加快提高我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率

陳炎兵

黨的十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求，其中非常重要的一條就是要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，到2020年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右。按2013年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.9%計算，年均將提高1.3個百分點，年均需轉(zhuǎn)戶1600多萬人。目前，按照城鎮(zhèn)常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口將近7.5億，其中包括2.5億以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們雖然常年居住在城鎮(zhèn)，但并不能平等享受教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，由此帶來了一系列的經(jīng)濟社會問題。

一、黨的十八屆五中全會為何強調(diào)要加快提高我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率？

1.充分體現(xiàn)了我國新型城鎮(zhèn)化以人為本的本質(zhì)特征 。我國新型城鎮(zhèn)化的特征是什么？2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。應該說，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征就是以人為本。

目前，我國有2.5億多農(nóng)民工工作、生活在城鎮(zhèn)，但由于戶籍制度的限制，這些人卻沒有享受到城鎮(zhèn)的各項社會福利與公共服務(wù)。因此，我國長期以來處于“半城鎮(zhèn)化”的狀態(tài)，即農(nóng)村勞動者流動到了城鎮(zhèn)，但卻仍然保持著農(nóng)民的戶籍身份。因而，我們在制度安排上要充分體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化以人為本的本質(zhì)特征，需要充分尊重城鄉(xiāng)居民自主定居的意愿，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，加快推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。黨的十八屆五中全會強調(diào)加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，其重要意義也在于此。

2.明確了我國新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化到底“化”什么？是“化”地，還是“化”人？這是我國城鎮(zhèn)化中一個既簡單又復雜的問題。我國房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使很多人把城鎮(zhèn)化簡單地理解為把部分農(nóng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)用地。黨的十八屆五中全會強調(diào)加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，從根本上回答了這一問題：城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是實現(xiàn)農(nóng)村人口從“農(nóng)民”到“市民”的徹底轉(zhuǎn)變。

與傳統(tǒng)的土地城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)就是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的真正標志是進城農(nóng)民有充分的就業(yè)和完整的城鎮(zhèn)居民權(quán)益。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶后，只有消除他們在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面的顧慮，他們才會更好地融入城市，才能為城市建設(shè)貢獻更大的力量。研究顯示，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶后的消費意愿會增強，消費總支出會增加，尤其是在文化娛樂、教育、交通通信、住房等方面的消費需求將會逐漸增加。同時，以人為核心的城鎮(zhèn)化進程會有效增加城市的勞動力供給，緩解部分地區(qū)勞動力短缺問題?？梢姡涌鞈艏丝诔擎?zhèn)化率，既能促進社會公平正義與和諧穩(wěn)定，也有利于提高經(jīng)濟效率、促進經(jīng)濟增長。

3.明確了衡量我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要標準是戶籍人口城鎮(zhèn)化率。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出：“要緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平?！蹦敲?，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量標準到底是什么？一直以來，我們對質(zhì)量標準的要求比較模糊，這次黨的十八屆五中全會提出加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，這為我們推進城鎮(zhèn)化發(fā)展確定了明確的質(zhì)量標準——戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

20世紀80年代以來，我國戶籍管理的職能從國家劃歸地方，地方政府可以在其管理權(quán)限內(nèi)制定當?shù)氐膽艏?。在通常情況下，各省制定省內(nèi)戶籍政策的指導思想和基本原則，各地區(qū)依據(jù)總的指導方針制定各地的戶籍政策。因此，地方政府往往從當?shù)氐慕?jīng)濟利益出發(fā)，把戶口指標更多地分配給那些高學歷、高收入、高資產(chǎn)的群體，而忽視了農(nóng)民工群體。黨的十八屆五中全會明確提出加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，是對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計，也對地方政府的城鎮(zhèn)化工作提出了明確的發(fā)展質(zhì)量標準。此外，全會所提出的健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制，也將為提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率提供更多的財力保障。

二、制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的主要因素

1.經(jīng)濟因素。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，由經(jīng)濟的高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L。在這種背景下，城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力有所減弱，加上近年來農(nóng)村地區(qū)實施了一系列惠農(nóng)政策，使得城鎮(zhèn)化的速度有放緩趨勢。

據(jù)統(tǒng)計，我國每年農(nóng)民工外出的增長速度從2005年至2010年間的年均4%下降至2014年的1.3%，2015上半年僅有0.1%。同時，40歲以上的農(nóng)民工所占比重從2008年的30%提高到了2014年的43.5%。農(nóng)民工回鄉(xiāng)意愿有所增強，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象開始出現(xiàn)。

此外，人口的市民化需要巨大的財政投入，這對各級政府的財力是一個巨大的挑戰(zhàn)，可能會抑制我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的速度。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市進行實地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，一個農(nóng)民工（包括相應的撫養(yǎng)人口）市民化所需的公共支出成本約8萬元，就我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平來說，這一負擔是相當重的。

2.文化因素。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中缺少生存保障和情感寄托，難以融入城市社會。目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，2.5億左右的農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元矛盾突出。此外，長期以來的城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)導致了農(nóng)民工進城后仍然受到各種歧視，如勞動力市場的就業(yè)歧視，文化歧視等等。這些歧視因素會進一步阻礙我國的新型城鎮(zhèn)化進程。

3.社會因素。當前，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，而中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，這成為制約城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的社會因素。這種區(qū)域發(fā)展不平衡導致的結(jié)果是中西部小城鎮(zhèn)就業(yè)機會少，公共服務(wù)水平較低，吸引農(nóng)村勞動力的能力有限。另一方面，東部大中城市不僅就業(yè)機會多，而且公共福利質(zhì)量高，是農(nóng)民工主要的遷移去向。然而，我國大多數(shù)大城市的環(huán)境承載能力已經(jīng)相對飽和，有的甚至已經(jīng)超過極限。如果外來人口大量涌入，必然會進一步加劇城市環(huán)境的惡化和交通的擁堵。這就導致大城市政府在戶籍制度改革問題上有了更多的顧慮，在戶籍制度改革問題上采取非常審慎的態(tài)度。這種反差導致的結(jié)果是農(nóng)民愈想落戶的城市，愈難落戶;農(nóng)民愈不想落戶的城市，愈容易落戶。

4.政策因素。除了上述因素，政策因素也是阻礙城鎮(zhèn)化進程的重要原因之一。政策性因素主要表現(xiàn)在以下方面：一是戶籍制度的障礙;二是社會保障體系的缺乏和勞動就業(yè)權(quán)益保護不足，使農(nóng)民在城市缺乏安全感而不愿意進城定居;三是土地制度的障礙。目前農(nóng)民市民化的主要途徑是城郊土地征用和撤村建居，除此以外的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民很少有主動轉(zhuǎn)移進城鎮(zhèn)入戶的，其主要原因是缺少能讓農(nóng)民兌現(xiàn)農(nóng)村耕地和宅基地價值的有效途徑，農(nóng)民沒有理由放棄具有潛在價值的土地而選擇沒有多少現(xiàn)實利益的小城鎮(zhèn)戶口。

三、加快提高我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率的主要對策

1.推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過五成，但城鎮(zhèn)化水平與世界發(fā)達國家相比還有很大差距，城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在一些誤區(qū)和隱患，如有的地方農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，沒有真正享受城市居民的權(quán)利。只有積極推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，才能真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，使更多已經(jīng)完成了“土地城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民盡快實現(xiàn)“戶籍城鎮(zhèn)化”。

2.就地城鎮(zhèn)化。推進城鎮(zhèn)化必然受到資源環(huán)境約束，把所有農(nóng)民集中到大中城市，是不現(xiàn)實的。當前大中城市凸現(xiàn)的“城市病”也證明了這一點。不單如此，一系列諸如留守人群、農(nóng)村土地資源浪費等問題也考驗著我國新型城鎮(zhèn)化邁進的步伐。在這種情況下，就地城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化的一個重要選擇。所謂就地城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮(zhèn)為依托，通過發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，過上和城市人一樣的生活。要實施就地城鎮(zhèn)化，讓進入小城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民長遠生計有保障、能致富，產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)鍵。因為，農(nóng)民對土地的依賴性較高，如果沒有足夠的產(chǎn)業(yè)吸納大量農(nóng)民就業(yè)，就地城鎮(zhèn)化是不可能實現(xiàn)的。沒有產(chǎn)業(yè)作為支撐，盲目推動就地城鎮(zhèn)化，肯定難以為繼。因此，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)是重要方向。

3.走產(chǎn)城融合之路。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。“產(chǎn)城融合”是指產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展，以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動城市更新和完善服務(wù)配套，以達到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間持續(xù)健康發(fā)展的模式。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)是“沙漠上的大廈”，不可能持續(xù)健康發(fā)展。從一些地區(qū)的情況看，要實行“產(chǎn)城融合”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針，需逐步實現(xiàn)“三個一體化”：一是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要與相對集中的工業(yè)園區(qū)形成“產(chǎn)城融合”的共同體;二是新城鎮(zhèn)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與各中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及其重大項目建設(shè)產(chǎn)業(yè)布局一體化;三是新城鎮(zhèn)的建設(shè)要與本地資源的綜合開發(fā)利用一體化。

4.堅持新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展。城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)載體。城鎮(zhèn)化對要素的聚集過程為工業(yè)化提供了發(fā)展條件，而新型城鎮(zhèn)化所催生的城鎮(zhèn)規(guī)模擴大和層次提升、技術(shù)創(chuàng)新軟硬環(huán)境的改善以及人力資源發(fā)展體系的完善等更為新型工業(yè)化創(chuàng)造了需求、提供了載體。以信息技術(shù)應用和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展為代表的信息化，需要穩(wěn)定的平臺和巨大的空間，而城鎮(zhèn)化推動的要素聚集以及城鎮(zhèn)內(nèi)部生產(chǎn)、生活等方面對信息技術(shù)和產(chǎn)品產(chǎn)生的巨大需求，都為信息化提供了發(fā)展空間。城鎮(zhèn)化所帶來的農(nóng)村人口持續(xù)轉(zhuǎn)移、新技術(shù)不斷應用為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了發(fā)展條件。同時城鎮(zhèn)地區(qū)對農(nóng)產(chǎn)品的多品種、高質(zhì)量的市場需求，也進一步促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，推動了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。四化同步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，能夠形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

5.推進戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障等體制機制的同步改革。要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，就要從制度設(shè)計上下功夫。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。要使得更多的農(nóng)民進城、落戶，單純的戶籍制度改革是不夠的，需要將與戶籍制度相聯(lián)系的城鄉(xiāng)土地、社會保障、公共服務(wù)、就業(yè)制度等聯(lián)動配套開展改革。如果想讓農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)戶口，多方面的建設(shè)和改革需要同步推進，否則，戶籍制度改革將無法實現(xiàn)。

（作者：中國城鎮(zhèn)化促進會副會長兼秘書長）

責任編輯：狄英娜 李民圣