環(huán)保NGO的政策倡議行為模式分析----以“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)為例

鄒東升,包倩宇

(西南政法大學(xué)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心,重慶401120)

摘要:“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)中的環(huán)保NGO政策倡議界分為社會(huì)動(dòng)員模式和倡議聯(lián)盟模式。社會(huì)動(dòng)員模式隨環(huán)保NGO在政策倡議議程的設(shè)立過(guò)程而產(chǎn)生、演化和發(fā)展,媒體公開(kāi)報(bào)道、民間空氣檢測(cè)、PM 2.5數(shù)值公開(kāi)闡釋了環(huán)保NGO社會(huì)動(dòng)員模式的基礎(chǔ)、方式和影響力。倡議聯(lián)盟模式的構(gòu)建是環(huán)保NGO政策倡議行為得以實(shí)踐的重要推動(dòng)力,環(huán)保NGO和媒體之間形成“緊密型”聯(lián)盟,環(huán)保NGO之間則形成“松散型”聯(lián)盟。從環(huán)保倡導(dǎo)者嬗變?yōu)榄h(huán)保政策倡導(dǎo)者,環(huán)保NGO的政策倡議行動(dòng)需要能力建設(shè)和理性規(guī)范。

關(guān)鍵詞:PM 2.5; 環(huán)保NGO; 政策倡議; 社會(huì)動(dòng)員; 倡議聯(lián)盟

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2015.01.012

收稿日期:2014-09-05

基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(12CZZ041);重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃資助項(xiàng)目(2010YBZZ07);西南政法大學(xué)科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目(13XZ-BZX-159)。

作者簡(jiǎn)介:鄒東升(1966-),男,四川通江人,西南政法大學(xué)教授,管理學(xué)博士,主要從事公共行政與政策、NGO與地方治理及危機(jī)管理研究;包倩宇(1993-),女,浙江溫州人,西南政法大學(xué)碩士研究生,主要從事公共管理研究。

中圖分類號(hào):D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-3758(2015)01-0069-08

Abstract:The policy advocacy of NGOs in “The Campaign for Measuring Our Motherland’s Air Quality” is represented by two models—one is social mobility and the other is advocacy coalition. It was in the process of setting policy advocacy agenda that the model of social mobility was able to emerge, evolve and develop. Through public reports, measurement of air quality by citizens and PM 2.5 data releasing, the basis, methods and impact of social mobility were analyzed. The construction of advocacy coalition served as a key driving force in practice for NGOs in the form of tight coalition with the media and loose coalition with other NGOs. When changing from environmental advocacy to policy advocacy, China’s NGOs should fit their campaigns with rational norms and capabilities.

Behavior Analysis of Policy Advocacy of Environmental NGOs

----Illustrated by “The Campaign for Measuring Our Motherland’s Air Quality”

ZOUDong-sheng,BAOQian-yu

(China Research Center of Social Stability and Crisis Management, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Key words:PM 2.5; environmental NGO; policy advocacy; social mobilization; advocacy coalition

這些年來(lái)中國(guó)社會(huì)最顯著的變化之一,就是公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,毫無(wú)疑問(wèn),這是一個(gè)走向權(quán)利的時(shí)代。民間環(huán)境權(quán)利意識(shí)日益高漲,公民對(duì)于環(huán)境事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)從未像當(dāng)下這樣,如此深入人心,影響社會(huì),改變國(guó)家。近年來(lái)的嚴(yán)重霧霾天氣引起全社會(huì)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)題的廣泛關(guān)注。2011年12月30日,中國(guó)環(huán)境保護(hù)部公布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,正式將PM 2.5、臭氧等監(jiān)測(cè)內(nèi)容納入其中,這成為官方對(duì)PM 2.5數(shù)值監(jiān)測(cè)和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)的正式政策依據(jù)。中國(guó)空氣質(zhì)量信息公開(kāi)取得重要突破,北京、廣州、上海等一批城市開(kāi)始按照新法規(guī)發(fā)布PM 2.5等重要污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)?，F(xiàn)今大多數(shù)公眾即可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、天氣播報(bào)、手機(jī)天氣應(yīng)用軟件等方式方便快速查閱所在城市的空氣質(zhì)量(含PM 2.5數(shù)值)及其在全國(guó)城市中的排名。

2014年5月27日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法(試行)》,該文件將各地區(qū)細(xì)顆粒物(PM 2.5)或可吸入顆粒物(PM 10)年均濃度下降比例作為考核指標(biāo)。2014年6月23日《北京市政府信息公開(kāi)規(guī)定》正式公布,將于2015年1月1日起施行,要求主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息,涉及PM 2.5等12項(xiàng)。近年,各地有關(guān)PM 2.5的相關(guān)正式規(guī)定都正在陸續(xù)出臺(tái)之中,但就在2011年底,當(dāng)公眾要求公開(kāi)空氣中PM 2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)時(shí),大多數(shù)地方政府卻以“PM 2.5尚未列入國(guó)家《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,無(wú)法進(jìn)行空氣質(zhì)量狀況評(píng)價(jià)”為由而不予公開(kāi)。然而,隨著更多人加入和推動(dòng)PM 2.5數(shù)值公開(kāi),公眾知情權(quán)訴求突破了行政保密慣例,堅(jiān)拒公開(kāi)轉(zhuǎn)變?yōu)楸涣腥胫攸c(diǎn)考核指標(biāo)。僵局的打破并不能夠只歸功于各地市民紛紛向本地環(huán)保局申請(qǐng)公開(kāi)PM 2.5數(shù)值,爭(zhēng)取自己的知情權(quán)。那么究竟是什么力量,以何種方式,才最終催生了這一根本變化。

我們完成的調(diào)查表明*本文所引用的部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源于第二作者參與的“落幕的獨(dú)角戲,民間力量正發(fā)聲----基于‘我為祖國(guó)測(cè)空氣’”活動(dòng)的調(diào)研成果(2013年第五屆清華大學(xué)“CIDEG杯”全國(guó)大學(xué)生暑期調(diào)研挑戰(zhàn)賽參賽作品)。,環(huán)保NGO“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)起的“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)[1]發(fā)揮了較大的影響力,并最終推動(dòng)了政府對(duì)于PM 2.5數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)和發(fā)布。我國(guó)政策倡議型環(huán)保NGO在長(zhǎng)期缺乏充分話語(yǔ)權(quán)的背景下,其政策倡議活動(dòng)是如何展開(kāi)并成功推動(dòng)政策議程的設(shè)立?基于對(duì)此疑問(wèn)的追問(wèn),本文嘗試從政策倡議型環(huán)保NGO的社會(huì)動(dòng)員模式及倡議聯(lián)盟模式兩個(gè)角度切入,以“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)為背景,追溯和探究中國(guó)環(huán)保NGO的這一公共政策倡議行為模式。

一、 文獻(xiàn)綜述

在國(guó)際層面,環(huán)保NGO是環(huán)境意識(shí)和環(huán)境信息的積極倡導(dǎo)者和宣傳者,并積極參與和推動(dòng)環(huán)保議題談判的進(jìn)行[2]。Giorgetti(1999)指出環(huán)境保護(hù)基金、綠色和平等7個(gè)國(guó)際環(huán)保NGO以聯(lián)合成氣候行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)(climate action network)、發(fā)布期刊(publications)等方式不同程度地參與聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議的談判全過(guò)程,其中在政策倡議環(huán)節(jié)表現(xiàn)最為活躍,并指出倡議聯(lián)盟內(nèi)部也會(huì)因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)的差別而對(duì)不同議題存在微弱分歧[3]。NGO政策倡議需要重視與政府的資源關(guān)系,可以認(rèn)為政府部門(mén)其實(shí)是NGO的外部資源環(huán)境的關(guān)鍵一環(huán)。Saidel(1989)認(rèn)為沒(méi)有任何一個(gè)組織能完全掌控環(huán)境,組織會(huì)受環(huán)境所影響,因此,NPO和政府之間必然在政治、資源交換和行政上存在相互依賴的關(guān)系,可是,若依賴過(guò)度,NPO又有喪失自主性之虞[4]。正如Salamon(1995)所提醒的那樣,NPO財(cái)源主要依賴政府補(bǔ)助,其次為服務(wù)費(fèi)的收取和其他捐助,所以NPO接受政府的資源輔助后,確有可能影響其政策倡導(dǎo)功能及自主性和志愿性特質(zhì),使組織任務(wù)目標(biāo)偏離[5]。如何評(píng)估政策倡議結(jié)果的有效性至關(guān)重要。Jim Coe(2013)等人提出用監(jiān)督、評(píng)估和研究(monitoring, evaluation and learning,簡(jiǎn)稱MEL)機(jī)制來(lái)判斷NGO政策倡議的有效性,把倡議結(jié)果有效性操作化為三個(gè)指標(biāo):內(nèi)在影響、政策改革及倡議環(huán)境改變,并指出系統(tǒng)化和規(guī)范化政策倡議計(jì)劃過(guò)程有利于提升有效性[6]。

國(guó)外對(duì)環(huán)保NGO倡議聯(lián)盟的研究,議題多樣,主要從社會(huì)學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)的角度研究聯(lián)盟形成的動(dòng)力和阻力、聯(lián)盟的作用,以及聯(lián)盟的內(nèi)部管理。Rohrschneider(2002)等人用定量方法選取了來(lái)自于世界上五大洲58個(gè)國(guó)家的248個(gè)環(huán)保組織做定量測(cè)評(píng)。在被調(diào)查的NGO中,大部分都樂(lè)意和其他國(guó)家NGO進(jìn)行交流,但聯(lián)盟的溝通和交流卻顯得不平衡。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,大部分的技術(shù)和資金都是單向流動(dòng)的,多是從發(fā)達(dá)國(guó)家的NGO流向發(fā)展中國(guó)家的NGO[7]。Richards(2005)等人通過(guò)分析環(huán)保NGO的跨國(guó)合作行為,發(fā)現(xiàn)NGO聯(lián)盟內(nèi)部權(quán)力分配存在不對(duì)等性,有微妙的門(mén)檻、精英主義和不平等的權(quán)力關(guān)系[8]。若從政府對(duì)環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn),政府應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)向度的轉(zhuǎn)變,第一個(gè)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)管理環(huán)境,第二個(gè)是轉(zhuǎn)由非政府部門(mén)承擔(dān)環(huán)境管理責(zé)任。Medina(2010)研究發(fā)現(xiàn)通過(guò)環(huán)保NGO聯(lián)盟可負(fù)擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的職能,環(huán)保NGO聯(lián)盟可以通過(guò)發(fā)展生態(tài)旅游、市場(chǎng)機(jī)制來(lái)籌集保護(hù)環(huán)境所需的資金,通過(guò)聯(lián)合游說(shuō)來(lái)影響政府官員從而影響政策議程的設(shè)置[9]。環(huán)保NGO政策倡議的影響力與戰(zhàn)略關(guān)系密切。Nelson(2000)認(rèn)為,相對(duì)于其他領(lǐng)域的NGO,環(huán)保NGO的政策倡議對(duì)公共部門(mén)政策改革影響最大,在倡議的過(guò)程中,若聯(lián)盟的成員包含國(guó)際和國(guó)內(nèi)的NGO,就應(yīng)平衡國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面的戰(zhàn)略選擇、整合競(jìng)爭(zhēng)性戰(zhàn)略和合作性戰(zhàn)略,銜接短期的活動(dòng)目標(biāo)與長(zhǎng)期的行動(dòng)聯(lián)盟[10]。

與西方的環(huán)保NGO不同,中國(guó)的環(huán)保NGO較少參與政策倡議和大規(guī)模的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。詹學(xué)勇等(2013)聯(lián)合調(diào)研了中國(guó)28家環(huán)保NGO后得出結(jié)論:在中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)生深刻變革的近30年內(nèi),中國(guó)環(huán)保NGO的政策倡議能力有了大幅度提升,擁有相對(duì)較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)資源和政治資源的環(huán)保NGO更有調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和提升政策倡議的能力,但是帶有些許悖論意味的是,這種優(yōu)勢(shì)也可能會(huì)反過(guò)來(lái)限制其倡議能力的進(jìn)一步提升[11]。環(huán)保NGO把分散的對(duì)環(huán)境關(guān)切的公眾輿論凝聚成“輿論風(fēng)暴眼”進(jìn)行集中的利益表達(dá)時(shí),可更加有效地輸入官方政治系統(tǒng),使政府把相關(guān)的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題納入政府議程從而影響政策制定。吳湘玲(2011)等人利用約翰·W.金登多源流分析框架對(duì)我國(guó)環(huán)保NGO的政策議程參與機(jī)制進(jìn)行探討,認(rèn)為中國(guó)環(huán)保NGO通過(guò)抓住“問(wèn)題源”中的焦點(diǎn)事件為突破口,在“政策源”中開(kāi)發(fā)政策方案并實(shí)現(xiàn)政策“軟化”,在“政治源”中動(dòng)員公眾參與政策倡議,最終使三源匯聚,進(jìn)而開(kāi)啟“政策之窗”[12]。王紹光提出的六種公共政策議程設(shè)置模式中,“外壓模式”是指“議程的提出者更注重訴諸輿論、爭(zhēng)取民意支持,目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力,迫使他們改變舊議程、接受新議程”[13]。環(huán)保NGO的社會(huì)動(dòng)員或公眾參與勾連社會(huì)資本和新媒體元素,黃歆彤(2014)從資本視角下分析環(huán)保中的公眾參與并指出“環(huán)保 NGO補(bǔ)充了政府在某些領(lǐng)域的不足,成為培育社會(huì)信任、社會(huì)資本,動(dòng)員公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要渠道”[14]。

這些研究無(wú)疑都具有價(jià)值,但也可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有文獻(xiàn)尚存以下不足:①對(duì)于類似“我為祖國(guó)測(cè)空氣”等性質(zhì)介于環(huán)境抗?fàn)幒铜h(huán)境保護(hù)之間的特別活動(dòng)的社會(huì)動(dòng)員模式缺乏深入分析。②目前國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于環(huán)保NGO政策參與行為的研究,缺乏對(duì)政策倡議環(huán)節(jié)專門(mén)的關(guān)注。③詮釋網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下中國(guó)政策倡議型環(huán)保NGO的社會(huì)動(dòng)員模式和倡議聯(lián)盟模式的研究較少。

緣此,本文嘗試從政策倡議型環(huán)保NGO的社會(huì)動(dòng)員模式及倡議聯(lián)盟模式兩個(gè)角度探究中國(guó)環(huán)保NGO的政策倡議行為。Andiwo Obondoh(2008)把政策倡議行為分為運(yùn)動(dòng)和游說(shuō)兩種模式[15],如表1所示。

表1　政策倡議的兩種行為模式

本文中的公共政策倡議行為是指環(huán)保NGO通過(guò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)、政策倡導(dǎo)、游說(shuō)、訴諸輿論、自力救濟(jì)、策略聯(lián)盟等方式試圖影響涉及公共利益的公共議題,進(jìn)而促使政府制定或者修改相關(guān)的公共政策。

二、 環(huán)保政策倡議的社會(huì)動(dòng)員模式

基于政策倡議的社會(huì)動(dòng)員模式是環(huán)保NGO在政策倡議議程的設(shè)立過(guò)程中產(chǎn)生、演化和發(fā)展的,其具體方式包括社會(huì)資源動(dòng)員,環(huán)保意識(shí)喚醒,成員集體行為,PM 2.5數(shù)值信息的采集、發(fā)布和共享,媒體宣傳,公共論壇討論等。接下來(lái),我們將以政策議程設(shè)立為線索展開(kāi)分析。公共政策的制定過(guò)程通常包括四個(gè)必要環(huán)節(jié):政策問(wèn)題的產(chǎn)生----政策議程的構(gòu)建----政策規(guī)劃----政策合法化,而環(huán)保NGO的政策倡議主要聚焦在前兩個(gè)步驟。政策問(wèn)題是一種特殊的社會(huì)公共問(wèn)題,它基于社會(huì)公眾的期待與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間的差距而產(chǎn)生;政策議程的構(gòu)建則是指某一公共問(wèn)題引起政府及其他公共權(quán)力主體的深切關(guān)注并被正式納入其政策討論范圍,并通過(guò)公共行動(dòng)加以解決的公共政策問(wèn)題過(guò)程。

從公共政策議程理論看,系統(tǒng)的輸入是政策倡議者通過(guò)觸發(fā)裝置將公共問(wèn)題轉(zhuǎn)為公眾議程,系統(tǒng)的輸出則是政府將公眾議程列入政策議程。我國(guó)由于長(zhǎng)期實(shí)行精英政治體制,政策制定的議程設(shè)置主要以政府議程為主,公眾議程處于弱勢(shì)地位。若要構(gòu)建公眾議程,必須具備三個(gè)先決條件:①社會(huì)問(wèn)題受到廣泛關(guān)注或者知曉;②有相當(dāng)數(shù)量的公眾共同認(rèn)為,有必要采取某種行動(dòng)以解決問(wèn)題;③主流輿論使人們共同感覺(jué)到該問(wèn)題屬于相關(guān)政府機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍之內(nèi)的事情[16]。環(huán)保NGO在政策倡議中的社會(huì)動(dòng)員過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)典型的政治系統(tǒng)輸入過(guò)程,所以,我們可通過(guò)該過(guò)程的實(shí)現(xiàn)條件來(lái)分析社會(huì)動(dòng)員的基礎(chǔ)、實(shí)踐及影響力。

1. 媒體關(guān)注和報(bào)道 社會(huì)動(dòng)員的基礎(chǔ)

媒體對(duì)于新聞價(jià)值和不同NGO可信度的判斷,會(huì)影響他們?nèi)绾渭昂螘r(shí)報(bào)道。在很多時(shí)候,這種判斷有特定語(yǔ)境,往往與NGO獨(dú)特的公共傳播策略有效性相關(guān)[17]。國(guó)外許多環(huán)保組織和基金會(huì)為鼓勵(lì)大眾媒體的環(huán)保報(bào)道,還專門(mén)設(shè)立了環(huán)境報(bào)道獎(jiǎng),如環(huán)保“藍(lán)星獎(jiǎng)”、亞太地區(qū)的“綠筆獎(jiǎng)”、英國(guó)路透社和國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟的“環(huán)境媒體報(bào)道獎(jiǎng)”等。2011年入冬后,全國(guó)范圍內(nèi)普遍出現(xiàn)的愈發(fā)嚴(yán)重的霧霾天氣引發(fā)全社會(huì)對(duì)于環(huán)保部門(mén)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)適用性,以及空氣污染原因的大拷問(wèn)。全國(guó)多家媒體均對(duì)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)關(guān)注和跟蹤報(bào)道,但此時(shí)并沒(méi)有引起民間對(duì)吁請(qǐng)政府公開(kāi)PM 2.5數(shù)值倡議的廣泛關(guān)注。公開(kāi)監(jiān)測(cè)PM 2.5數(shù)據(jù)事件之所以不斷演化、發(fā)展是多種因素共同作用的結(jié)果。在諸多因素中,輿論工具----互聯(lián)網(wǎng)是成就這一事件脈絡(luò)聯(lián)通的關(guān)鍵因素。

媒體對(duì)社會(huì)的影響主要發(fā)生在兩個(gè)相互依存的層面:傳媒中不同內(nèi)容對(duì)社會(huì)的影響,以及不同的傳媒形態(tài)對(duì)社會(huì)的影響。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代,廣播、電視、報(bào)紙成為政府的喉舌,輿論控制權(quán)完全掌握在政府手中,政府能夠通過(guò)控制信息傳播和發(fā)散而影響人們的思維,控制人們的行動(dòng)。然而以互聯(lián)網(wǎng)為核心技術(shù)載體的新媒體顛覆了傳統(tǒng)媒體的功能和信息傳播方式,為人們提供了極大的自由和多元話語(yǔ)空間。每個(gè)人都可以成為自媒體,成為信息的制造者、傳遞者,人們可以在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行多向、網(wǎng)狀的互動(dòng)交流。雖然互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)造的信息網(wǎng)絡(luò)社會(huì)并不等同于哈貝馬斯所提倡的公共話語(yǔ)平臺(tái),但一定程度上,“網(wǎng)絡(luò)信息模式使輿論控制權(quán)開(kāi)始掌握在公眾手中,發(fā)生了反轉(zhuǎn),公眾可以引導(dǎo)輿論,推動(dòng)輿論的透明和獨(dú)立”[18]。

網(wǎng)站、論壇、博客、微博、微信等新型媒體都紛紛以現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道、深度報(bào)道、追蹤報(bào)道、連續(xù)報(bào)道、專題報(bào)道等豐富多彩的形式加入到關(guān)于公開(kāi)監(jiān)測(cè)PM 2.5數(shù)據(jù)的大討論中。以微博所代表的民間輿論場(chǎng)為例,不少擁有眾多粉絲的微博意見(jiàn)領(lǐng)袖,公開(kāi)質(zhì)疑政府公布的空氣數(shù)據(jù),“作為微話語(yǔ)主體的核心力量,發(fā)揮左右輿論導(dǎo)向重要的作用”[19]。隨著人們的關(guān)注度普遍提升,PM 2.5數(shù)據(jù)逐漸演化成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題,并且由于輿論權(quán)的反轉(zhuǎn),輿論向有利于維護(hù)公共利益的方向發(fā)展。新媒體強(qiáng)大的外在輿論壓力使得政府開(kāi)始被迫有意識(shí)地、合理地運(yùn)用公權(quán)力,這為環(huán)保NGO動(dòng)員公眾參與民間檢測(cè)活動(dòng)奠定了良好的社會(huì)輿論氛圍。

2. 民間空氣檢測(cè) 社會(huì)動(dòng)員的實(shí)踐

皮特·何(2012)將中國(guó)環(huán)保NGO的社會(huì)運(yùn)動(dòng)表述為“嵌入式行動(dòng)主義----協(xié)商式的共生關(guān)系”,并指出“中國(guó)的環(huán)保行動(dòng)主義實(shí)際上并不是完全自治并且自律,其只是羈絆并嵌入政治與社會(huì)行動(dòng)者的人際關(guān)系以及非正式或正式規(guī)則網(wǎng)絡(luò)之中,獲得了一定的社會(huì)空間并得以產(chǎn)生和發(fā)展”[20]?！拔覟樽鎳?guó)測(cè)空氣”活動(dòng)是當(dāng)代新社會(huì)運(yùn)動(dòng)較為典型的表現(xiàn)形態(tài)。新社會(huì)運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為參與者的行為動(dòng)機(jī)是追求非物質(zhì)性價(jià)值的實(shí)現(xiàn),旨在改變社會(huì)上某一種主流價(jià)值觀和行事方式,突出在環(huán)保、生態(tài)等被傳統(tǒng)主流忽視的價(jià)值觀,并通過(guò)現(xiàn)代通訊工具迅速聯(lián)絡(luò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)以達(dá)成協(xié)調(diào)活動(dòng)等。

隨著2011年秋冬之交全國(guó)多地出現(xiàn)持續(xù)霧霾天氣之后,環(huán)保NGO想方設(shè)法引起更多人對(duì)公開(kāi)PM 2.5數(shù)值的關(guān)注、成功動(dòng)員更多活動(dòng)參與者,創(chuàng)造出了更容易被接受和認(rèn)同的話語(yǔ)和符號(hào)性行為。“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”負(fù)責(zé)人馮永鋒發(fā)起“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng),通過(guò)微博等方式號(hào)召各地的環(huán)保NGO捐資購(gòu)買(mǎi)檢測(cè)儀開(kāi)展自測(cè),上海、武漢、廣州、南京等城市的環(huán)保組織立即響應(yīng),向市民發(fā)出“我為**測(cè)空氣”的號(hào)召(**為監(jiān)測(cè)PM 2.5數(shù)據(jù)的環(huán)保NGO組織和網(wǎng)民所在的城市名稱),呼喚民間力量加入監(jiān)測(cè)PM 2.5數(shù)據(jù)。該活動(dòng)獲得了商界精英和意見(jiàn)領(lǐng)袖積極的支持和響應(yīng),潘石屹等網(wǎng)絡(luò)大V多次通過(guò)轉(zhuǎn)發(fā)微博等方式對(duì)此事表示關(guān)注。這個(gè)活動(dòng)變得異?；鸨?不斷地向各地?cái)U(kuò)展,一時(shí)間風(fēng)靡全國(guó)。

一個(gè)社會(huì)運(yùn)動(dòng)所能動(dòng)員的資源總量將會(huì)越來(lái)越?jīng)Q定這個(gè)社會(huì)運(yùn)動(dòng)規(guī)模的成敗[21]。在本次活動(dòng)中,在獲取物質(zhì)資源----檢測(cè)儀器的途徑上,各地環(huán)保NGO得到了來(lái)自基金會(huì)和企業(yè)的直接捐贈(zèng),如深圳市賽納威環(huán)境科技有限公司免費(fèi)贈(zèng)送100臺(tái),SEE基金會(huì)購(gòu)買(mǎi)1000臺(tái)便攜式PM 2.5檢測(cè)儀器發(fā)放給環(huán)保NGO。此外,“南京綠石”和“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”均采用微博作為傳播載體,倡議“眾人薄捐”,即人人參與,每個(gè)個(gè)體捐出少部分錢(qián),以此增強(qiáng)公眾對(duì)PM 2.5廣泛認(rèn)知和高度認(rèn)同。如一臺(tái)PM 2.5的監(jiān)測(cè)儀需2.5萬(wàn)元,環(huán)保NGO采取的策略是倡議1000個(gè)人每人捐出25元。其微博號(hào)召是一場(chǎng)召集儀器捐款小組共同測(cè)量PM 2.5數(shù)據(jù)的公益事件營(yíng)銷。在人力資源上,所有參與捐款的個(gè)體均可輪流參與儀器的使用。當(dāng)檢測(cè)空氣數(shù)據(jù)與自身的利益、保護(hù)家園的情感訴求等聯(lián)系在一起時(shí),不僅有效調(diào)動(dòng)了人力資源的分配效率,也提升了社會(huì)活動(dòng)的影響力。

環(huán)保NGO擁有較強(qiáng)組織能力?；顒?dòng)發(fā)起者依據(jù)所依賴的資源和環(huán)保NGO特點(diǎn)把活動(dòng)過(guò)程拆分成不同環(huán)節(jié),構(gòu)建適當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)體系并充分利用新媒體與公眾實(shí)現(xiàn)每個(gè)環(huán)節(jié)的跨時(shí)空互動(dòng),最后再通過(guò)資源整合形成強(qiáng)大的動(dòng)員網(wǎng)絡(luò),營(yíng)造社會(huì)共識(shí)和主流輿論,使人們感覺(jué)到該公共問(wèn)題確實(shí)是屬于政府相關(guān)部門(mén)“應(yīng)該解決,并且能夠及時(shí)解決,但卻仍然沒(méi)有解決的公共政策問(wèn)題”,從而推動(dòng)政策議程的最終形成。

3. PM 2.5數(shù)據(jù)公開(kāi) 社會(huì)動(dòng)員的影響力

中國(guó)部分城市出現(xiàn)的大范圍、長(zhǎng)時(shí)間灰霾污染,引發(fā)社會(huì)公眾廣泛關(guān)注。2011年初相關(guān)政府部門(mén)逐步回應(yīng)要求信息公開(kāi)的民意表達(dá),開(kāi)始啟動(dòng)修訂空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的步驟,由此開(kāi)啟了城市空氣質(zhì)量信息公開(kāi)的歷史進(jìn)程。表2為空氣質(zhì)量信息公開(kāi)歷程中值得關(guān)注的典型性事件。

表2　2010—2011年城市空氣質(zhì)量信息公開(kāi)中的典型性事件

注:因本文旨在重點(diǎn)分析“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)的影響力,故2012年以來(lái)的關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)的其他進(jìn)展未列入此表。

通過(guò)時(shí)間序列變化觀察,可以發(fā)現(xiàn)“PM 2.5監(jiān)測(cè)”并未列入2010年11月《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂的第一次征求意見(jiàn)稿,直到2011年11月,國(guó)家環(huán)保部在第二次征求意見(jiàn)時(shí)才將其正式納入,毋庸置疑,“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)起到了“助推劑”的作用。發(fā)起活動(dòng)的環(huán)保NGO核心組織者則成功扮演了“政策企業(yè)家”的角色,為了實(shí)現(xiàn)他們所信奉的政策觀念或支持的政策方案, 積極主動(dòng)地參與公共政策的制定,成為社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)入政府議程的重要推手。

社會(huì)動(dòng)員的影響力還體現(xiàn)在大眾環(huán)保意識(shí)空前提升上,民間檢測(cè)空氣活動(dòng)的開(kāi)展讓民眾比以前更加關(guān)注空氣質(zhì)量。同時(shí)通過(guò)自測(cè)活動(dòng),也打破了官方壟斷環(huán)保信息的傳統(tǒng)局面,公民從原先難以獲取環(huán)保信息轉(zhuǎn)為擁有有效的途徑和渠道獲取真實(shí)、較權(quán)威的環(huán)境信息,對(duì)不少地方政府遲疑是否公開(kāi)PM 2.5數(shù)據(jù)造成了無(wú)形的社會(huì)壓力。這種壓力推動(dòng)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)問(wèn)題進(jìn)入全社會(huì)公開(kāi)討論的范疇,使之由公眾議程轉(zhuǎn)換為政府議程,倒逼政府的環(huán)境信息公開(kāi)。

三、 環(huán)保NGO的公共政策倡議聯(lián)盟模式

倡議聯(lián)盟模式的構(gòu)建是環(huán)保NGO政策倡議行為得以實(shí)踐的重要推動(dòng)力。所謂政策倡議聯(lián)盟是指行為者共享基本信念(政策目標(biāo)、因果認(rèn)知與其他認(rèn)知),將自己聯(lián)盟的共享信念轉(zhuǎn)化為實(shí)際的政策產(chǎn)出,并試圖影響政府機(jī)構(gòu)的規(guī)則、預(yù)算與官員,以逐步達(dá)成這些政策目標(biāo)[22]。薩巴蒂爾等人將倡議聯(lián)盟模式的形成和存在理由歸結(jié)于政策聯(lián)盟主體獨(dú)特的政策信念體系,并認(rèn)為聯(lián)盟主體有相對(duì)復(fù)雜但內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的信念體系[23]。聯(lián)盟主體為政策子系統(tǒng)即參與處理一個(gè)政策問(wèn)題的一系列政策參加者,包括立法者、行政官員、非政府組織、研究者與媒體等。顯然,“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)中的聯(lián)盟主體為NGO與媒體。按約束程度不同,NGO聯(lián)盟方式分為“緊密型”和“松散型”。在“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)中,NGO和媒體之間形成“緊密型”聯(lián)盟,NGO之間則形成“松散型”聯(lián)盟。

1. 環(huán)保NGO與媒體形成“緊密型”聯(lián)盟

“緊密型”聯(lián)盟則可以分成三類:依賴型、參與型與獨(dú)立型。環(huán)保NGO和媒體形成的聯(lián)盟屬于“依賴性”聯(lián)盟,是彼此可充分利用的聯(lián)盟資源。

我國(guó)的環(huán)保NGO組織普遍存在規(guī)模較小、能力弱、社會(huì)公信力不足等特點(diǎn),若要擴(kuò)大影響力,必然需要借助外力,媒體就是最關(guān)鍵的不可或缺的社會(huì)公器。記者的職業(yè)特性注定了他們善于通過(guò)各種渠道和表達(dá)方式引起社會(huì)的關(guān)注,他們出色地充當(dāng)了社會(huì)與政府之間的溝通橋梁。敏銳的記者通過(guò)活動(dòng)本身或在活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題推出了一系列有特色的報(bào)道選題,這些選題的成功策劃使傳媒的社會(huì)影響力明顯提高。很多記者同時(shí)扮演著環(huán)保志愿者的“兩棲人”角色。而對(duì)與之合作的環(huán)保NGO而言,這些活動(dòng)的成功舉辦使組織內(nèi)部凝聚力和對(duì)外吸引力也有一定程度的加強(qiáng),并成為其持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)積累。

“依賴型”聯(lián)盟也表現(xiàn)在環(huán)保NGO和媒體擁有保護(hù)環(huán)境及環(huán)境監(jiān)督的共同信念,可實(shí)現(xiàn)廣泛互動(dòng)、達(dá)成深度共識(shí),從而共同完成政策開(kāi)發(fā)。環(huán)保NGO組織致力于推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)化,推進(jìn)環(huán)境決策民主化,尤其在政府環(huán)境決策時(shí)及時(shí)、客觀地反饋公眾意見(jiàn),使自下而上的社會(huì)民意對(duì)自上而下的環(huán)境決策實(shí)施監(jiān)督,從而切實(shí)保障公民環(huán)境權(quán)。然而這種社會(huì)監(jiān)督效果無(wú)疑需要環(huán)境NGO與媒體在達(dá)成深度共識(shí)的基礎(chǔ)上,開(kāi)展更為廣泛與持續(xù)的倡議聯(lián)盟行動(dòng)。在“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)期間,《南方周末》曾聯(lián)合六家環(huán)保NGO提案《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(二次征求意見(jiàn)稿),其中七項(xiàng)建議中的部分得到了環(huán)保部門(mén)的采納。

2. 環(huán)保NGO組織之間的“松散型”聯(lián)盟

“松散型”聯(lián)盟在資源動(dòng)員、倡議方案策劃等方面有一個(gè)主流NGO主導(dǎo),其他成員處于從屬地位。主流環(huán)保NGO擁有較強(qiáng)的社會(huì)資本控制力,與其他環(huán)保NGO之間形成的“松散型”聯(lián)盟則會(huì)利用最新的網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟的目標(biāo)。

(1) 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的中心性----主流NGO

以環(huán)保NGO個(gè)體為單位,將全國(guó)內(nèi)參與“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)的NGO組織視為不同的個(gè)體,由個(gè)體所在的節(jié)點(diǎn)和節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)系便是環(huán)保NGO的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)?！霸谏鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)中,如果一個(gè)行動(dòng)者與其他很多行動(dòng)者之間存在直接聯(lián)系,并處于許多交叉網(wǎng)絡(luò)的路徑上,那么該行動(dòng)者就居于中心地位,在該網(wǎng)絡(luò)中也就擁有較大的權(quán)力,擁有對(duì)一定社會(huì)資本的控制力?！盵24]

在“我為祖國(guó)測(cè)空氣”活動(dòng)中,“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”作為主流NGO處于中心地位,“拜客廣州”第一時(shí)間了解到“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”的微博號(hào)召并積極響應(yīng),其負(fù)責(zé)人陳嘉俊迅速聯(lián)系到了活動(dòng)發(fā)起人馮永鋒,并成功向其預(yù)約到空氣質(zhì)量檢測(cè)儀的使用權(quán)。隨后,北京“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”募捐到的便攜式激光粉塵檢測(cè)儀如期抵達(dá)“拜客廣州”團(tuán)隊(duì)。長(zhǎng)沙“綠色瀟湘”的儀器來(lái)自于馮永鋒牽線搭橋的深圳市賽納威環(huán)境科技有限公司。由此可見(jiàn),“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”作為主流NGO,不僅有能力在不同的環(huán)保NGO組織之間起到“穿針引線”的作用,并且積極調(diào)動(dòng)活動(dòng)所需的人力和物資流向其他組織成員,協(xié)調(diào)活動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)順利展開(kāi)。

(2) 通過(guò)網(wǎng)絡(luò)“數(shù)據(jù)聯(lián)盟”實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟目標(biāo)

環(huán)保NGO將空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果利用新媒體初步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布和數(shù)據(jù)共享,并構(gòu)建監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。最初,各NGO之間沒(méi)有所謂的口頭約定或者條例約束,在測(cè)空氣活動(dòng)中都發(fā)動(dòng)各市志愿者及專業(yè)人員將所測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)布到各自的微博平臺(tái)。從聯(lián)盟方式考慮,該種“數(shù)據(jù)聯(lián)盟”并沒(méi)有固定的焦點(diǎn)組織,“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”看似是其中的主導(dǎo)者,但其在提供儀器之外并沒(méi)有形成上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)形式,這種各自為陣在微博上公布各地所測(cè)數(shù)據(jù)的聯(lián)合行動(dòng)模式是一種形式上的“數(shù)據(jù)聯(lián)盟”。

隨著時(shí)間延宕至2013年6月,全國(guó)民間PM 2.5監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)正在形成,從“我為祖國(guó)測(cè)空氣”到“民間空氣觀察網(wǎng)”是活動(dòng)進(jìn)程聯(lián)盟化升級(jí)的一個(gè)重要突破?！懊耖g空氣觀察網(wǎng)” 是全國(guó)首套自動(dòng)采集官方空氣質(zhì)量信息、氣象信息,并接收來(lái)自全國(guó)范圍內(nèi)環(huán)保NGO志愿者自測(cè)空氣質(zhì)量信息,然后通過(guò)微博發(fā)布的云應(yīng)用系統(tǒng),其包括官方和民間兩種數(shù)據(jù),以及長(zhǎng)期的全國(guó)空氣質(zhì)量信息數(shù)據(jù)庫(kù)[25]。該數(shù)據(jù)聯(lián)盟的形成意味著環(huán)保NGO政策倡議行為跨出了更長(zhǎng)遠(yuǎn)的步伐,但環(huán)保NGO仍面臨組織定位不明確、過(guò)于依賴創(chuàng)始人、精英意識(shí)膨脹、缺乏資金人才、參與途徑單一、內(nèi)部管理不規(guī)范等一系列困境,使得監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展充滿諸多不確定性。

四、 余論:環(huán)保NGO政策倡議能力建設(shè)與合理規(guī)范

中國(guó)的環(huán)保NGO的與政府的關(guān)系大多保持跟隨與配合的節(jié)奏,與政府合作向社會(huì)提供查漏補(bǔ)缺的社會(huì)服務(wù),功能上多停留在環(huán)保宣傳上,對(duì)于政策倡議型NGO而言,時(shí)常因?yàn)樗P(guān)注的議題敏感性而遭受打壓,所以政策倡議行為并不是很多。環(huán)境政策倡議效果如何取決于政策環(huán)境、政策體制、社會(huì)文化環(huán)境、倡議者能力、利益及技巧和可利用的機(jī)會(huì)等。在傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型社會(huì)治理模式中,政府是主要行為者。近年來(lái),中國(guó)政策倡議型環(huán)保NGO對(duì)各級(jí)政府的影響在不斷擴(kuò)大。在新興治理模式中,“涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力的依賴,各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo),最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò),在公共政策的倡議、制定、執(zhí)行與監(jiān)督等方面與政府展開(kāi)合作”[26]。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中,環(huán)保NGO正通過(guò)合法性的身份建構(gòu)、合理性話語(yǔ)的表達(dá)、有效性公眾動(dòng)員、民間性的政策倡議與合作性的倡議聯(lián)盟來(lái)展開(kāi)環(huán)保行動(dòng)策略。

各級(jí)政府需要來(lái)自公民和社會(huì)由下而上、合法、廣泛的政策意見(jiàn),環(huán)保NGO也需要提高建設(shè)和規(guī)范環(huán)保政策倡議的能力。在環(huán)境公共事務(wù)日益公開(kāi)與開(kāi)放的政府與環(huán)保社會(huì)組織的溝通交流中,除了環(huán)保NGO凸顯出的環(huán)境知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)外,環(huán)保政策倡議也不能有悖法治參與原則。當(dāng)我們關(guān)注并主張加強(qiáng)以環(huán)保NGO為代表的草根社會(huì)組織的政策倡議能力時(shí),也應(yīng)警醒三點(diǎn):一是中國(guó)環(huán)保NGO的政策倡議行動(dòng)應(yīng)始終恪守和平理性原則,避免極端化的沖突性議題和完全對(duì)抗性聯(lián)盟形式,防止演變成為官民對(duì)抗的“群體性事件”;二是應(yīng)警惕國(guó)內(nèi)NGO的環(huán)境政策倡議行為被國(guó)外政治勢(shì)力所利用,被過(guò)度政治化和國(guó)際化;三是環(huán)保NGO的政策倡議行為不能夠?qū)颦h(huán)保民粹主義和網(wǎng)絡(luò)民粹主義,這樣同樣不利于政府與環(huán)保NGO之間的合作。

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