秦童

[摘要]隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國在人口城鎮(zhèn)化的表象下逐漸突顯出人的城鎮(zhèn)化的不足。文章以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題為切入點，分析人口城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)人口與非戶籍流動人口之間的分裂性，從多個視角來探析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的推進(jìn)程度，并提出幾點建議，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化和社會融合。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；人口城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621239

1問題提出

在今年的兩會上，李克強總理的政府報告提出了“十三五”時期工作的主要目標(biāo)和重大舉措，其中任務(wù)之一就為“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！眻蟾嬷赋?，進(jìn)一步推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，即促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化的需要，其重要使命就是讓更多的農(nóng)業(yè)人口成功地融入到城鎮(zhèn)社會中，享受與城鎮(zhèn)居民同一的基本權(quán)利和服務(wù)。

綜觀世界各國現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，其實質(zhì)上便是從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)變的歷史。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不僅僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下的農(nóng)業(yè)人口向農(nóng)業(yè)內(nèi)部各系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移，同時也是工業(yè)化迅速發(fā)展中的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移。在工業(yè)化迅速發(fā)展的契機下，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要途徑，也是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可或缺的力量。這對于提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和水平，擴大內(nèi)需，擴大消費的重大戰(zhàn)略性舉措。

人口城鎮(zhèn)化無疑是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要維度和衡量指標(biāo)。我國人口城鎮(zhèn)化水平從20世紀(jì)80年代的20%增加到2014年的5477%，人口城鎮(zhèn)化比重得到很大提高。城鎮(zhèn)中的非戶籍流動人口數(shù)從20世紀(jì)80年代的600萬左右上升到2014年的253億，大量流動人口構(gòu)成了人口城鎮(zhèn)化水平提高的驅(qū)動力。但是，人口城鎮(zhèn)化并沒有實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。流動人口大量涌入城市，并在城鎮(zhèn)中生活和就業(yè)，但他們中大部分沒有成為這個城市的市民，他們沒有均等化的待遇和福利，還受到一定的制度排斥和歧視。他們并沒有完全融入城鎮(zhèn)體系，只是處在城鎮(zhèn)的邊緣，是城市生活中的一個過客。

2多視角解析

雖然在2014年，我國人口城鎮(zhèn)化水平達(dá)到5477%，但是按照戶籍人口口徑計算，正式的城鎮(zhèn)化率僅為359%，這個差額顯示出城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分裂性，也顯示出人口城鎮(zhèn)化表象下人的城鎮(zhèn)化的不足。政府所統(tǒng)計的人口城鎮(zhèn)化水平與戶籍城鎮(zhèn)化率之間的189個百分點的差額，主要構(gòu)成就是25億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在部分城鎮(zhèn)中流動人口的勞動力數(shù)已然超過本地勞動力數(shù)，一些城鎮(zhèn)中流動人口數(shù)量甚至達(dá)到本地人口的幾十倍。那么，影響推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要因素有哪些呢？

首先是傳統(tǒng)發(fā)展理念的影響，貪大求全、化地的觀念，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后于城鎮(zhèn)化都使得人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。

一是急速城鎮(zhèn)化趨勢，特別是土地城鎮(zhèn)化速度太快。將城鎮(zhèn)化的發(fā)展單純定義為土地的城鎮(zhèn)化，主要表現(xiàn)在每年近144%的過快發(fā)展速度。其次城市土地擴張速度過快，蔓延式發(fā)展出現(xiàn)空間失控現(xiàn)象：一個時期以來，我國城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)為土地的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化水平成為地方政府干部政績考核的重要指標(biāo)，地方GDP和地方政府財政收入快速增長，進(jìn)而帶來地方政績的增長，此時的城鎮(zhèn)化率成為了片面追求高指標(biāo)的工具。

二是產(chǎn)城發(fā)展不融合。城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)原材料擴張空間有限，資源型城鎮(zhèn)的生命周期有限，致使吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量與程度有限；經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平及就業(yè)崗位的增加不相適應(yīng)，出現(xiàn)土地利用效率低下，空間產(chǎn)出率低的現(xiàn)象；此外，城鎮(zhèn)經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并未跟上去，城鎮(zhèn)功能也未進(jìn)一步完善，導(dǎo)致了產(chǎn)城之間的嚴(yán)重脫節(jié)；與此同時，城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)過程中，往往忽視了人的重要性，產(chǎn)城融合應(yīng)該從“產(chǎn)”和“城”的二維融合向“產(chǎn)”“城”“人”三位一體高度融合轉(zhuǎn)變。

其次是關(guān)于人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)方面：城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不均，人們對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主觀上的看法以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的較強流動性都加大了推進(jìn)的難度。

一是城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩極化，首先表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距大，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間收入差距擴大，這是來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)的拉動力；其次，不同發(fā)展規(guī)模的城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，即吸引農(nóng)村人口進(jìn)入城市生活的能力各不相同，農(nóng)村人口去往大城市的遷移意愿強烈，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間規(guī)模發(fā)展差距的不平衡，使得中國的城鎮(zhèn)化成為了大城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化。雖然大城市進(jìn)入門檻高、生活成本高，這部分轉(zhuǎn)移人口向往大城市與農(nóng)民的承受能力不足之間的矛盾，這使得異地城鎮(zhèn)化得到高度發(fā)展。

二是從主觀上，一方面，農(nóng)村社會發(fā)展帶來觀念、文化等方面的變化，引起了人們對鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)移的主觀心理狀態(tài)的變化；另一方面，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市之后，出現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口遷移思想融入問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融入能力建設(shè)和社會關(guān)系再造。以及城市市民對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的偏見。

三是從城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)，以及常住人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)的未落戶人口這一方面。隨遷子女的教育問題、住房、醫(yī)療、社會保險等覆蓋率低。其中最主要的是隨遷子女教育的轉(zhuǎn)移成本。城鎮(zhèn)中推進(jìn)機制不健全，戶籍制度等制度因素不完善。農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后難以享受到市民的公共服務(wù)。

3戰(zhàn)略建議

首先，在宏觀層面：關(guān)鍵在于新型城鎮(zhèn)化治理，需要推動公共服務(wù)均等化和加快包容性城市的建設(shè)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為，公共治理與制度創(chuàng)新是實施以人為本的城鎮(zhèn)化理念的關(guān)鍵。主要表現(xiàn)在一是要明確城鎮(zhèn)居民是中國城鎮(zhèn)化治理的基礎(chǔ)；二是為城鎮(zhèn)居民提供共享的基本公共服務(wù)，這是城鎮(zhèn)化治理的首要任務(wù)，尤為重要的是保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的隨遷子女享有受教育的權(quán)利，并且需完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問題；三是建設(shè)包容性城市，加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷。

其次，在中觀層面：產(chǎn)城融合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要工業(yè)化支持，需要走工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互為動力、共同發(fā)展的道路。如果說，工業(yè)化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，城鎮(zhèn)化是空間結(jié)構(gòu)的變革，那么，經(jīng)濟發(fā)展就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)在不同區(qū)域的耦合。因而可知，在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中，需要合理促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，并逐漸形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

最后，在微觀層面：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不能忽視人的重要性，人要成為新型城鎮(zhèn)化的推動者。新型城鎮(zhèn)化不僅是讓人口進(jìn)入城市的低水平城鎮(zhèn)化，而且還是全面提高公共服務(wù)水平和人民生活的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。人的城鎮(zhèn)化以追求人的全面發(fā)展為根本目標(biāo)，關(guān)鍵是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入到城鎮(zhèn)生活和工作中。一方面，需要亟待轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活觀念，改變在農(nóng)村中的舊的生活習(xí)俗，以新市民的姿態(tài)融入城鎮(zhèn)生活；另一方面，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，無論是主動進(jìn)城務(wù)工還是被動參與城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)工作中都需要發(fā)揮自身的潛能，來推動城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程。

4結(jié)論

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，不僅要重視對市民化進(jìn)程的落實，從另一個角度來看，更需要推動就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化建設(shè)，來減輕大城市的負(fù)擔(dān)，降低異地城鎮(zhèn)化率。一方面要加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主動力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，減輕與城市工業(yè)競爭原材料的壓力，這可以降低新型城鎮(zhèn)化的制度障礙和成本，促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展；另一方面，推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化，可以減輕人口城鎮(zhèn)化中，政府在城鎮(zhèn)社會保障、住房醫(yī)療等方面財政支出的困境，也同樣有利于農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)工業(yè)健康發(fā)展。推動人口城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和社會融合，才能增加生活消費和形成穩(wěn)定的經(jīng)濟內(nèi)需，從而使城鎮(zhèn)化能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟繁榮和社會進(jìn)步。在人口城鎮(zhèn)化的過程中促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化和市民化，已經(jīng)成為我國超大規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展、解決中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)有序城鎮(zhèn)化的核心性建設(shè)任務(wù)。

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