jīng)難以為繼，也制約了城鎮(zhèn)化內(nèi)生增長動力的發(fā)揮，導(dǎo)致經(jīng)濟社會風(fēng)險持續(xù)增大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅有助于實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化、資本城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展各要素配置的帕累托改進，其經(jīng)濟效應(yīng)還表現(xiàn)在：其一，有助于釋放消費，擴大內(nèi)需。已有研究表明，如果控制住居民的其他特征，非戶籍人口比本地居民的消費水平大約低30%[5]，說明戶籍帶來的非市民化待遇極大地抑制了農(nóng)民工群體的消費意愿，而市民化政策將有效釋放23億流動人口的巨大消費潛力，消費需求的提高會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資，這無疑會為城市稅收帶來巨大貢獻[6]。其二，市民化政策將大幅降低人口的跨區(qū)域流動成本和社會治理與維穩(wěn)支出，釋放城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)，最大化城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長的推動作用。

中國改革開放以來，針對流動人口管理政策的轉(zhuǎn)變邏輯表明，流動人口政策與經(jīng)濟改革階段存在內(nèi)在契合。1978年至今，中國的人口管理政策經(jīng)歷了“限制—允許—分治—融合”的巨大轉(zhuǎn)變。在改革開放初期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開始釋放出較大活力，在農(nóng)村勞動力嚴重過剩的情況下，開始允許取得票證及“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商和從事服務(wù)業(yè)工作；到1984年，隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展和中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及城市第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中央政府選擇若干試點允許務(wù)工、經(jīng)商、從事服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶，并陸續(xù)推出針對流動人口的暫住證和寄住證制度；再到1992年鄧小平發(fā)表南方談話進一步明確市場經(jīng)濟發(fā)展方向，為發(fā)展城市經(jīng)濟開始鼓勵農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移，并自1994年在上海等城市開始實施為符合購房、投資等條件的外來人口辦理藍印戶口，自此也拉開了中國城鎮(zhèn)化快速推進的大幕；而自2010年開始，隨著市場經(jīng)濟制度的逐步完善，中國經(jīng)濟社會進入全新的發(fā)展階段，戶籍及與之相關(guān)聯(lián)的社會管理制度成為影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的障礙[7]，十八大提出有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，新一輪戶籍及社會管理制度改革正式開啟。可見，市民化改革的不僅是一項民生發(fā)展政策或戶籍制度，更是中國式轉(zhuǎn)軌過程中體制與發(fā)展相磨合、相交融、相促進中的重要一環(huán)。

三、從過程視角認知市民化本質(zhì)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個復(fù)雜的社會工程，這一過程既包含農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份和職業(yè)的變化，還包含社會體系的變革，是一個漸進的時空過程。從過程的視角深刻理解和把握市民化本質(zhì)，有助于我們解構(gòu)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的細節(jié)特征與具體步驟，也是推進市民化改革實踐的前提條件。

第一，從個人轉(zhuǎn)變過程視角，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程是從農(nóng)民到市民的復(fù)雜轉(zhuǎn)變，不僅包括外在身份的轉(zhuǎn)變，還包括內(nèi)在觀念、職業(yè)融入和生活習(xí)慣等的調(diào)整。目前，學(xué)術(shù)界一般以兩種方式界定市民化：其一，以人口空間轉(zhuǎn)移和工作產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的顯性改變?yōu)榻缍?biāo)準。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化界定為農(nóng)民離開農(nóng)村和土地，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)移到城市并從事加工制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的過程。這個過程實現(xiàn)了地理空間上由農(nóng)村到城市、所處產(chǎn)業(yè)上由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到非農(nóng)生產(chǎn)、地位身份上由農(nóng)民到市民的徹底改變。其二，以個人素質(zhì)和能力水平的隱性變化為界定標(biāo)準。將市民化界定為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈髮崿F(xiàn)個人素質(zhì)的提升、學(xué)習(xí)能力的增強、適應(yīng)并融入城鎮(zhèn)生活的社會化過程。這一過程將伴隨著生活方式、行為觀念、社交形式和心理狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，并伴隨著享有與城鎮(zhèn)居民無差別的公共服務(wù)待遇的機會。從廣義上說，市民化是兩者的統(tǒng)一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村到城市，貼上市民的標(biāo)簽并不意味著市民化的順利完成。現(xiàn)階段開展統(tǒng)計工作時，多以獲得城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量、城鎮(zhèn)化率等顯性的外化指標(biāo)來考察市民化的推進程度，對新“市民”能否順利適應(yīng)并融入城鎮(zhèn)生活、享受均等無差別的公共服務(wù)等內(nèi)化的隱性標(biāo)準評價較少，這顯然是不全面的。而如何更好地評估轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)融入、身份認同，并制定配套的政策支持轉(zhuǎn)移人口徹底實現(xiàn)市民化，是未來市民化政策的核心。

第二，從經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程視角，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是勞動力自由遷徙、區(qū)域經(jīng)濟格局重構(gòu)的過程。從國外城鄉(xiāng)關(guān)系演變過程中農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗來看，生產(chǎn)方式的變革與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大變動是推動農(nóng)村勞動力向城市流動的決定性因素，而市民化的實現(xiàn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市雙向選擇的結(jié)果。在這一過程中，勞動力的自由遷徒使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以選擇與自身能力和偏好相匹配的城市生活；同時，具有不同產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然條件和人文環(huán)境的城市也可以更好地發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，大幅提高全社會的總體效率，進而吸引更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。相關(guān)研究表明，城市內(nèi)部的高技能與低技能勞動者之間存在互補，這種互補性能夠提升整個城市的生產(chǎn)率，因而大城市限制低端勞動力進入城市的戶籍政策不利于城市效率的提升[8]。基于此，在大城市采取嚴苛的落戶政策顯然是不合適的，而這種篩選機制應(yīng)更多地由市場來做出。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還將帶來消費結(jié)構(gòu)的巨大變化。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化率達到50%以上能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。中國服務(wù)業(yè)比重長期偏低，其中的一個重要原因就是長期過度注重勞動力的城鎮(zhèn)化而忽視了人口的城鎮(zhèn)化，即忽視了人的消費需求。

第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是兼具空間和時間的動態(tài)漸進過程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化反映了整個城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)構(gòu)變遷和農(nóng)村勞動力的地域空間流動狀況，其涉及人口多、覆蓋區(qū)域廣、時間跨度長、影響范圍大，要經(jīng)歷較長時期的漸進發(fā)展才能完成。從中國的城鎮(zhèn)化實踐來看，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，既有省內(nèi)流動也有省際流動，其中，省際流動是過去十余年人口流動的主要表現(xiàn)形式，對東部地區(qū)GDP增長的貢獻率達到了15%左右[9]。從流動的空間分布來看，2000—2010年的人口普查數(shù)據(jù)顯示，東南沿海依舊是吸引外來人口最多的地區(qū)，流動到廣東和長江三角洲的人口分別占流動人口總數(shù)的224%和206%。個體理性選擇的結(jié)果表明，廣東、浙江、江蘇和上海依舊扮演著承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚區(qū)的重要作用。由此可見，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的加快推進將對中國的經(jīng)濟版圖產(chǎn)生重大影響。

第四，從社會轉(zhuǎn)變過程視角，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅會提高全民的公共意識和文化水平，還會帶來社會治理模式的變革。一方面，根據(jù)身份突顯效應(yīng)理論，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化會影響其行為和自我認知，從而促進其思想觀念的轉(zhuǎn)變和個人素質(zhì)的提升；另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步融入城市將實現(xiàn)其對城市社交活動的參與度和公共環(huán)境意識的提升[10]，從而推動社會治理水平的提高和社會治理模式的創(chuàng)新。

四、基于中國式轉(zhuǎn)軌邏輯的市民化路徑調(diào)適

中國式轉(zhuǎn)軌是在轉(zhuǎn)軌目標(biāo)明確的情況下，政府通過各種政策駕馭轉(zhuǎn)軌，并激勵民眾積極參與轉(zhuǎn)軌，從而使之順利完成的一個過程。在這一過程中，需要政府先擬定經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，初步選擇能夠達到目標(biāo)的路徑安排，之后由具體的機制創(chuàng)新啟動轉(zhuǎn)軌過程并為其注入活力，推動轉(zhuǎn)軌進程向前發(fā)展。其中的政策選擇依據(jù)則是最大限度地維持轉(zhuǎn)軌過程中的社會穩(wěn)定、較低的轉(zhuǎn)軌成本與最大化的轉(zhuǎn)軌收益[11]。市民化改革作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，自然也遵循了這一改革邏輯。十八大報告、十八屆三中全會通過的《決定》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》已提出了明確的改革目標(biāo)，但當(dāng)前各項政策推進相對滯后，路徑安排仍需進一步明晰。中國人口基數(shù)龐大、農(nóng)民工人數(shù)眾多，以2012年抽樣調(diào)查結(jié)果進行推算，中國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量多達26億人，而且每年還有大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城市。未來20年，中國將有1 600—20 000萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，這就決定了中國不可能將這數(shù)億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同時實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)換?；诖耍P者認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)分批次、分類型、分地區(qū)穩(wěn)步有序推進。

1.基于制度屬性的改革路徑選擇

制度改革是基礎(chǔ)，應(yīng)遵循先易后難、先近后遠的原則。加快戶籍制度改革首當(dāng)其沖。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，戶籍制度改革試點范圍不斷擴大，截至目前，全國已有16個省份正式出臺了本省份的戶籍制度改革意見。其中，多數(shù)省份已經(jīng)明確提出“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分”的時間表，并明確落實居住證制度。但應(yīng)注意的是，統(tǒng)一戶籍僅僅是標(biāo)志，逐步消除依附在戶籍上的公共服務(wù)差別待遇，真正實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，才是衡量戶籍改革成功與否的關(guān)鍵。市民化不等同于戶籍改革，還涉及土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度和財政制度等一系列配套制度改革。

在就業(yè)制度方面，應(yīng)積極出臺促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從事非農(nóng)就業(yè)的政策。從西方國家經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗來看，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，各國不僅積極廢除了對勞動力自由遷徙的限制，還積極出臺鼓勵勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策措施。與之相反，改革開放以來，中國的人口管理政策帶有強烈的計劃經(jīng)濟色彩。在較長一段時期內(nèi)，流動人口被認為是社會不穩(wěn)定因素的根源并被施以控制，不僅沒有出臺促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從事非農(nóng)就業(yè)的相關(guān)政策，甚至長期被排斥在就業(yè)統(tǒng)計之外。因此，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須建立新的人口觀和就業(yè)觀，將所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入就業(yè)政策體系。

在社會保障制度方面，應(yīng)先積極打破城鄉(xiāng)二元和地區(qū)轉(zhuǎn)移壁壘。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅包含農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鄉(xiāng)流動，還包含跨區(qū)域流動。當(dāng)前，中國雖然已經(jīng)基本建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在保障水平、制度對接上還存在較多問題。以養(yǎng)老保險為例，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險在繳納水平和管理方式上存在較大差異，在個人賬戶層面、地區(qū)之間尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，嚴重制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程。

在土地制度方面，必須加快推進以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與征用制度為核心的農(nóng)村土地制度改革。在現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與征用制度下，土地權(quán)責(zé)不清、流轉(zhuǎn)不暢。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本權(quán)利難以得到有效保障，往往以犧牲承包地、宅基地等為代價，從而極大限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進進程。十八屆三中全會的《決定》已提出了明確的土地制度改革任務(wù)，因此，當(dāng)前要加快推進改革，使土地資源順利轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城的物質(zhì)資本，而非障礙。

在財政制度方面，完善轉(zhuǎn)移支付制度是關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是人的遷徒過程，更伴隨著財和物的轉(zhuǎn)移，在人口流入地與流出地，因體制變動所獲得的轉(zhuǎn)移性收益和造成的轉(zhuǎn)移性損失具有較大差異。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育、養(yǎng)老和醫(yī)療等公共服務(wù)成本更多地是由人口流出地承擔(dān)，人口流入地的公共服務(wù)成本相對較低。未來隨著市民化的推進，基于公共服務(wù)提供的就近原則，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)成本將更多地由流入地來承擔(dān)。由于這種轉(zhuǎn)變與事權(quán)相適應(yīng)，因而中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整，即加大對推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金投入，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，實現(xiàn)以人為本、錢隨人走。

市民化改革是一項系統(tǒng)工程，包含一系列的配套制度改革，同時也遵循著中國式轉(zhuǎn)軌的基本邏輯。各項改革雖對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程的影響有所不同，但改革過程應(yīng)同時推進，從試點嘗試擴圍到全面鋪開，以最大程度降低改革阻力和成本。

2.基于區(qū)域特點的差異化路徑選擇

處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段的地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上存在較大差異，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的構(gòu)成也會有較大不同。例如，東部地區(qū)的上海，現(xiàn)階段已經(jīng)進入后工業(yè)化階段，服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)占比相對較高，未來此地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口會進一步分化為從事簡單勞動的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和高收入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中可以從戶籍控制和漸進覆蓋兩方面入手，同時考慮人口的職業(yè)互補性。對于中西部地區(qū)來說，其未來以承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主，在建筑業(yè)和制造業(yè)等行業(yè)有較大的發(fā)展?jié)摿Γ忻窕^程中應(yīng)加強基本公務(wù)服務(wù)的全覆蓋，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入。

對于不同規(guī)模的城市來說，其市民化路徑應(yīng)有所不同。以戶籍制度改革為例，中小城市和小城鎮(zhèn)等以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出為主的地區(qū)，宜全面放開落戶限制；大中城市市民化進程可堅持“降低公共服務(wù)差異”與“擴大戶籍”并行的原則，主要政策措施是放寬申請條件，大幅度降低在城市落戶的門檻，放寬對高學(xué)歷畢業(yè)生及技能人才、特殊專業(yè)人才和投資落戶的條件。對于一些現(xiàn)階段還不能放開戶籍的城鎮(zhèn)，則可根據(jù)城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源情況和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的穩(wěn)定性，給予相應(yīng)的待遇和服務(wù)，隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不斷提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的待遇水平，逐步縮小農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民間的差距。

從城市發(fā)展規(guī)劃與前景來看，每一個城市都有自身獨有的特質(zhì)，這些特質(zhì)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展方面，還包括歷史發(fā)展、社會文化、資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等。這些特質(zhì)共同決定了城市的未來發(fā)展，并共同構(gòu)成了城市的承載能力。面對種種約束，盡管各地區(qū)改革路徑會有所不同，但逐步消除市民化障礙、減少政府的限制性干預(yù)的改革目標(biāo)應(yīng)是一致的。

3.基于公共服務(wù)類型的差異化路徑選擇

從供需結(jié)構(gòu)來看，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)狀況呈現(xiàn)出需求多元化和供給碎片化的特點：其一，不同轉(zhuǎn)移人口群體對基本公共服務(wù)呈現(xiàn)出了差異化的需求偏好。其二，由于各地政策和發(fā)展水平存在差異，不同地區(qū)或人群之間的基本公共服務(wù)供給水平和模式差別較大，并受到戶籍制度和土地制度等的約束。

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的就業(yè)問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)是其能夠在城市實現(xiàn)相對穩(wěn)定的就業(yè)。當(dāng)前，很大一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不能在城市取得相對穩(wěn)定的工作，而是以非正規(guī)就業(yè)的形式游離在城市的邊緣。除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的素質(zhì)和能力不足之外，歧視性就業(yè)環(huán)境和不完善的勞動力市場也是造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏就業(yè)保障的重要原因。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口看病難問題突出，為其提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)成為市民化工作的重中之重。由于新農(nóng)合的報銷限制、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加職工基本醫(yī)療保險的比重不高，加之農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身經(jīng)濟狀況等原因，廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以獲得城市正規(guī)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)。未來應(yīng)構(gòu)建與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的地區(qū)流動性相適應(yīng)的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，該體系不僅應(yīng)覆蓋普通醫(yī)療服務(wù)，還應(yīng)履蓋疾病預(yù)防和計劃生育服務(wù)等。除此之外，還應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要從事低薪、高危職業(yè)，群體性職業(yè)病高發(fā)等特點，加強對重點疾病的防控與治療。

第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的社會保障問題。從參保情況來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除參加工傷保險比重略高外，參加其他城鎮(zhèn)職工社會保險的比重均比較低。其原因在于：其一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一般沒有穩(wěn)定的收入來源，收入水平較低，在負擔(dān)自身開支和家庭支出后，再繳納社會保險費有一定困難。其二，現(xiàn)行社會保障制度存在較大缺陷，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間跨系統(tǒng)轉(zhuǎn)移辦法尚未出臺，社會保險統(tǒng)籌層次較低。由此可見，社會保障制度的碎片化與城鄉(xiāng)和地區(qū)之間大規(guī)模的人口流動形成鮮明對比，已成為制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進的主要障礙。

第四，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的教育問題。2012年，中國已實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。雖然在教育方面的總支出已有大幅提高，但教育支出的結(jié)構(gòu)并沒有較大改善，教育均等化的目標(biāo)遠未實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女的教育服務(wù)提供嚴重不足。在學(xué)前教育方面，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷幼兒進入的還是條件較差的民辦幼兒園；在義務(wù)教育方面，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校；在高中教育方面，異地升學(xué)問題長期未得到解決，無法獲得均等的異地教育機會。這使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育支出大幅增加，同時也是“留守兒童”問題出現(xiàn)的主要原因。這些問題多數(shù)已經(jīng)提上改革日程，但推進速度較慢，當(dāng)前應(yīng)以加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為契機，加快公共服務(wù)供給制度改革。

此外，考慮到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體分化的事實，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，還應(yīng)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不同類型出發(fā)，考察其需求特征、實現(xiàn)難度及方式。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與農(nóng)業(yè)的分離程度來看，進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)完成了從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)換，多數(shù)被戶籍管理制度隔離在城市主體之外，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是市民化的首選。就地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖在農(nóng)村生產(chǎn)生活，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中工作，希望長期穩(wěn)定地居住在城鎮(zhèn)，其市民化需要在土地制度、集體房產(chǎn)制度和戶籍制度等的綜合改革過程中來實現(xiàn)。城郊失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然已擁有城鎮(zhèn)戶籍、完成了市民身份的轉(zhuǎn)變，但其綜合素質(zhì)與城鎮(zhèn)居民仍有較大差距，在非農(nóng)就業(yè)中的就業(yè)能力不足、社會保障水平較低，應(yīng)結(jié)合就業(yè)保障和教育培訓(xùn)服務(wù)政策幫助其完成市民化。從進城時間來看，可以將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體分為老一代轉(zhuǎn)移人口和新生代轉(zhuǎn)移人口，兩者在公共服務(wù)需求和城市融入度上都有較大差異。老一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策重點應(yīng)是養(yǎng)老和醫(yī)療問題，而新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口則可以從教育培訓(xùn)服務(wù)切入，逐步為其提供與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。

五、基于漸進路徑的市民化成本再認知

由于對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的認識不足，使成本成為地方政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大壓力。國內(nèi)已有研究也多認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本較高，短期內(nèi)將使地方政府不堪重負，其成本測算的比較結(jié)果如表1所示。

綜觀表1中的研究會發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)研究者并沒有全面考慮市民化的漸進過程，對市民化改革的收益和成本分析不夠全面，對市民化成本估計偏高。主要體現(xiàn)在以下五個方面：

第一，在核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本時，忽視了一個最基本的經(jīng)濟學(xué)原理——準公共產(chǎn)品的邊際成本小于1，也就是說每新增一個人的公共服務(wù)成本遠小于現(xiàn)有的人均成本，即在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模效應(yīng)。眾所周知，在賦予農(nóng)民工市民化的待遇中，有相當(dāng)一部分屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，例如，公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育和市政建設(shè)等，這些領(lǐng)域均存在較強的規(guī)模效應(yīng)，城市吸納外來人口并不需要等比例地增加學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施。因此，在核算市民化成本時，不能將個人市民化成本進行簡單加總，而應(yīng)考慮其內(nèi)在規(guī)模效應(yīng)。

第二，在核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本中進行了大量重復(fù)計算，造成了成本核算的虛高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本不應(yīng)以城市人均公共服務(wù)成本來核算其新增成本。因為在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法享有農(nóng)村基本公共服務(wù)，而市民化過程僅僅是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額。而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項，而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項，因而導(dǎo)致了成本的重復(fù)核算問題。

第三，在核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本過程中不應(yīng)以總支出額計算其成本，而應(yīng)以年度新增支出流量計算。已有研究中所核算的20—50萬億元的總市民化成本，大多考慮了未來發(fā)生在被市民化群體上的公共成本，例如，不少研究者將居民合作醫(yī)療保險按20年計算，中學(xué)義務(wù)教育按3年計算，低保、醫(yī)療救助和社會管理費用按44年計算等，所核算的是若干年度的支出總額。這種核算是不具有政策意義的，只有核算每個財政年度的新增財政成本才對政府決策有參考價值。有研究按照流量核算當(dāng)年新增市民化支出，每年新增支出僅為6 409億元，遠低于基于按照總量支出方法核算的成本數(shù)額[18]。而相較于13萬億元的財政收入規(guī)模，每年6 000多億元的市民化成本也并非完全難以負擔(dān)。

第四，核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本應(yīng)嚴格區(qū)分個人成本和公共成本，不應(yīng)將個人承擔(dān)部分計算在成本中。在某些成本核算中，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的所有社會保障成本均計算為市民化成本，忽視了其中相當(dāng)部分甚至絕大部分是由個人承擔(dān)的事實。例如，“五險一金”作為居民最主要的社會保障，其絕大部分是由企業(yè)和職工個人繳納，政府補貼的份額很少。2011年中國養(yǎng)老保險基金收入平均每人5 951元，而財政對城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補助金額僅為772元。此外，大多研究還將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計算到了市民化成本中，其實這也是存在很大問題的。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已在城市居住生活，表明其已經(jīng)通過租賃的形式獲得了居住條件，城市并不嚴格需要新建大量廉租房來滿足其住房需要，如有必要僅對部分困難群體給予租房補貼即可。同時，即使是原有城鎮(zhèn)居民也沒有全部享受到廉租房保障，實現(xiàn)市民化的新居民也沒有道理將其住房成本以新建廉租房的形式計算到市民化成本中。而滿足低收入者的保障房建設(shè)，是一個城市發(fā)展中對常住居民應(yīng)盡的基本義務(wù)，并不特別針對需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體，不應(yīng)將其與市民化問題混為一談。

第五，核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本應(yīng)當(dāng)核算其凈成本，并考慮市民化帶來的經(jīng)濟收益。不少觀點將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化看作城市發(fā)展的負擔(dān)，相對忽視了其可能帶來的潛在收益。事實上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對城市發(fā)展的貢獻是巨大的，綜合考察其成本收益，很有可能推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的是凈收益而非凈成本。市民化的收益至少包括提高整體消費水平和降低社會治安成本兩方面。此外，市民化對城市人力資本積累、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和繁榮城市活力等方面的作用也十分巨大。

可見，置于改革的漸進過程和全局視野下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本并沒有那么大。特別是在當(dāng)前中國土地城鎮(zhèn)化遠遠快于人口城鎮(zhèn)化的背景下，市民化的公共建設(shè)支出可以大幅減少。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有成本但更有巨大的潛在收益，因此，在政府決策中應(yīng)當(dāng)予以綜合全面的考慮。

六、結(jié)論與展望

本文針對當(dāng)前推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中對改革基本認識存在簡單化、籠統(tǒng)化和片面化的傾向，從中國式轉(zhuǎn)軌視角進行了重新認知與理論思辨。從轉(zhuǎn)軌過程與改革全局對圍繞市民化的系列改革進行重新定位，認為市民化改革的不僅是一項民生發(fā)展政策或戶籍制度，更是中國式轉(zhuǎn)軌過程中體制與發(fā)展相磨合、相交融、相促進中的重要一環(huán)。從過程視角對市民化的本質(zhì)進行理論辨析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個包含個人轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、社會轉(zhuǎn)變的兼具空間和時間的動態(tài)漸進過程。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策過程既包含戶籍制度的不斷調(diào)整，還包含戶籍人口與非戶籍人口間公共服務(wù)差距的不斷縮小，中國式轉(zhuǎn)軌的非均衡性和階段性決定了其必然采取差異化和不斷調(diào)適的改革路徑。筆者認為，基于漸進式改革邏輯的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測算更為客觀也更具參考意義。

圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的系列改革遵循了中國式轉(zhuǎn)軌的改革邏輯，改革過程同樣需要不斷的機制創(chuàng)新來啟動。在政府主導(dǎo)的改革路徑下，機制創(chuàng)新也應(yīng)先從調(diào)動政府積極性入手。與以往改革相仿，在中國式自上而下改革的驅(qū)動下，能否調(diào)動地方政府積極性是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化系列改革的關(guān)鍵。筆者認為，機制創(chuàng)新應(yīng)圍繞如何補償改革的轉(zhuǎn)移性損失，并將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化納入地方政府績效考核體系來展開。

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）