南沙島礁開(kāi)發(fā)中的保護(hù)管理芻議*

*課題《日本的海洋立法對(duì)我國(guó)南海戰(zhàn)略的啟示》系列論文之一(HNSK(Z)13-37)。

王婧

三亞學(xué)院法學(xué)院，海南三亞572000

摘要：南沙群島的島礁保護(hù)問(wèn)題常引起世人的關(guān)注。因南沙群島有著獨(dú)特的地理位置及歷史沿革，這使其與其他島礁相比更具有不尋常的價(jià)值，對(duì)其保護(hù)與管理更彰顯特殊性及戰(zhàn)略意義。正視南沙群島島礁開(kāi)發(fā)中所面臨的問(wèn)題，合理利用我國(guó)的法律、政策以及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)確保島礁資源的安全仍需認(rèn)真思考。

關(guān)鍵詞：南沙島礁；保護(hù)管理

中圖分類號(hào)：P208;P74

作者簡(jiǎn)介：王婧，女，三亞學(xué)院法學(xué)院，講師，研究方向：法學(xué)理論，國(guó)際法。

一、南沙群島的概況

(一)地理概況

南沙群島是南海諸島中位置最南、島嶼數(shù)目最多、散布范圍最廣的珊瑚礁群，位于北緯3°40'至11°55'，東經(jīng)109°33'至117°50'。北起雄南灘，南至曾母暗沙，東至海里馬灘，西到萬(wàn)安灘，南北長(zhǎng)500多海里，東西寬400多海里，水域面積約82萬(wàn)平方公里，約占中國(guó)南海傳統(tǒng)海域面積的五分之二。周邊自西、南、東依次毗鄰越南、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、文萊和菲律賓。

南沙群島及附近海域是中國(guó)唯一一個(gè)位于珊瑚礁核心分布區(qū)的海域，有230多個(gè)島嶼、礁灘和沙洲，是島礁最多的一組群島。其中有11個(gè)島嶼，5個(gè)沙洲，20個(gè)礁是露出水面的。太平、南威、中業(yè)、馬歡島是其中較重要的島嶼。

(二)歷史沿革

早在公元前2世紀(jì)的漢武帝時(shí)代，中國(guó)人民就先后發(fā)現(xiàn)了西沙群島和南沙群島，并陸續(xù)來(lái)到這兩個(gè)群島辛勤勞作。唐宋以后中國(guó)人民繼續(xù)在西沙群島和南沙群島生活并以捕撈為生。有史籍記載：“唐貞元五年(公元789年)以瓊為督府……，外有千里長(zhǎng)沙、萬(wàn)里石塘?！遍L(zhǎng)沙即為西沙群島，石塘為南沙群島，當(dāng)時(shí)已歸入我國(guó)版圖。明清時(shí)代，中國(guó)政府將西沙群島和南沙群島劃歸廣東省瓊洲府管轄。①20世紀(jì)三四十年代，西沙群島和南沙群島一度為外國(guó)列強(qiáng)侵占，中國(guó)在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后收復(fù)西沙群島和南沙群島，直到今天，南沙群島中最大的太平島仍由中國(guó)臺(tái)灣方面駐軍把守。1959年3月，中國(guó)海南行政區(qū)在西沙永興島設(shè)立“西、南、中沙群島辦事處”；1988年海南建省，西沙、中沙、南沙群島隸屬海南?。?012年6月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)，撤銷西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，建立地級(jí)三沙市，政府駐西沙永興島。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)軍隊(duì)、漁民及科學(xué)工作者對(duì)南沙群島及其附近海域的巡邏、漁業(yè)生產(chǎn)和考察活動(dòng)從未間斷。

二、南沙群島的地緣價(jià)值

1968年—1969年，美國(guó)海洋地質(zhì)學(xué)家埃默里發(fā)表報(bào)告指出南海海上油氣資源遠(yuǎn)景誘人，立即引起世界各國(guó)特別是南海周邊國(guó)家的強(qiáng)烈反響。初步估算，南海的石油地質(zhì)儲(chǔ)量約為200—300億噸，天然氣約8300億立方米，被稱為“第二中東”。南海南部全部或部分在中國(guó)傳統(tǒng)疆界線以內(nèi)的新生代含油盆地包括曾母盆地、文萊—沙巴盆地、筆架南盆地、禮樂(lè)灘盆地、南薇盆地、北康盆地、萬(wàn)安盆地、中建及中建南盆地、巴拉望盆地，總面積約4.1×105平方千米，多數(shù)盆地分布在南沙群島。南沙群島周圍海域豐富的油氣資源為我國(guó)周邊國(guó)家比如馬來(lái)西亞、菲律賓、越南、文萊等國(guó)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，也由此引發(fā)了一些不愉快的島礁爭(zhēng)端問(wèn)題。

南沙群島具有特殊的地理位置，地處太平洋和印度洋之間的國(guó)際航道交匯處，成為扼守馬六甲海峽，巴士海峽，巴林塘海峽，巴拉巴克海峽的關(guān)鍵，又在越南金蘭灣基地和菲律賓的蘇比克灣基地之間，此戰(zhàn)略要道決定了南沙群島重大的戰(zhàn)略價(jià)值。

三、南沙群島島礁利用與保護(hù)管理

南沙群島是我國(guó)的固有領(lǐng)土，行政區(qū)劃上屬于海南省三沙市管轄。對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、軍事上有重要戰(zhàn)略意義的島嶼海域如何利用和管轄，我們需要認(rèn)真的思考。

(一)島礁開(kāi)發(fā)利用中面臨的問(wèn)題

由于南沙群島特殊的地緣位置，島礁的開(kāi)發(fā)利用除了環(huán)境破壞、資源枯竭等共性問(wèn)題以外還有其自身的特殊性。

1.南沙海域的主權(quán)管轄問(wèn)題

南沙海域有地名的200多個(gè)島礁里，有相當(dāng)一部分是高潮時(shí)也無(wú)法露出水面的礁灘和沙洲，比如曾母暗沙，是一種水下珊瑚沙洲，其最高點(diǎn)仍在在海面以下19米左右處。此外除了太平島，其他島礁也不具備靠自身資源維持人類居住的條件，中國(guó)大陸控制的永暑礁、赤瓜礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁、華陽(yáng)礁、美濟(jì)礁等7個(gè)島礁，都是面積不大、沒(méi)有淡水的礁。也就是說(shuō)南沙群島大部分島礁都是隱藏與水下、無(wú)人居住的島礁。按照現(xiàn)代海洋法有關(guān)島嶼的原則規(guī)定，我國(guó)將喪失對(duì)南沙大部分島嶼和沙洲提出領(lǐng)土主權(quán)要求的基礎(chǔ)。這說(shuō)明在現(xiàn)代國(guó)際海洋法原則下，南沙那些大大小小的島礁有可能不被認(rèn)為是中國(guó)的，即便是中國(guó)的，也沒(méi)有多少主權(quán)管轄的海域。果真如此，我國(guó)在這片海域的海洋權(quán)益將會(huì)消失。包括海洋及其底土所有生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探、開(kāi)發(fā)權(quán)；海洋環(huán)境的監(jiān)察與保護(hù)權(quán)；科學(xué)研究的優(yōu)先權(quán)；航海航空交通管制權(quán)等。

我們當(dāng)然不能就這樣放棄掉海洋權(quán)利，所以，我們需要九段線。我國(guó)的地圖中，大家會(huì)在南海海域看到9條不連續(xù)的線，類似陸地國(guó)家疆界的繪制。這就是“南海傳統(tǒng)疆界線”(簡(jiǎn)稱9條斷續(xù)國(guó)界線)。它是中國(guó)對(duì)該海域最早發(fā)現(xiàn)、最早開(kāi)發(fā)、最早并持續(xù)進(jìn)行行政管轄權(quán)的確認(rèn)；是中國(guó)對(duì)傳統(tǒng)海疆的主張線。有學(xué)者認(rèn)為線內(nèi)的島嶼、巖礁及低潮高地均為中國(guó)的領(lǐng)土，線內(nèi)的水域也為中國(guó)的歷史性水域?！皞鹘y(tǒng)海疆線”符合歷史實(shí)際，明確了我國(guó)享有的權(quán)益。但“9段線”的法律地位仍需要國(guó)內(nèi)加強(qiáng)海洋立法進(jìn)一步明確，以便為我國(guó)的海洋維權(quán)提供法律支撐。

2.南沙島礁的實(shí)際控制問(wèn)題

按照中國(guó)傳統(tǒng)海疆線理論，南沙群島是我國(guó)的固有領(lǐng)土沒(méi)錯(cuò)，但由于歷史原因并不是所有的南沙群島都在中國(guó)的實(shí)際控制之下。這也為中國(guó)行使領(lǐng)土主權(quán)對(duì)島礁進(jìn)行利用管理帶來(lái)了不小的阻礙。

如圖1所示，南沙群島的南、西、東海區(qū)都遭到別國(guó)侵占。馬來(lái)西亞礦區(qū)北部伸進(jìn)了中國(guó)斷續(xù)國(guó)界線的范圍以及南沙群島島礁區(qū)；菲律賓把尹慶群礁和鄭和群礁地區(qū)租給外國(guó)公司，都在中國(guó)斷續(xù)國(guó)界線內(nèi)進(jìn)行石油鉆探；越南目前已占據(jù)南沙群島的29個(gè)島礁，并繼續(xù)在有爭(zhēng)議的區(qū)域進(jìn)行油氣勘探。

(二)島礁利用與保護(hù)政策

1.加強(qiáng)海洋立法，明確“9斷線”的法律地位

我國(guó)關(guān)于海島保護(hù)的立法模式屬于分散立法模式。雖然2010年3月1日起施行了《海島保護(hù)法》，但更多與海島保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)定散見(jiàn)于各相關(guān)法律法規(guī)之中，各相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章、立法及司法解釋等共同構(gòu)成了海島保護(hù)法律體系。根據(jù)《海島保護(hù)法》第1條以及《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》第1條、第17條的規(guī)定，保護(hù)海島生態(tài)是立法的直接目標(biāo)。所以我國(guó)的海島開(kāi)發(fā)利用原則上采取可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)優(yōu)先。但針對(duì)某些具體的島嶼比如面對(duì)南沙島礁的特殊性，《海島保護(hù)法》有力使不出，確認(rèn)“9斷線”的法律地位屬前提要?jiǎng)?wù)。我國(guó)一直以來(lái)沒(méi)有宣布釣魚(yú)島、南沙群島等爭(zhēng)議海域的領(lǐng)?；€，導(dǎo)致有些國(guó)家以此為借口肆意侵犯我領(lǐng)海、領(lǐng)空，掠奪我海洋資源。國(guó)際法上就島嶼歸屬問(wèn)題有4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：誰(shuí)最先發(fā)現(xiàn)這個(gè)島嶼，誰(shuí)最先命名這個(gè)島嶼，誰(shuí)最先在島嶼上實(shí)施行政管轄并長(zhǎng)期不間斷的實(shí)施行政管轄，國(guó)際社會(huì)是否予以認(rèn)可。②我國(guó)符合這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，為此要盡快立法明確“9斷線”法律地位，提供切實(shí)有效的法律依據(jù)。

2.加強(qiáng)海上執(zhí)法，維護(hù)海島主權(quán)

我國(guó)對(duì)于海島主權(quán)的維護(hù)特別是南沙群島主權(quán)爭(zhēng)議一方面呼吁有關(guān)國(guó)家回到通過(guò)協(xié)商談判的方式和平解決島嶼主權(quán)爭(zhēng)端的軌道上來(lái)，另一方面也加強(qiáng)了對(duì)爭(zhēng)議島嶼的巡航執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)爭(zhēng)議島嶼的主權(quán)管轄，并積極出臺(tái)相關(guān)政策，維護(hù)我國(guó)海島主權(quán)和海洋權(quán)益。比如整合了海監(jiān)、漁政、海事、海關(guān)、邊防海警等海上維權(quán)隊(duì)伍，逐步實(shí)現(xiàn)海上維權(quán)隊(duì)伍的多功能化和準(zhǔn)軍事化，加強(qiáng)了執(zhí)法力度。另外中國(guó)海軍的整體實(shí)力也在大幅提升，這對(duì)于震懾周邊存有野心和僥幸心理的國(guó)家起到了重要的震懾作用。除了當(dāng)前在海上、空中巡察外，還需必要的登島活動(dòng)，比如資源開(kāi)采、科學(xué)考察等維護(hù)海洋權(quán)益的活動(dòng)。

3.加強(qiáng)輿論宣傳，宣示海島主權(quán)

輿論宣傳也是針對(duì)南沙群島島礁保護(hù)的必要手段。包括重新繪制放大南海區(qū)域的中國(guó)地圖、出版最新南沙群島衛(wèi)星遙感影像圖集等，官方及民間的輿論導(dǎo)向要讓全國(guó)人民了解我國(guó)南海諸島、了解九段線、了解南海島礁爭(zhēng)端，激發(fā)民眾的主權(quán)意識(shí)、愛(ài)國(guó)意識(shí)以及維權(quán)意識(shí)。

4.南海經(jīng)濟(jì)制度化，以經(jīng)濟(jì)存在彰顯主權(quán)

以國(guó)家之力保障本國(guó)人民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，能夠使人民有極大地國(guó)家榮譽(yù)感及自豪感，并且通過(guò)本國(guó)人民的經(jīng)濟(jì)生活可以切實(shí)彰顯國(guó)家主權(quán)。比如積極鼓勵(lì)漁民去南海捕魚(yú)，發(fā)展?jié)O業(yè)生產(chǎn)；鼓勵(lì)中國(guó)的石油公司在南海建立勘探平臺(tái)，開(kāi)采石油資源；鼓勵(lì)旅游公司開(kāi)拓南海旅游資源等。

南沙群島的島礁資源因其特殊的地緣因而在開(kāi)發(fā)利用上不能完全套用普通海島資源的管理，除了《海島保護(hù)法》等相關(guān)法律中規(guī)定的海島規(guī)劃、開(kāi)發(fā)許可、登記管理、海島環(huán)境管理機(jī)制等方面的管理以外，更需要從外交、軍事、政治、立法等多方面采取積極主動(dòng)的手段和對(duì)策保障南沙群島島礁的主權(quán)權(quán)益和戰(zhàn)略資源不受侵犯。

[注釋]

①陳史堅(jiān),鐘晉梁.南海諸島志略[M].海南：海南人民出版社,1989.

②肅漢強(qiáng).“九段國(guó)界線”南海維權(quán)的法律保障[N].中國(guó)海洋報(bào),2011-1-28.

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