馬雙全　王宇萍（哈爾濱市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，黑龍江　哈爾濱　150076）

城市規(guī)劃視角下的哈爾濱城市公共安全認知與對策

馬雙全王宇萍
（哈爾濱市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，黑龍江哈爾濱150076）

本文從城市規(guī)劃的視角出發(fā)，梳理了城市規(guī)劃在城市公共安全中的重要作用和主要手段。以哈爾濱近年遇到的“松花江水污染”、“城市地面塌陷”、“秋冬季霧霾”等突出的公共安全問題為切入點，系統(tǒng)分析了目前哈爾濱在公共安全存在隱患的五個主要方面和其相對應規(guī)劃建設工作中的不足，提出健全公共安全規(guī)劃體系、加強基礎設施建設、健全公共安全管理體制等規(guī)劃對策，為下一步推動公共安全規(guī)劃體系的編制和規(guī)劃實施提供了科學依據和技術支撐。

城市規(guī)劃；哈爾濱；公共安全

1　城市規(guī)劃視角中的公共安全問題

1.1城市規(guī)劃與城市公共安全的關系

城市公共安全作為一個綜合性問題，和城市規(guī)劃有著密切的關系。作為城市建設和管理的基本依據，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府保障公共安全和公眾利益的重要公共政策。從城市規(guī)劃角度而言，公共安全面臨的主要影響因素有自然災害的預防及救援、防災避難空間的設置、大氣污染的治理、城市內澇的治理、市政基礎設施的安全運行、火災及安全生產事故的預防及救援等。通過科學的城鄉(xiāng)規(guī)劃可以有效預防和減少城市公共安全事件發(fā)生的可能性，降低公共安全事件發(fā)生時的損失，提高城市安全抗風險能力，保障城市公共安全，實現城市可持續(xù)發(fā)展。

1.2城市規(guī)劃在城市公共安全中的作用

城市規(guī)劃涉及土地利用、城市交通、市政基礎設施、地下空間及環(huán)境保護等眾多方面。無論是從規(guī)劃層次，還是從規(guī)劃內容和方法而言，采用科學合理的規(guī)劃手段對提高城市防災減災能力和公共安全水平具有重要作用。

從規(guī)劃層次而言，要提高城市公共安全建設水平，應建立綜合防災規(guī)劃（由防洪、抗震、消防、人防、地鐵等專項規(guī)劃組成）以及分區(qū)、分片的防災規(guī)劃，針對大型公共建筑的大型單體建筑防災規(guī)劃。

從規(guī)劃內容和方法而言，應根據當地的生態(tài)環(huán)境容量，從城市防災減災的角度提出城市的合理規(guī)模，控制城市規(guī)模無限擴大，推薦有利于防災的城市形態(tài)；提出綠地建設量、人口密度、容積率，優(yōu)化道路、廣場、市政設施的規(guī)劃，增加透水地面，明確增加城市防災用地（包括避難場所、疏散通道）；科學布置重點地區(qū)的防災設施，充分考慮大型公共設施、人流集聚地區(qū)的日常狀態(tài)和緊急狀態(tài)，研究分析災害心理與行為的普遍規(guī)律，人性地解決疏散問題；合理規(guī)劃，保證交通、能源、供水、供電、通訊等城市生命線系統(tǒng)自身的安全，避免次生災害的產生，加強重點設防地區(qū)保障設施的備用方案的論證選擇，注重舊城改造時防災系統(tǒng)的配套和市政基礎設施的改造。

2　哈爾濱市公共安全與規(guī)劃建設問題分析

2.1哈爾濱市公共安全存在隱患的主要方面

2.1.1自然災害及地質災害頻發(fā)，防災減災措施亟待加強

近年來，洪水、暴雪及城市內澇等自然災害和地面塌陷等城市地質災害不斷發(fā)生，對哈爾濱市的防災避難空間、疏散通道及地下空間規(guī)劃和建設提出了更高的要求。

2.1.2城市霧霾污染加劇，生態(tài)環(huán)境亟需改善

機動車保有量和能源消耗的迅猛增長導致煙塵等顆粒狀污染物數量的不斷增加，造成哈爾濱市冬季霧霾天氣顯著增多，對城市公共安全尤其是人民群眾的生命健康帶來嚴重威脅。

2.1.3城市工業(yè)危險源隱患突出，工業(yè)區(qū)布局需要優(yōu)化

哈爾濱市區(qū)仍然存在著諸如冶金、化工企業(yè)等眾多工業(yè)危險源，并且缺乏專業(yè)的危險化學品運輸路線，不但存在發(fā)生化學品危險事故隱患，而且造成市區(qū)工業(yè)污染較為嚴重。

2.1.4城市生命線系統(tǒng)安全隱患較多，公共基礎設施建設需要增強

供水設施安全可靠性較差，供電網絡布局不均衡，集中供熱發(fā)展緩慢且管網質量問題較多，燃氣管網老化等安全隱患較多。公共基礎設施的安全問題，會引發(fā)災害與次生災害，使人民群眾的生命財產受到損失。

2.1.5高層建筑隱患增加，建筑布局規(guī)劃和管理需要規(guī)范

隨著哈爾濱市高層建筑的增多，高層建筑集中區(qū)的消防設施、消防通道及電梯等往往成為公共安全隱患較大的設施。高層建筑的間距和密度控制等也成為城市規(guī)劃亟需規(guī)范的問題。

2.2哈爾濱市公共安全的規(guī)劃建設問題

2.2.1缺乏健全的公共安全規(guī)劃體系

（1）缺少城市防災減災專項規(guī)劃。哈爾濱市目前的城市防災規(guī)劃僅僅是從屬于總體規(guī)劃的“被動式”規(guī)劃，缺少能夠真正操作的防災減災專項規(guī)劃，其指導意義和實際作用大打折扣。

（2）缺少綠色交通體系規(guī)劃。倡導綠色交通是解決哈爾濱市日益嚴重的交通問題，實現城市可持續(xù)發(fā)展的有效措施之一。然而，哈爾濱市目前尚未開展系統(tǒng)的綠色交通體系規(guī)劃，綠色交通尤其是慢行交通發(fā)展緩慢。

（3）應急避難場所規(guī)劃可操作性不強。雖然《哈爾濱市防災避難疏散空間規(guī)劃》對哈爾濱市避震、防洪的疏散場所等進行了相應的布局規(guī)劃。但是，由于對應急避難場所的功能定位不夠清晰，導致編制完成的成果可操作性不強，無法正常發(fā)揮應急避難場所的功能。已經規(guī)劃的大部分應急避難場所幾乎沒有考慮應急避險的功能要求，更缺乏應急避險設施的配置，不能滿足災時安全過渡的需求。

（4）缺少城市排澇標準規(guī)范和暴雨應急專項規(guī)劃。目前國家規(guī)范體系中只承認城市防洪和排水系統(tǒng)，而缺乏城市排澇的規(guī)范和標準。哈爾濱市對于日益頻繁的強降雨和暴雨天氣下的城市排水問題缺乏專門的規(guī)劃和應急計劃，缺少有效的應對措施，使得城市內澇災害頻繁發(fā)生。

2.2.2公共基礎設施安全隱患較多

（1）供水設施安全可靠性差。目前哈爾濱市飲用水只有一個水源地，單一的城市水源一旦發(fā)生枯水或者受到污染，將嚴重威脅到哈爾濱市的用水安全。

（2）供電網絡布局不均衡。哈爾濱市城市電網存在負荷分布不均、電源布局不平衡、網絡不盡合理，安全可靠性差、高壓走廊侵蝕現象嚴重等問題，城區(qū)電纜普及率較低。

（3）燃氣管網安全隱患多。哈爾濱市部分燃氣管網已接近或達到運行壽命終點，處于事故多發(fā)期。近幾年，管網系統(tǒng)腐蝕穿孔事故頻發(fā)，且呈上升趨勢。城市燃氣管網老化，已成為燃氣輸配的重要安全隱患。

（4）集中供熱規(guī)模小，管網質量問題較多。哈爾濱市集中供熱僅覆蓋了五個城區(qū)的部分中心地段，供熱面積普及率很低，沒有體現供熱的主導地位。供熱管網老化、堵塞造成的“跑、冒、滴、漏”現象極為嚴重，大大影響了供熱管網的管道保溫，熱量損失極為嚴重。

2.2.3公共安全管理體制不健全

（1）缺乏高效統(tǒng)一的公共突發(fā)事件危機管理綜合協(xié)調指揮機構。雖然哈爾濱市各部門基本設置了各類公共突發(fā)事件危機管理機構，但大多為虛設的領導（協(xié)調）小組，在處理危機時容易形成多中心、多環(huán)節(jié)，不利于統(tǒng)一指揮。

（2）缺乏有效的部門協(xié)調機制。由于哈爾濱市的公共突發(fā)事件危機管理體系建設基本是以部門為主，造成一些部門各自為戰(zhàn)，“條條分隔”現象嚴重，設施、設備、信息不能共享，重復建設、資源浪費嚴重。一旦發(fā)生突發(fā)事件，很難快速協(xié)調，造成處置效率低下。

（3）缺乏有效的危機預警機制。哈爾濱市各個部門雖然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏全市統(tǒng)一的信息收集網絡，無法實現信息共享，而且由于沒有專門的機構對信息進行分析處理，沒有轉化為預報，無法發(fā)揮應有的作用。

3　哈爾濱市公共安全的規(guī)劃對策

3.1健全公共安全規(guī)劃體系，全面提升公共安全建設水平

3.1.1編制防災減災專項規(guī)劃，有效應對災害發(fā)生

對城市可能發(fā)生的災害進行分析和預測，探索有效的城市防災減災管理模式，提出城市避災、防災、減災工作方案，制定城市防災工程建設規(guī)劃，提出城市救災物資儲備計劃，提出城市防災減災應急預案，對專業(yè)救援隊伍建設提出建議。

3.1.2完善《應急避難場所規(guī)劃》，提高規(guī)劃的可操作性

在已有《哈爾濱市防災避難疏散空間規(guī)劃》的基礎上，繼續(xù)深化應急避難場所規(guī)劃，提高規(guī)劃的可操作性，推動城市防災避難疏散空間的建設。

3.1.3編制綠色空間系統(tǒng)規(guī)劃，改善城市生態(tài)環(huán)境

進一步落實《城市綠地系統(tǒng)布局規(guī)劃》，編制《城市開放空間專項規(guī)劃》，制定《屋頂綠化的實施規(guī)范和細則》，全面提高哈爾濱市的綠化水平，有效“預防”大氣污染源的產生；推進落實《工業(yè)區(qū)布局規(guī)劃》，編制《綠色交通體系規(guī)劃》，開展《城市風道規(guī)劃》的研究工作，降低工業(yè)污染源對城市環(huán)境的影響，有效“控制”大氣污染源的分布。

3.1.4編制城市內澇綜合防治體系規(guī)劃，全面提升城市排澇能力

通過規(guī)劃構建城市內澇綜合防治體系，具體規(guī)劃內容和措施包括：城市排水管網系統(tǒng)：編制《城市排水專項規(guī)劃》，加快雨水管網系統(tǒng)及其泵站和附屬設施建設；雨水徑流控制系統(tǒng)：制定強制性的《城市透水地面規(guī)劃管理標準》，提出降低地面硬化率的規(guī)劃控制標準，實現對雨水的徑流控制；超標雨水排放系統(tǒng)：推行“洼地—滲渠系統(tǒng)”，采用專設“安全閥”管道技術，將綠化屋頂措施列入城市規(guī)劃，增加雨水滯蓄設施，對超標雨水實現滯留調蓄并資源化利用；排水管網運行管理系統(tǒng)：建立城市排水系統(tǒng)GIS數據庫，編制《城市暴雨排澇應急搶險預案》，實現對排水設施的實時監(jiān)測，提高減災應急保障能力。

3.1.5編制《城市綜合管廊規(guī)劃》，推動城市綜合管廊建設

加強市政管網系統(tǒng)的檢查更新，提高管網建設標準，積極推行地下綜合管廊建設。

3.1.6開展高層建筑建設專項治理，提高高層建筑防災減災水平

針對高層建筑火災救援的特點，編制《高層建筑區(qū)消防專項規(guī)劃》，對高層建筑集中區(qū)的消防站等城市公共消防設施和消防裝備進行統(tǒng)籌規(guī)劃并提出實施意見和措施；制定《高層建筑城市規(guī)劃管理規(guī)范》，對高層建筑的間距控制、建筑退讓等作出具體規(guī)定；完善《高層建筑防火疏散設計規(guī)范》，采用增加疏散出口、設置避難區(qū)、無裙樓設計、兩側架構設計、底層架空設計及屋頂直升機停機坪設計等方法，降低高層建筑發(fā)生火災時的救援難度。

3.2加強基礎設施建設，消除生命線系統(tǒng)安全隱患

3.2.1加強供水管網和水源工程建設

合理規(guī)劃布置供水管網，分步安排老舊管網的更新改造，推廣應用優(yōu)質管材；做好城市后備水源的規(guī)劃勘測及水資源保護工作，控制水污染，加強松花江水污染治理。

3.2.2加快熱源建設和管網工程建設

規(guī)劃實施熱源建設重點工程，增加集中供熱能力，同時進行陳舊老化管網改造。

3.2.3優(yōu)化城市供電主網結構和城市核心區(qū)域電網運行方式

加強供電線路、供電設備設施的隱患排查治理，提高供電保障和應急能力；嚴格按城市道路網規(guī)劃進行高壓走廊建設，逐步拆除現狀高壓走廊用地范圍內非法建筑。

3.2.4嚴格控制燃氣管線的安全距離

嚴格控制燃氣管線分別與其他管道、鐵路、公路、橋梁、通信線纜、電力設施等構（建）筑物之間的安全距離；提高城市燃氣管道的技術要求，加強工程質量監(jiān)督。

3.2.5開展城市管網普查工作

建立地下管線檔案，摸清地下管線存在的病害，為實現地下管線統(tǒng)一規(guī)劃、管理奠定基礎，有效提升城市地下管網規(guī)劃、建設和管理水平。

3.2.6完善防洪體系

充分發(fā)揮現有防洪工程的作用，使防洪的工程措施與非工程措施相結合。

3.3構建綜合應急救援通道，確保災害發(fā)生時救援通道暢通

3.3.1構建立體的應急避難交通系統(tǒng)

建立由緊急救援通道、避難及輸送通道、消防通道、輔助通道四級通道組成的陸上應急避難通道體系；保證鐵路、航空、水運等運輸線路及樞紐的暢通，確保其成為與周邊臨近城市取得聯(lián)系的最為快捷的通道。

3.3.2建立交通事故緊急搶救“綠色通道”

采取在城區(qū)采用智能交通引導交通事故救援，利用公交專用道設置救險車輛專用車道，建立并實施飛機救援系統(tǒng)等措施，建立交通事故緊急搶救“綠色通道”。

3.4健全公共安全管理體制，提高公共安全危機處置能力

3.4.1構建系統(tǒng)的城市公共安全危機事件預防和應急機制

建立公共安全應急組織指揮系統(tǒng)，打破條塊分割的傳統(tǒng)公共安全處置機制；建立公共安全專家決策支持系統(tǒng)，為突發(fā)事件的處置出謀劃策，制定中長期的公共安全戰(zhàn)略和應急反應計劃；形成完備的人、財、物應急保障體系，建立專業(yè)的救援隊伍，統(tǒng)籌規(guī)劃全市應急物資的儲備種類和數量，建立健全覆蓋市、區(qū)兩級的應急物資保障體系。

3.4.2加快城市公共安全立法，完善城市公共安全法規(guī)體系

在現有城市立法權限范圍內加強城市公共安全立法體系的研究，合理制定公共安全立法規(guī)劃，爭取早日把城市公共安全納入法律管理的軌道，建立有序的城市公共安全管理范圍。

3.4.3加強公共安全風險監(jiān)測預警，有效防御和減輕災害損失

完善監(jiān)測預警網絡，加強對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等的監(jiān)測預警；建立哈爾濱市突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)，實現預警信息發(fā)布平臺功能，統(tǒng)一發(fā)布預警信息和應對措施以及面向社會公眾的提示信息。

[1]唐孝炎，王如松，宋豫秦.我國典型城市生態(tài)問題的現狀與對策[J].國土資源，2005（05）.

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