龔明輝
(福州市環(huán)境科學(xué)研究院,福建 福州 350011)
隨著財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃》(2013~2015年)的印發(fā)和實(shí)施,全國(guó)各地財(cái)政部門大力推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效管理,財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍和數(shù)量不斷拓展,項(xiàng)目資金規(guī)模不斷擴(kuò)大,增強(qiáng)了預(yù)算單位的支出責(zé)任意識(shí)和績(jī)效觀念,提高了財(cái)政資金使用效益。
作為基層單位,我們每年報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí),都必須上報(bào)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo),事中、事后都要開(kāi)展財(cái)政項(xiàng)目支出的自評(píng),項(xiàng)目的績(jī)效管理確實(shí)落到了實(shí)處。目前的績(jī)效評(píng)價(jià)是按項(xiàng)目進(jìn)行的,雖然實(shí)現(xiàn)了編報(bào)單位的全覆蓋,但抽取部分項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)仍然存在一些不足之處,具體如下:
從福建省來(lái)看,我省財(cái)政廳制定的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系及使用指南》中的行業(yè)參考績(jī)效目標(biāo)是非常細(xì)致的,各行各業(yè)均有涉及。以節(jié)能環(huán)保方面,一共羅列了48項(xiàng)指標(biāo),如“污染目標(biāo)治理完成率、飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、清潔生產(chǎn)目標(biāo)完成率、人均水資源量、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、工業(yè)固體綜合利用率、SO2排放總量計(jì)劃完成情況、工業(yè)廢氣排放量、機(jī)動(dòng)車尾氣排放達(dá)標(biāo)率、江水質(zhì)監(jiān)測(cè)宗數(shù)”等等,這些指標(biāo)設(shè)立有著科學(xué)意義,若以這些指標(biāo)作為績(jī)效目標(biāo)來(lái)考核環(huán)保資金的使用,必能使我國(guó)的環(huán)境保護(hù)和污染治理更上一層樓,逐步實(shí)現(xiàn)藍(lán)天綠水。但目前,挑選部分專項(xiàng)項(xiàng)目上報(bào)其績(jī)效目標(biāo)則無(wú)法與以上總目標(biāo)掛鉤,不利于對(duì)環(huán)保資金整體使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。比如建立了一個(gè)水動(dòng)力模型,屬于基礎(chǔ)研究,很有用,但卻無(wú)法從以上任何一個(gè)目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià),這種基礎(chǔ)研究需要做多少,需要圍繞著總體的目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌才更有效率和效果。
績(jī)效考評(píng)目標(biāo)的設(shè)計(jì)本就是一件有難度的工作?;鶎禹?xiàng)目數(shù)量眾多,極其瑣碎,其要達(dá)成的目標(biāo)千差萬(wàn)別,再去細(xì)化每個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效考評(píng)目標(biāo)更是困難;且項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng),許多項(xiàng)目的除了項(xiàng)目單位及主管部門外,外行人都很難了解其專業(yè)之處,因此審核和評(píng)價(jià)更難,必須由各行各業(yè)的專家來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià),或者由確實(shí)了解此行業(yè),有獨(dú)立評(píng)價(jià)能力的第三方中介來(lái)評(píng)價(jià)其項(xiàng)目績(jī)效。而基層單位的許多項(xiàng)目由于金額不大,進(jìn)行高規(guī)格的外部評(píng)價(jià)或組織專家評(píng)審組進(jìn)行評(píng)價(jià)成本較高,也不符合成本效益原則。
上述原因,導(dǎo)致了個(gè)別項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)主要由財(cái)務(wù)人員主導(dǎo),其評(píng)價(jià)效果也容易局限于財(cái)務(wù)支出的合規(guī)性評(píng)價(jià),對(duì)于項(xiàng)目效益方面的績(jī)效目標(biāo)設(shè)立和評(píng)價(jià),就較為粗淺。而績(jī)效評(píng)價(jià)的更重要的目標(biāo)就是財(cái)政支出的預(yù)期效益是否達(dá)成,包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。
績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該包含服務(wù)對(duì)象的滿意程度的績(jī)效指標(biāo),而環(huán)境保護(hù)和污染治理是為廣大人民群眾服務(wù)的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大眾滿意度調(diào)查。而一定規(guī)模的群眾滿意度調(diào)查的成本比起組織專家評(píng)價(jià)就更高了,對(duì)個(gè)別項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)很難進(jìn)行此項(xiàng)調(diào)查。而且許多個(gè)別項(xiàng)目還很難直接與群眾的滿意度掛鉤。
改進(jìn)的方法就是轉(zhuǎn)換思路,變項(xiàng)目考評(píng)為部門考評(píng),考評(píng)部門支出的績(jī)效。可以從以下幾個(gè)方面著手:
首先必須分配和確認(rèn)各部門的績(jī)效目標(biāo)。我省《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系及使用指南》給出了各行業(yè)的參考指標(biāo),必須詳盡分析哪些指標(biāo)與那個(gè)部門掛鉤。比如節(jié)能環(huán)保類的48項(xiàng)指標(biāo)中,“森林覆蓋率、自然保護(hù)區(qū)面積占轄區(qū)面積比重、發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害起數(shù)、森林火災(zāi)受面積”等明顯就不應(yīng)屬于環(huán)保部門負(fù)責(zé)。因此可以在市政府下設(shè)立獨(dú)立的績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室,采用各部門協(xié)商、邀請(qǐng)專家參與評(píng)定等方式,確定各個(gè)部門的績(jī)效指標(biāo),將績(jī)效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)分配落實(shí)到教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等各主管部門。
各主管部門領(lǐng)到績(jī)效指標(biāo)后,在系統(tǒng)內(nèi)公布。下屬各單位、部門在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi),提出要實(shí)施的專項(xiàng)項(xiàng)目方案、能夠達(dá)成的目標(biāo),對(duì)財(cái)政資金需求量及細(xì)化的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo),并說(shuō)明對(duì)提高部門的績(jī)效指標(biāo)有何幫助,上報(bào)主管部門。
主管部門匯總后,組成由主管部門領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)骨干、外單位相關(guān)領(lǐng)域?qū)<?、?cái)務(wù)人員組成的評(píng)審小組,或者邀請(qǐng)有獨(dú)立評(píng)價(jià)能力的第三方中介,按照類似招投標(biāo)的評(píng)標(biāo)方式,從項(xiàng)目的必要性、可行性、能否達(dá)到部門某方面績(jī)效指標(biāo)的改善,資金需求等方面,選出最有性價(jià)比的財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目,報(bào)給市政府的績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室。
績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室收到項(xiàng)目申請(qǐng),進(jìn)行篩選和復(fù)核后報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)審批??紤]的因素有:一是市委市政府的目標(biāo);二是每個(gè)項(xiàng)目所需的資金量是否合理;三是各部門的上報(bào)項(xiàng)目是否重復(fù)、有類似性和可替代性,將項(xiàng)目進(jìn)行再平衡。這些工作同樣需要組織財(cái)政部門和相關(guān)領(lǐng)域?qū)<医M成評(píng)審組或者委托獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)。
事中,財(cái)政部門應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展,按進(jìn)展撥付項(xiàng)目資金,加強(qiáng)項(xiàng)目資金使用情況的監(jiān)管。事后,市政府和財(cái)政應(yīng)再組織相關(guān)專家或獨(dú)立的第三方對(duì)各部門的項(xiàng)目開(kāi)展情況和績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于績(jī)效執(zhí)行不佳的部門,應(yīng)予以追責(zé)。
考慮到重要性原則,一定金額以上的項(xiàng)目仍然由績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室主持績(jī)效評(píng)價(jià)。
變單個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)為教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等各個(gè)部門的績(jī)效評(píng)價(jià),可以跟福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系掛鉤,有利于直觀考察各部門的工作成效,有利于實(shí)現(xiàn)政府的施政目標(biāo);部門財(cái)政支出資金量大,對(duì)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)符合成本效益原則,有利于組織專家評(píng)審團(tuán)或第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正的評(píng)價(jià);對(duì)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)較容易進(jìn)行市民滿意度調(diào)查,更貼近于民心,也更容易考察施政效果。
[1] 《福建省財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)編制指南》.
[2] 《福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)參考指標(biāo)體系使用指南》.