薛雪

摘要：自從貝克提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的理念以來(lái)，有關(guān)“風(fēng)險(xiǎn)”的討論不絕于耳。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化進(jìn)程的加快，以及人權(quán)意識(shí)的加強(qiáng)和國(guó)家在社會(huì)治理當(dāng)中形態(tài)的轉(zhuǎn)變，“危險(xiǎn)治理”到“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的跨越似乎已成為當(dāng)今世界各國(guó)的共識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)端于環(huán)境與資源保護(hù)法，逐漸擴(kuò)大至人體健康安全、食品安全等各個(gè)方面，而與此相對(duì)應(yīng)，“風(fēng)險(xiǎn)憲法”、“風(fēng)險(xiǎn)刑法”、“風(fēng)險(xiǎn)行政法”、“風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境法”等概念也相繼被提出。本文試從美國(guó)的角度對(duì)該國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則做一梳理，并提出對(duì)于中國(guó)當(dāng)下政策與立法之建議。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防;美國(guó)模式;應(yīng)用啟示

中圖分類號(hào)：C34 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1674-9324（2015）22-0001-07

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是在上世紀(jì)初提出的一項(xiàng)發(fā)端于環(huán)境法領(lǐng)域的新興原則，但是隨著歷史發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，在環(huán)境法領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不斷發(fā)展壯大，雖然有學(xué)者提出在環(huán)境法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)有限地適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，[1]但不可否認(rèn)的是，貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理念與“謹(jǐn)慎”地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的精神已經(jīng)成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。

美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則始于上世紀(jì)70年代該國(guó)的環(huán)境法，在日后的立法和司法領(lǐng)域均有所體現(xiàn)，但總體上講，美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不像該原則的濫觴之地——?dú)W洲一樣，不僅被環(huán)境法領(lǐng)域奉為圭臬，也大力地拓展到了歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面。美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則更像是隱藏在政策領(lǐng)域后面的“無(wú)形的手”一般，并不十分明確地體現(xiàn)在立法當(dāng)中，卻更多內(nèi)化為決策者的決策理念。

一、內(nèi)涵厘定——“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”與“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”

1.“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”含義內(nèi)觀。有學(xué)者認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”既是文化層面的一個(gè)認(rèn)知概念，又是政治層面的一個(gè)反思概念和制度層面的一個(gè)重構(gòu)概念，因而從任何單一層面出發(fā)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”所做的詮釋都難免偏狹。[2]相對(duì)于現(xiàn)實(shí)主義和文化意義上對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的認(rèn)識(shí)，以德國(guó)的烏爾里希·貝克和英國(guó)的安東尼·吉登斯等人為代表的制度主義者所主張的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之內(nèi)涵更為深刻、透徹，也更富有現(xiàn)實(shí)性與實(shí)踐性。同時(shí)，與工業(yè)社會(huì)中以財(cái)富分配不均及不平等的改善為社會(huì)的核心問(wèn)題大相徑庭的是，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)則以風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)防范為核心。因此，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論的提出，旨在批判和改造“簡(jiǎn)單現(xiàn)代性”或者說(shuō)改造資本主義社會(huì)，進(jìn)而構(gòu)筑新的理想社會(huì)圖景。[3]不難發(fā)現(xiàn)，貝克與吉登斯等人認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理念施行可以幫助再造“新社會(huì)”或進(jìn)行社會(huì)重構(gòu)，因而并不排斥風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念。

吉登斯認(rèn)為，高度現(xiàn)代性社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)多數(shù)來(lái)源于人們認(rèn)知的局限性，而非風(fēng)險(xiǎn)本身。該種風(fēng)險(xiǎn)不僅是制度本身成熟的成果，也是人們對(duì)社會(huì)加以干預(yù)的結(jié)果，相較于早期社會(huì)的隔絕，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)更表現(xiàn)為牽一發(fā)而動(dòng)全身的“蝴蝶效應(yīng)”，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、影響的寬度與廣度都較之以前更難預(yù)測(cè)。

貝克與吉登斯等人的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論對(duì)中國(guó)學(xué)術(shù)界的影響頗為深遠(yuǎn)，近年來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的內(nèi)涵引起了憲法、刑法、行政法、環(huán)境法等各領(lǐng)域的關(guān)注，有關(guān)這些方面的研究也蔚為大觀。對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來(lái)和社會(huì)學(xué)層面上的“風(fēng)險(xiǎn)”，均持以認(rèn)可與肯定的態(tài)度。

2.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用要件。盡管對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則眾說(shuō)紛紜，但隨著學(xué)者研究的深度與廣度之?dāng)U展，該原則的適用要件一說(shuō)也得到了理論界更多的認(rèn)可。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用包括三個(gè)層面：采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前提要件、風(fēng)險(xiǎn)管理決策過(guò)程中的預(yù)防機(jī)制與執(zhí)行預(yù)防性措施所需要遵循的要件，[4]概括來(lái)講，最為核心的要素如下：第一，科學(xué)不確定性與風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)不確定性即包括一項(xiàng)活動(dòng)可能造成損害的不確定，亦包括損害出現(xiàn)后原因的未知之探究。不確定性與風(fēng)險(xiǎn)如影隨形，也正因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則中的“風(fēng)險(xiǎn)”，其深度、廣度都難以合理界定，不似刑法學(xué)當(dāng)中確定的“危險(xiǎn)”概念，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防所針對(duì)的變量眾多，這就使得該原則的行使邊界變得異常模糊。第二，比例性原則。由于科學(xué)的不確定，單獨(dú)依靠現(xiàn)有科技知識(shí)，無(wú)法得出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確切適用范圍，更為謹(jǐn)慎的做法，則是將行政法中的“比例原則”引入到操作層面，結(jié)合成本——效益分析，使預(yù)防原則的應(yīng)用不致過(guò)分?jǐn)U大，同時(shí)，國(guó)家能力的概念也被引入其中。由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則意味著要突破危險(xiǎn)消除這條傳統(tǒng)的界限，這勢(shì)必就會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本。因此，法學(xué)界圍繞的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的具體內(nèi)容所展開的爭(zhēng)論，實(shí)際上反映了自由與公共利益之間始終存在的經(jīng)典沖突。具體而言，一方面是財(cái)產(chǎn)、職業(yè)、商業(yè)和科學(xué)這些基本權(quán)利所保護(hù)的自由;另一方面則是“公共——政治”的安全目標(biāo)。因此，比例原則與成本效益分析，使得國(guó)家能夠較為理性地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，不僅包括實(shí)質(zhì)性的損害，也暗含由于風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的恐懼給人們帶來(lái)的心理影響，避免過(guò)猶不及，也拒絕淺嘗輒止。第三，有限制的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移。一提到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的字眼便時(shí)刻跳動(dòng)。實(shí)際上，預(yù)防原則只有針對(duì)“重大而不可逆轉(zhuǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)存在之時(shí)，舉證責(zé)任才轉(zhuǎn)移到被告方，即造成風(fēng)險(xiǎn)的一方身上，此時(shí)，該行為國(guó)需要證明，其行為與特定損害結(jié)果的發(fā)生之間，并無(wú)因果關(guān)系，或者雖有因果關(guān)系，但并不會(huì)產(chǎn)生損害，更不會(huì)產(chǎn)生重大而不可逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。第四，發(fā)展的檢視。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的使用，是根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、政治等條件做出的暫時(shí)性措施，人類的認(rèn)識(shí)是曲折向上的，法律原則作為一定歷史時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也必然懷抱一定的發(fā)展觀點(diǎn)，吐故納新，不斷追求真理。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施必須要根據(jù)科技的深入發(fā)展和社會(huì)其他發(fā)展條件的需求，不斷變化，以求更為符合人類發(fā)展的進(jìn)程。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的形成與全球化的發(fā)展密不可分，因而，就長(zhǎng)期發(fā)展而言，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施必須與科學(xué)發(fā)展保持同步。

盡管對(duì)于何為風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有明確的定義，很多學(xué)者也認(rèn)為，由于風(fēng)險(xiǎn)受到了來(lái)自國(guó)家和學(xué)科等各方面的影響，我們也不可能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。對(duì)定義的選擇是一種政治選擇，表達(dá)了在特定情形中人們對(duì)不同負(fù)面影響的重要性看法。[5]但是，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的深入思考，不僅有利于我們?cè)诰唧w學(xué)科中判別情形，明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用領(lǐng)域，從認(rèn)識(shí)論的角度來(lái)說(shuō)，也加深了我們對(duì)于這一概念的探析。endprint

二、美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則概述

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在美國(guó)立法與司法當(dāng)中并不多見，更多的是化為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者決策時(shí)的政策理念，內(nèi)化于頒布的政策之中。

1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則立法十年?！都澎o的春天》一書的刊印發(fā)行，在美國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法歷史上是濃墨重彩的一筆，其不僅提出了人類與環(huán)境和諧共生發(fā)展的理念，直接推動(dòng)了美國(guó)國(guó)家環(huán)保署的建立，也推動(dòng)了美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防立法。[6]美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了許多規(guī)定，對(duì)可能的環(huán)境危害做出了規(guī)定。

1970年被認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則立法十年的開始，1970年的Clean Air Act以及1972年的Clean Water Act中都有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的條款，在環(huán)境立法的初始階段，這些立法無(wú)一不反映了當(dāng)時(shí)的立法特征：“明顯不愿意等待確定的證據(jù)”證明環(huán)境危害。[7]1973年的《瀕危物種法案》是美國(guó)早期反映風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法規(guī)之一。該法案的目的是保護(hù)瀕危、受到威脅和受到損害的物種，不僅保護(hù)那些已科學(xué)確定的面臨滅絕風(fēng)險(xiǎn)的物種，也保護(hù)在可預(yù)見的未來(lái)可能會(huì)變得瀕危的物種。之后的《有毒物質(zhì)控制法》、《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》以及《清潔空氣法》修正案等都反映了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的精神。例如，參議院在1977年《清潔空氣法》修正案的報(bào)告當(dāng)中認(rèn)為，聯(lián)邦環(huán)保局的“職責(zé)是評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，而不是等待時(shí)機(jī)危害的證據(jù)”。

2.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與司法判決。作為判例法國(guó)家的美國(guó)，其司法機(jī)關(guān)判決在厘清風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)涵界定和適用要件方面起到了重要作用。但縱使美國(guó)司法判決中有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的經(jīng)典判例為人熟知，我們卻也發(fā)現(xiàn)，對(duì)于這一原則，司法判決呈現(xiàn)出了反復(fù)的趨勢(shì)。

（1）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則式微——Ethyl案與Reserve Mining案。美國(guó)法院在20世紀(jì)70年代做出的一些判決，確定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境法的基礎(chǔ)。Ethyl案是美國(guó)禁止含鉛汽油使用的著名案件。在缺乏強(qiáng)硬的證據(jù)能證明存在任何危險(xiǎn)的情況下，哥倫比亞地方上訴法院仍然支持聯(lián)邦環(huán)保局的規(guī)定，要求減少汽油中鉛添加劑的含量。在當(dāng)時(shí)，雖然有初步的證據(jù)證明，高濃度的鉛是有毒的，空氣中的鉛會(huì)被吸收到人體內(nèi)，而汽油排放的鉛含量占了空氣中生成的鉛的90%，但在關(guān)于人體受鉛污染的來(lái)源以及何種程度的鉛污染是危險(xiǎn)的這一點(diǎn)上，都存在不確定性。同時(shí)，依據(jù)當(dāng)時(shí)的科學(xué)技術(shù)知識(shí)，不存在確定性的證據(jù)證明人體受鉛污染進(jìn)而影響健康與汽車排放的大量含鉛尾氣之間存在因果關(guān)系。但是，哥倫比亞地方上訴法院仍支持聯(lián)邦環(huán)保局的規(guī)定，要求減少汽油中鉛添加劑的含量。

法院據(jù)此認(rèn)為，盡管在禁止含鉛汽油的決定上存在相當(dāng)大的分歧，而且禁止含鉛汽油的行為產(chǎn)生的收益不明確，也缺乏充分的科學(xué)證據(jù)能確切地證明含鉛汽油的風(fēng)險(xiǎn)是什么或者禁止使用產(chǎn)生的代價(jià)將是什么，依然要支持聯(lián)邦環(huán)保局采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的方法，禁止含鉛汽油的使用。

而在Reserve Mining案當(dāng)中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的思想則在證據(jù)認(rèn)定方面有所體現(xiàn)。該案同樣發(fā)生于上世紀(jì)70年代，由于當(dāng)時(shí)美國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速時(shí)期，地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以及重要廠礦的納稅收入依然是國(guó)家發(fā)展首要考慮的因素，但是隨著人們環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)和對(duì)自身身體健康的關(guān)注，法院在證據(jù)認(rèn)定方面采用了“公眾健康風(fēng)險(xiǎn)的存在要求在合理的期限內(nèi)消除此種對(duì)健康的危險(xiǎn)，是保護(hù)公眾健康的風(fēng)險(xiǎn)防范性和防止性的措施”。[8]

Reserve Mining案的二審判決雖然撤銷了一審判決當(dāng)中關(guān)閉儲(chǔ)備礦產(chǎn)公司的決定，但是卻在證據(jù)認(rèn)定的諸多不確定中（包括空氣污染的不確定性、水污染的不確定性、引入石棉是否致癌的不確定性），依然放松了標(biāo)準(zhǔn)：儲(chǔ)備礦產(chǎn)公司排入蘇必利爾湖中的物質(zhì)的致癌性，沒(méi)有得到理論的完全證實(shí)，但是公眾心理認(rèn)為是致癌的，這一點(diǎn)對(duì)相關(guān)判決的做出起到了重要作用。

在該案中，存在更多的是因果關(guān)系不確定的證據(jù)鏈條：對(duì)于石棉在動(dòng)物體內(nèi)是否致癌的研究不能合理推出石棉導(dǎo)致人體致癌的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)Duluth（受到石棉污染地區(qū)）居民體內(nèi)進(jìn)行檢測(cè)也未發(fā)現(xiàn)石棉的蹤跡，在審查了上述兩方面的證據(jù)之后，第八巡回法院發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有證據(jù)能夠證明危害的存在，但是在儲(chǔ)備礦產(chǎn)公司工作的員工患腸胃癌的幾率確實(shí)在增加，因此，上訴法院最后形成了自己的意見：在石棉產(chǎn)生腸胃癌危害的可能性上，并沒(méi)有確定的證據(jù)。但是，儲(chǔ)備礦產(chǎn)公司排放廢水污染蘇必利爾湖，進(jìn)而造成了石棉污染，引起了居民對(duì)于“公眾健康的合理的醫(yī)學(xué)上的關(guān)心”，這種關(guān)心的存在對(duì)于證明法院要求儲(chǔ)備礦產(chǎn)公司“在合理的期限內(nèi)（采?。p少健康危險(xiǎn)的措施”已經(jīng)是足夠的了。

因此，在儲(chǔ)備礦產(chǎn)公司一案當(dāng)中，上訴法院雖然駁回了關(guān)閉廠礦的決定，但依然做出由公司花費(fèi)巨額財(cái)產(chǎn)修復(fù)被污染的空氣和水源，提供勞動(dòng)者以良好工作環(huán)境的決定。

（2）保守的證據(jù)觀——Benzene案與泰森案。美國(guó)環(huán)境法傾向于過(guò)高估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的保守證據(jù)觀念，有時(shí)一個(gè)法規(guī)就提出了一個(gè)證據(jù)觀：在德萊尼修正案中，如果一種食品添加劑可能使動(dòng)物致癌，一種不可辯駁的觀念就會(huì)得到相應(yīng)的支持——此種食品添加劑是不安全的，對(duì)于人體健康同樣如此。運(yùn)用這一觀念，在接下來(lái)的哥倫比亞巡回上訴法院在公眾健康研究組訴泰森一案當(dāng)中，依據(jù)運(yùn)用“最佳可得證據(jù)”以及“最佳可得的科學(xué)信息”的原則，法院支持《有毒物質(zhì)控制法》當(dāng)中運(yùn)用動(dòng)物實(shí)驗(yàn)的方法，即根據(jù)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)的結(jié)果，預(yù)測(cè)對(duì)人體健康的影響。并提出，國(guó)會(huì)并不是希望證明所有的假設(shè)，而是允許司法機(jī)關(guān)依靠“最佳可得證據(jù)”原則進(jìn)行審判。

而20世紀(jì)80年代的Benzene案實(shí)際上確立了一種對(duì)于預(yù)防原則采用的前提要件——科學(xué)不確定性之判斷的規(guī)則。法院判決認(rèn)為，“只要得到有聲望的科學(xué)思想的支持，（聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)）可以自由地運(yùn)用保守的觀念解釋數(shù)據(jù)……在過(guò)分保護(hù)而不是在過(guò)分不保護(hù)上，冒犯錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)”。這在一定程度上說(shuō)明，美國(guó)在有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)用方面，往往依靠專家意見多于依靠民眾意見。

與歐洲各國(guó)普遍將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為規(guī)制環(huán)境發(fā)展與人體健康等領(lǐng)域的重要原則之做法不盡相同的是，作為極具冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神的美國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一理念在某種程度上并未上升至風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防“原則”的高度，美國(guó)對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的態(tài)度，是將其內(nèi)化為一種“precautionary approach”或“Precautionary measure”。在具體的司法判決當(dāng)中，也是靈活運(yùn)用，并不拘泥于“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”到底是“原則”還是“方法”。在筆者看來(lái)，美國(guó)更多的是運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)于未知風(fēng)險(xiǎn)的防范，這種并不拘泥于其性質(zhì)地位，而強(qiáng)調(diào)運(yùn)行與實(shí)施的方式，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在美國(guó)的運(yùn)用更為靈活。endprint

三、美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)施框架

1.社會(huì)管理中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防——科學(xué)方法的決定性作用。美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行政，最集中的體現(xiàn)是在US Environmental Protection Agency（美國(guó)環(huán)境保護(hù)署，以下簡(jiǎn)稱美國(guó)環(huán)保署）關(guān)于空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善上。根據(jù)美國(guó)的Clean Air Act，美國(guó)環(huán)保署制定了NAAQS（National Ambient Air Quality Standards）[9]對(duì)不同空氣污染物進(jìn)行檢測(cè)，并制定了相應(yīng)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)美國(guó)Clean Air Act第108條規(guī)定，在頒布新的或修訂NAAQS時(shí)，環(huán)保署要做的第一步是準(zhǔn)備相關(guān)污染物的《基準(zhǔn)文件》，該文件必須報(bào)告有關(guān)“空氣中存在此種污染物對(duì)公眾健康或福利所有可識(shí)別的預(yù)期影響”的“最新科學(xué)知識(shí)”;該法第109條指令環(huán)保署署長(zhǎng)運(yùn)用其“判斷”選擇一個(gè)主要的NAAQS，這一選擇應(yīng)基于《基準(zhǔn)文件》，“為保護(hù)公眾健康所必須”并且留有“足夠的安全余地”。

在1997年美國(guó)環(huán)保署就臭氧和顆粒物進(jìn)行修訂時(shí)，則運(yùn)用了科學(xué)的檢測(cè)方法，[10]隨后，根據(jù)年份的變化和空氣質(zhì)量的浮動(dòng)，又適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行NAAQS指標(biāo)的修改：“環(huán)保署對(duì)顆粒物標(biāo)準(zhǔn)的修訂基于自上一次對(duì)顆粒物標(biāo)準(zhǔn)審查以來(lái)的最新科學(xué)進(jìn)展……”[11]

此外，美國(guó)環(huán)保署也保留了采用特別決定的方法制定NAAQS的權(quán)利：“署長(zhǎng)并未被限于使用單一的辦法來(lái)確定足夠的安全余地，在運(yùn)用判斷時(shí)，她可以選擇綜合的方法、兩步法，或者可能還有其他方法，這取決于她在復(fù)審NAAQS空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所面對(duì)的具體情況”。[12]

另一方面，美國(guó)還對(duì)污染物“閾值”進(jìn)行了規(guī)定，認(rèn)為：“污染物有一個(gè)閾值，因此有可能設(shè)定一個(gè)‘安全的水平”，[13]只有在超過(guò)一定閾值之后，暴露水平才會(huì)造成影響，而這一水平就被指定為閾值水平。與此形成對(duì)照的則是“無(wú)閾值”污染物。指在零暴露水平以上的任何水平都會(huì)導(dǎo)致不良影響的污染物。[14]

通過(guò)上述分析，我們可以總結(jié)出，美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防雖然沒(méi)有明確的框架，但不難發(fā)現(xiàn)，基本遵循如圖1步驟。

在這一過(guò)程當(dāng)中，科學(xué)起到了決定性的作用，所公布的標(biāo)準(zhǔn)均依據(jù)科學(xué)研究公布，美國(guó)環(huán)保署署長(zhǎng)曾不止一次地說(shuō)，在確立新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)“聽科學(xué)的”，[15]這種科學(xué)方法的運(yùn)用，幾乎成為環(huán)保署決策的唯一工具。[16]

2.司法審查中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防——保有底線的審查。美國(guó)司法針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，提出過(guò)“多伯特審查”的方式。在多伯特訴梅里爾·道醫(yī)藥有限公司（Daubert v. Merrell Dow Pharmaceuticals，Inc.，以下簡(jiǎn)稱多伯特案）中，要求初審法官在審理中了解專家證言的科學(xué)基礎(chǔ)，決定該證言是否將科學(xué)原則足夠可靠地應(yīng)用于足夠堅(jiān)實(shí)的科學(xué)數(shù)據(jù)，并由此論證了專家們的科學(xué)結(jié)論。同時(shí)初審法官必須決定科學(xué)證言是否與陪審團(tuán)要做出的事實(shí)裁決有關(guān)。[17]

但是，經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐，美國(guó)法院選擇了抵制受規(guī)制群體使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估司法審查多伯特化的努力：哥倫比亞特區(qū)法院在以實(shí)質(zhì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審職業(yè)安全與健康局（OSHA）有關(guān)工人暴露于Eto的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，拒絕了企業(yè)有關(guān)采用多伯特式標(biāo)準(zhǔn)的請(qǐng)求，[18]同樣，在復(fù)審環(huán)保署有關(guān)逐漸清除汽油中四乙鉛的決定時(shí)，哥倫比亞特區(qū)法院宣稱：“與某些原告的明顯暗示恰恰相反，我們不必尋找可以充分支持署長(zhǎng)決定的某一項(xiàng)單獨(dú)的決定性研究。科學(xué)并不是以這種方式起作用，就此而言，司法中的事實(shí)認(rèn)定也并不是以這種方式進(jìn)行的。”[19]同樣拒絕了詳細(xì)的證據(jù)審查的“看門人”作用。更近的時(shí)候，在支持環(huán)保署修改臭氧和細(xì)顆粒物的大氣質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，法院重申其功能不是解釋專家之間的爭(zhēng)議或裁定彼此競(jìng)爭(zhēng)的專家觀點(diǎn)，其有限的任務(wù)僅指環(huán)保署署長(zhǎng)所做的選擇是否合理、是否得到了案卷的支持。

自此，法官非常明智地克制了自己，這樣做顯然更好：第一，聯(lián)邦法官并不適合對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審查。原因是法官并不是某一領(lǐng)域中的專家，在涉及科學(xué)分析、復(fù)雜的模型演練中，法官的能力有限。第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的多伯特化似乎將政策制定者的角色強(qiáng)加于了法院，根據(jù)多伯特審查，法院審查過(guò)證據(jù)后，將提出現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)是否合理以及怎樣的標(biāo)準(zhǔn)為合理的決定，這對(duì)于一個(gè)無(wú)須負(fù)政治責(zé)任的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，并不恰當(dāng)。最后，多伯特審查還有可能導(dǎo)致司法權(quán)力的擴(kuò)大。本應(yīng)屬于立法部門授權(quán)職能部門完成的工作，回到了司法部門，有違美國(guó)三權(quán)分立政體的穩(wěn)定。因此，法院明確了自己的底線，進(jìn)行了保有底線的審查。

美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施，從立法機(jī)構(gòu)到司法機(jī)構(gòu)到行政機(jī)構(gòu)均有所體現(xiàn)，科學(xué)的決定性力量與保有底線的司法審查，一方面使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的實(shí)施更負(fù)客觀性，另一方面也使機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)更為明確。但是，對(duì)于幾乎完全依靠科學(xué)做出風(fēng)險(xiǎn)管理的決策，筆者持不盡相同的態(tài)度，這將在下文具體論述。

四、美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)施特點(diǎn)

從上文的分析可以得出，美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施有其自身特點(diǎn)，下面做一分析。

1.科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)至上。如前所述，美國(guó)環(huán)保署對(duì)科學(xué)的狂熱，似乎已經(jīng)超過(guò)了其他風(fēng)險(xiǎn)管理決策領(lǐng)域，幾乎完全依靠科學(xué)來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)，自然有其利處?？茖W(xué)經(jīng)常被理解為是“客觀的”，因此，用科學(xué)捍衛(wèi)規(guī)制決定常常有著相當(dāng)強(qiáng)的修辭力量。[20]加上過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，科學(xué)技術(shù)在各個(gè)領(lǐng)域大放異彩，使得科學(xué)對(duì)于政治有著極大的吸引力，科學(xué)信息也成為規(guī)制者用以制定決策的重要依據(jù)。但是，科學(xué)只能夠告訴我們是什么，而不應(yīng)當(dāng)告訴我們?cè)趺醋觥Ｖ贫?biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)。[21]風(fēng)險(xiǎn)管理決策的做出，就不能僅僅考慮科學(xué)問(wèn)題，往往是一項(xiàng)綜合了政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家能力與社會(huì)公眾意見的綜合決策。風(fēng)險(xiǎn)管理決定需要做出超出科學(xué)范圍的價(jià)值判斷?？茖W(xué)永遠(yuǎn)不能單獨(dú)成為風(fēng)險(xiǎn)決定的充分基礎(chǔ)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)決定最終依然是公共政策的選擇。美國(guó)環(huán)保署幾乎完全依靠科學(xué)的做法，并不妥當(dāng)。尤其對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)污染物中的“無(wú)閾值”污染物，值得商榷。對(duì)于有閾值的污染物來(lái)說(shuō)，看起來(lái)單靠科學(xué)的力量就能將之規(guī)劃在合理限度之內(nèi)，如果一個(gè)污染物有閾值，那么根據(jù)科學(xué)的劃定就會(huì)出現(xiàn)所謂的“安全地帶”。而對(duì)于無(wú)閾值污染物，情況就很模糊了，不同于閾值污染物，防范無(wú)閾值污染物的方法似乎只有將標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為零才完全可行。但是事實(shí)上，這種設(shè)置是不現(xiàn)實(shí)的，至少到目前為止，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)各國(guó)在規(guī)制空氣污染物方面將某一標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格地設(shè)定為零。endprint

另一方面，事實(shí)證明，Clean Air Act所規(guī)制的污染物很少呈現(xiàn)出清晰的閾值。研究顯示，根本不存在證據(jù)表明閾值水平具有清晰的意義，健康損害隨著污染物濃度的高低而變，也沒(méi)有清晰的下限。這樣一來(lái)，防范空氣中不利于健康的有害物質(zhì)的唯一方法就是將標(biāo)準(zhǔn)降為零，采取嚴(yán)格的管制措施。不然的話，健康影響就很有可能出現(xiàn)在低于規(guī)制者所選擇的標(biāo)準(zhǔn)水平上。

因此，美國(guó)環(huán)保署的決策所呈現(xiàn)出來(lái)的選擇依據(jù)，或者至少?gòu)哪壳翱傻觅Y料中看來(lái)，幾乎將科學(xué)作為了其唯一標(biāo)準(zhǔn)，這是否是在用科學(xué)的糖衣包裹政治的偏好，也不得而知。

2.公眾參與的利弊。公眾參與也有不同的主題與模式，而模式的選擇往往反映的是行政機(jī)構(gòu)在何種程度上希望公眾參與決定做出的過(guò)程，以及在何種程度上排斥了公眾的參與。咨詢委員會(huì)模式是美國(guó)環(huán)保署頗為青睞的模式。在這種模式下，決定做出者任命一個(gè)由無(wú)利害關(guān)系的專家組成的委員會(huì)，就技術(shù)問(wèn)題給行政機(jī)構(gòu)提供咨詢。專家們則根據(jù)科學(xué)的模式、分析科學(xué)報(bào)告、研究科學(xué)數(shù)據(jù)等等專業(yè)知識(shí)，給決策者提供一個(gè)建議。在這種情況下，專家建議往往舉足輕重。但是，咨詢委員會(huì)模式也存在一些問(wèn)題。第一，咨詢委員會(huì)具有極強(qiáng)的排他性。決策者有可能選擇學(xué)科意見一致的專家作為咨詢委員會(huì)的組成人員，以此更為快速高效地達(dá)成意見，這樣的結(jié)果，使得咨詢委員會(huì)的專家意見與決策者的政策偏好是一致的。第二，一些實(shí)例中，咨詢委員會(huì)也引入了其他的聲音。美國(guó)《職業(yè)安全與健康法》（Occupational Safety and Health Act）要求，有關(guān)個(gè)別標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的咨詢委員會(huì)，組成要包括至少1名由健康和公共服務(wù)部部長(zhǎng)（Secretary of Health and human Services）指派的專家、至少1名州健康與安全行政機(jī)構(gòu)的代表以及同樣數(shù)量的勞工代表及管理人員代表。[22]但是事實(shí)上，行政機(jī)構(gòu)很少用到這一規(guī)定，因?yàn)闋?zhēng)吵將使得咨詢委員會(huì)根本無(wú)法做出一致決定。

在第一種情況下的咨詢委員會(huì)，與其說(shuō)是公眾參與，不如說(shuō)是精英話語(yǔ)權(quán)的發(fā)聲。此時(shí)，更常規(guī)意義上的公眾并沒(méi)有真正參與到?jīng)Q策中來(lái)。協(xié)調(diào)模式是更為易于接受的公眾參與模式。在協(xié)調(diào)模式下，與規(guī)制有利害關(guān)系的團(tuán)體的代表們聚在一起，在“協(xié)調(diào)人”或者“促進(jìn)者”的幫助下，彼此提出事實(shí)和論證，嘗試就最終結(jié)果達(dá)成協(xié)議。這確實(shí)是一種更為公眾接受的形式，在美國(guó)聯(lián)邦層面，協(xié)調(diào)模式因“規(guī)制協(xié)商”（regulatory negotiation）的概念而受到追捧。[23]在協(xié)商模式下，談判代表們火熱地進(jìn)行商談，整個(gè)過(guò)程可能持續(xù)半年至一年。公眾參與的協(xié)商模式產(chǎn)生之初，行政機(jī)關(guān)的估計(jì)是非常樂(lè)觀的，認(rèn)為這樣做將會(huì)避免訴訟、明確公眾關(guān)心、使得決策更為明智。但事實(shí)上，協(xié)調(diào)模式的開啟雖然是進(jìn)步，但也存在一定的問(wèn)題。協(xié)調(diào)模式產(chǎn)生作用取決于很多因素，比如：當(dāng)事人的數(shù)量足夠小，能夠進(jìn)行有效協(xié)商;問(wèn)題足夠成熟，當(dāng)事人已經(jīng)準(zhǔn)備好要做出決斷;爭(zhēng)點(diǎn)足夠多，使當(dāng)事人各方能夠獲得足夠的利益等等。因此，協(xié)調(diào)模式也并非萬(wàn)能的風(fēng)險(xiǎn)決策管理方式，它也僅僅是行政管理的一種手段，縱使要使用，也應(yīng)謹(jǐn)慎選擇。

3.私域中的風(fēng)險(xiǎn)自我規(guī)制。立法與司法并非僅有的風(fēng)險(xiǎn)管理方案。實(shí)際上，旨在減少不利影響，加強(qiáng)預(yù)防的私人自我規(guī)制一直存在。在私域當(dāng)中，明智的企業(yè)管理者也會(huì)運(yùn)用一定的成本—收益分析方法來(lái)做出盡可能利益最大化的管理決定，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這種決定的做出可能是由于道德等觀念的約束，也可能單純?yōu)榱吮苊饨疱X損失或是有可能發(fā)生的民事或刑事訴訟。私域中的自我規(guī)制最為具體的表現(xiàn)是在企業(yè)的自我規(guī)制方面。對(duì)于企業(yè)的自我規(guī)制而言，最常見的則是設(shè)定各種協(xié)會(huì)，20世紀(jì)的美國(guó)，類似的協(xié)會(huì)如雨后春筍般出現(xiàn)。比如美國(guó)機(jī)械工程協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)者實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家消防聯(lián)合會(huì)、美國(guó)監(jiān)測(cè)與原材料協(xié)會(huì)、美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)等等。這些協(xié)會(huì)的產(chǎn)生，在美國(guó)歷史上發(fā)揮了一定的作用。另外也有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為許可與證明也是風(fēng)險(xiǎn)管理中的一種方式。19世紀(jì)晚期，美國(guó)開始了對(duì)醫(yī)師的執(zhí)業(yè)許可設(shè)定，一些理論認(rèn)為，這樣做實(shí)際上在提高了門檻的同時(shí)，也間接性地減少了不合格醫(yī)生所帶來(lái)的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

由于歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等因素，各國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則特點(diǎn)都不盡相同。美國(guó)的特點(diǎn)除了由于其判例法的法律體系展示出以外，也與美國(guó)國(guó)家自身特點(diǎn)相關(guān)。在風(fēng)險(xiǎn)管理上，更具有冒險(xiǎn)精神和探索欲望。因此，美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不像歐盟那樣強(qiáng)勢(shì)和具體。但也并不像很多人認(rèn)為的那樣，美國(guó)并不存在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。通過(guò)立法與司法的雙重規(guī)制，美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則呈現(xiàn)出了司法具象化，立法加以鞏固確定的特點(diǎn)。

五、對(duì)中國(guó)的啟示

1.我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則研究現(xiàn)狀。在2015年1月1日施行的我國(guó)最新《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”雖然較之舊環(huán)保法，新法增加了原則性條款，但其中并未提到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。而預(yù)防原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，二者并不相同。目前我國(guó)學(xué)者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是否能夠成為一項(xiàng)法律原則也各執(zhí)一詞，但是，隨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域的發(fā)展，其接受度與認(rèn)可度也大幅提升。目前，我國(guó)法律當(dāng)中并沒(méi)有明確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的規(guī)定，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第三條第二款規(guī)定：“本條例所稱農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全，是指防范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對(duì)人類、動(dòng)植物、微生物和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的危險(xiǎn)或者潛在風(fēng)險(xiǎn)。”《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定：“消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)、使用單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的規(guī)定采取必要的措施，防止或者減少消耗臭氧層物質(zhì)的泄漏和排放。從事含消耗臭氧層物質(zhì)的制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報(bào)廢處理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的規(guī)定對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行回收、循環(huán)利用或者交由從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用、銷毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位進(jìn)行無(wú)害化處置。從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用、銷毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的規(guī)定對(duì)消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行無(wú)害化處置，不得直接排放。”也體現(xiàn)了一定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的思想，但真正作為環(huán)境法當(dāng)中一項(xiàng)原則，尚待商議。即便如此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的思想與理念也具有巨大的意義，各國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施對(duì)我國(guó)也有一定的啟示。endprint

2.美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)施對(duì)我國(guó)的啟示。（1）有原則的風(fēng)險(xiǎn)管理——成本—收益分析與科學(xué)至上的融合。成本—分析理念作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的潤(rùn)滑劑，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)揮作用的過(guò)程中起到了巨大的功效。它要求決策者必須運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理，而非簡(jiǎn)單的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式做出一個(gè)決定。雖然風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理之間，很難劃出嚴(yán)格的界限，但是，一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是與技術(shù)相連的，而風(fēng)險(xiǎn)管理作為一種政治手段，不能只以科學(xué)作為基礎(chǔ)。誰(shuí)應(yīng)該受到保護(hù)以及受到何種程度的保護(hù)，是一個(gè)倫理的決定，而不是科學(xué)的決定。成本—收益的分析理念使得決策者不能只考慮科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)原則，畢竟，風(fēng)險(xiǎn)管理決策是一個(gè)系統(tǒng)性的決策，而非只是依靠科學(xué)的力量做出的線性決策。尋求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理之間的最大利益，是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)施的重要內(nèi)涵。我國(guó)目前的環(huán)境政策立法之中，多數(shù)是技術(shù)規(guī)范式的進(jìn)路，而技術(shù)進(jìn)路的線性發(fā)展觀，則忽略了政策決定中需要衡量的其他要素。本文開頭提到，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)際上是財(cái)產(chǎn)、職業(yè)、商業(yè)和科學(xué)這些基本權(quán)利所保護(hù)的自由與“公共—政治”的安全目標(biāo)的平衡，成本—收益分析的理念提供給決策者更為冷靜的頭腦，在經(jīng)濟(jì)利益與人類健康，規(guī)制成本與替代措施成本之間，都要做出合理的決斷。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，在不同的價(jià)值選擇面前，并不存在一個(gè)“優(yōu)先”的問(wèn)題，而是“優(yōu)位”的問(wèn)題。自由、發(fā)展、安全等目標(biāo)之間并不存在誰(shuí)更優(yōu)先，而是隨著社會(huì)變動(dòng)，在不同時(shí)期更注重某一方面的價(jià)值，即“優(yōu)位”。這與單純依靠科學(xué)的線性發(fā)展觀不同，優(yōu)位的思想使得我們具有更為開闊的眼光?！皟?yōu)先”的觀念反映的是其他價(jià)值暫時(shí)的讓步，而優(yōu)位的概念則追求各個(gè)價(jià)值的平衡發(fā)展。

（2）法院有限的司法審查——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的中立。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的應(yīng)用是一場(chǎng)博弈，決策者除了要在各種價(jià)值選擇面前決斷外，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)間的權(quán)利分配，也是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)展的重要因素。在之前的分析中，美國(guó)司法機(jī)關(guān)保留了自己的底線，并沒(méi)有對(duì)過(guò)于具體的科學(xué)證據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行審查，這樣做就避免了將決策的制定權(quán)利轉(zhuǎn)移到法院手中的危險(xiǎn)。的確，風(fēng)險(xiǎn)管理是政治活動(dòng)，也是社會(huì)活動(dòng)，雖然它與社會(huì)各方面有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但司法的中立無(wú)疑從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最前端——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別開始，就做出了正確的決定。除此以外，在舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的問(wèn)題上，也是研究風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的學(xué)者們聚焦的一點(diǎn)。在重大、不可逆轉(zhuǎn)的危害發(fā)生時(shí)，舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到被告方，但對(duì)于“重大、不可逆轉(zhuǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有明確界限，數(shù)字證據(jù)的作用也只是將危害盡量地具象化。但是，不能忽視的明顯現(xiàn)象是，很多時(shí)候，環(huán)境保護(hù)學(xué)者眼中的重大與不可逆風(fēng)險(xiǎn)與公眾眼中的風(fēng)險(xiǎn)并不相同。比如，一些環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前土地退化的問(wèn)題是遠(yuǎn)比空氣污染更為嚴(yán)重的潛在風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，接受這個(gè)觀點(diǎn)似乎并不容易。對(duì)于法官來(lái)說(shuō)，即使聽取專家意見，也只能夠做一種“內(nèi)心確信”。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)用過(guò)程中，如何衡量公眾、專家、企業(yè)等各方面的證據(jù)，也是一個(gè)重要問(wèn)題。法官應(yīng)當(dāng)做到盡量地公允中立，并客觀合理地判定是否為重大、不可逆的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）“商談—建構(gòu)范式”與“理性—工具范式”的結(jié)合。我國(guó)并沒(méi)有明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，分散在不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理提供的經(jīng)驗(yàn)并不多，但根據(jù)西歐、美國(guó)等地的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情，在不同的階段，采取不同的方式對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。“商談—建構(gòu)”范式強(qiáng)調(diào)行政決策者靈活、寬泛裁量權(quán)的重要性。這實(shí)際上是一種賦權(quán)性規(guī)則，要求行政機(jī)構(gòu)在考慮了所有相關(guān)因素之后，即可做出他認(rèn)為合適的判斷。在這種范式下，環(huán)境影響報(bào)告起到了重要作用。環(huán)境影響報(bào)告提醒決策者更為全面地了解信息，也給公眾一個(gè)較為清晰的交代，同時(shí)，環(huán)境影響報(bào)告要求自身不能流于表面、不能主觀判斷、不能信息不足，這就確保了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別有一個(gè)較為準(zhǔn)確的前提。同時(shí)，在該種范式下，更為強(qiáng)調(diào)公眾的參與和社會(huì)各方的發(fā)聲。并且其程序意義得到了充分的體現(xiàn)，它確保了行政機(jī)關(guān)通過(guò)商談來(lái)解決問(wèn)題?！袄硇浴ぞ叻妒健睂?shí)際上更多地針對(duì)審判。它強(qiáng)調(diào)法官和決策者都是在評(píng)價(jià)證據(jù)，而不是要行使裁量權(quán)。對(duì)實(shí)質(zhì)性審查的程度決定了工具主義的應(yīng)用。在實(shí)踐中，運(yùn)用該范式衡量風(fēng)險(xiǎn)，則更多地需要科學(xué)證據(jù)，工具范式的運(yùn)用懼怕沒(méi)有科學(xué)依據(jù)的領(lǐng)域，在審理中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)際上為上訴人創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)責(zé)任，即為未知的風(fēng)險(xiǎn)提供解決方案。不難發(fā)現(xiàn)，這種范式必須隨著科技的發(fā)展而增加自身的活力。在實(shí)踐中，工具范式則要求決策者盡可能多地關(guān)注科學(xué)。實(shí)際上，這兩種范式恐怕無(wú)法完全分開，至少在目前世界各國(guó)的實(shí)踐中，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家只存在一種單獨(dú)的范式。筆者認(rèn)為，如何將兩種范式嵌入到政府決策與司法審判中才是更為重要的。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理中，商談式范式無(wú)疑更符合我國(guó)目前的國(guó)情。強(qiáng)調(diào)公眾參與，減小科學(xué)家與普通民眾話語(yǔ)體系的鴻溝，對(duì)于我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有著不可忽視的作用。而針對(duì)理性工具主義的理解，也在一定程度上有利于我國(guó)在WTO爭(zhēng)端中更加游刃有余。雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國(guó)并未得到應(yīng)用，但在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易中，已經(jīng)出現(xiàn)了摩擦。由于各國(guó)采取的范式并不相同，對(duì)于工具主義范式的了解，也使我們更為尊重科學(xué)，同時(shí)更靈活對(duì)待國(guó)際爭(zhēng)端。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最早興起于環(huán)境法，擴(kuò)展到人體健康、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)基因等各方面，風(fēng)險(xiǎn)管理理念也更壯大，接受風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的觀念已成為趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身國(guó)情，結(jié)合倫理、政治、科技各方面，從不同維度出發(fā)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施框架。

六、結(jié)論

近年來(lái)，三聚氰胺事件、轉(zhuǎn)基因食品危害、核電站泄漏等詞語(yǔ)不斷沖擊人們的耳膜，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的恐懼心理似乎已經(jīng)消磨了人們面對(duì)不確定性事務(wù)時(shí)的信心。面對(duì)不確定性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在一定程度上成為面對(duì)潛在災(zāi)害的重要工具。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為風(fēng)險(xiǎn)管理的工具，已被歐盟、美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)運(yùn)用于立法司法中。中國(guó)正以世界矚目的速度崛起，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我們也更為考慮人類健康發(fā)展福祉與世代的可持續(xù)性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則符合我國(guó)傳統(tǒng)文化中平衡、和諧與共生的思想。結(jié)合國(guó)情，無(wú)論是立法還是司法，都需要理性、能動(dòng)、靈活地應(yīng)對(duì)問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)各種價(jià)值觀的平衡協(xié)調(diào)，在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，為社會(huì)發(fā)展提供有效保障。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的出現(xiàn)是我國(guó)層出不窮的環(huán)境與食品安全問(wèn)題的結(jié)果，如何更好地將它發(fā)展成為符合我國(guó)國(guó)情的風(fēng)險(xiǎn)管理方式，在一定時(shí)期內(nèi)將會(huì)是一個(gè)難題。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有擴(kuò)張性，如果過(guò)分地強(qiáng)調(diào)其在某個(gè)領(lǐng)域的局限性適用，不僅不利于該學(xué)科的發(fā)展，也會(huì)使得更多社會(huì)問(wèn)題得不到及時(shí)有效的面對(duì)。endprint

注釋：

①李艷芳、金銘：《論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在中國(guó)環(huán)境法中的有限適用》，《黨史風(fēng)采》2013（10），51頁(yè)。

②田宏杰：《“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的刑法立場(chǎng)》，《法商研究》，2011（4），21頁(yè)。

③[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，25頁(yè)。

④牛惠之：《預(yù)防原則之研究—國(guó)際環(huán)境法處理欠缺科學(xué)證據(jù)之環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)議題之努力與爭(zhēng)議》，《臺(tái)大法學(xué)論叢》，2004，34（3），45-54頁(yè)。

⑤Baruch Fischhoff，Stephen R. Watson，Chris Hope：Defining the Risk，Policy Sciences 17，1984，pp123-129。轉(zhuǎn)引自《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，金自寧編譯，法律出版社，2012年10月版，4頁(yè)。

⑥唐雙娥：《環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)防范原則研究——法律與科學(xué)的對(duì)話》，高等教育出版社，2004年8月版，118頁(yè)。

⑦Daniel Bodansky：The precautionary principle in US Environmental Law，in Tinothy Oriordan & James Cameron（eds），Interpreting the Preacautionary Principle，Earthscan Publications Ltd.，1994，p.204。轉(zhuǎn)引自《環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)防范原則研究——法律與科學(xué)的對(duì)話》，高等教育出版社，2004年8月第1版，118頁(yè)。

⑧Frederick R. Anderson，Daniel R. Mandelker，A.Dan Tarlock：Environmental Protection：Law and policy，Little，Brown and company，1984，p.494.

⑨http：//www.epa.gov/oar/criteria.html，2014年12月30日。

⑩對(duì)于1997年NAAQS中臭氧標(biāo)準(zhǔn)的制定，美國(guó)環(huán)保署遵守了幾個(gè)步驟：第一步，在給定地點(diǎn)連續(xù)測(cè)量8小時(shí)的平均臭氧濃度;第二步，確定全年的8小時(shí)臭氧濃度第4位高的濃度。最后，計(jì)算8個(gè)小時(shí)臭氧濃度第4位高的三年平均值。如果這三年平均值等于或低于0.08ppm，那么該地點(diǎn)達(dá)到了新的臭氧標(biāo)準(zhǔn)，如果超過(guò)了0.08ppm，則該地點(diǎn)未達(dá)標(biāo)。

{11}EPA，Supreme Court Petitioners Brief。轉(zhuǎn)引自《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，金自寧編譯，法律出版社，2012年10月版，121頁(yè)。

{12}EPA，PM Final Rule。轉(zhuǎn)引自《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，金自寧編譯，法律出版社，2012年10月版，155頁(yè)。

{13}Clean Air Act Amendments of 1977。

{14}Natural Res. Def Council v. EPA，824 F. 2d 1146，1148（D. C. Cir. 1987）。

{15}《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，金自寧編譯，法律出版社，2012年10月版，118頁(yè)。

{16}美國(guó)環(huán)保署與其他規(guī)制機(jī)構(gòu)無(wú)論在民主黨還是共和黨執(zhí)政期間，都長(zhǎng)期援用科學(xué)充當(dāng)其政策理由。例如，William Reilly署長(zhǎng)，在布什第一人期間任職，常常呼吁更多“基于科學(xué)的規(guī)制”，主張“環(huán)保署必須并且應(yīng)當(dāng)繼續(xù)依賴于理性的、基于科學(xué)的過(guò)程來(lái)決定何時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)”。

{17}《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，金自寧編譯，法律出版社，2012年10月版，252頁(yè)。

{18}Pub. Citizen Health Research Group v. Tyson，796 F. 2d 1479，1495（D. C. Cir. 1986）。

{19}Ethyl Corp. v. EPA，541 F.2d 1，37-38（D. C. Cir. 1976）。

{20}《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，金自寧編譯，法律出版社，2012年10月版，115頁(yè)。

{21}《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，金自寧編譯，法律出版社，2012年10月版，136頁(yè)。

{22}U.S.C. §656（b）（1985），轉(zhuǎn)引自《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，金自寧編譯，法律出版社，2012年10月版，247頁(yè)。

{23}美國(guó)行政會(huì)議（Administrative Conference of the U.S.）曾經(jīng)認(rèn)可一種規(guī)制協(xié)商：“如果有利害關(guān)系的參與者共同努力，就擬議中的規(guī)則展開積極的協(xié)商，他們就可以明確主要問(wèn)題、判斷其對(duì)各方的重要性、確定解決該問(wèn)題所需的信息和數(shù)據(jù)、發(fā)展出對(duì)于優(yōu)勝者而言可接受的規(guī)則……”C.F.R.§305.83—4（1990）。

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