水庫(kù)移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)探究

許佳君，王理平，張麗

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院， 江蘇南京210098)

摘要：對(duì)水庫(kù)移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)進(jìn)行解讀，從協(xié)調(diào)主體和客體、協(xié)調(diào)目標(biāo)和原則、協(xié)調(diào)手段和策略、協(xié)調(diào)需求判斷及協(xié)調(diào)過(guò)程幾個(gè)方面進(jìn)行土地調(diào)配政府協(xié)調(diào)的設(shè)計(jì)，其中協(xié)調(diào)的需求判斷是從公平角度建立以民眾投入產(chǎn)出及參照物標(biāo)準(zhǔn)投入產(chǎn)出為依據(jù)的比較，最后根據(jù)現(xiàn)階段有關(guān)政策及政府工作重點(diǎn)，從協(xié)調(diào)的實(shí)施與保障角度提出進(jìn)一步完善土地調(diào)配政府協(xié)調(diào)的建議。

關(guān)鍵詞：水庫(kù)移民；土地調(diào)配；政府協(xié)調(diào)

DOI：10.3876/j.issn.1671-4970.2015.05.008

收稿日期：2015-09-09

作者簡(jiǎn)介：許佳君(1966—)，男，江蘇淮安人，教授，博士，從事移民理論和實(shí)踐、工程項(xiàng)目評(píng)價(jià)研究。

中圖分類號(hào)：D632.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-4970(2015)05-0041-05

土地調(diào)配不僅要考慮由土地資源引發(fā)的補(bǔ)償和分配，尤其需要考慮其中的公平，土地調(diào)配問(wèn)題核心利益點(diǎn)在于由民眾的比較傾向產(chǎn)生的公平性問(wèn)題。

一、如何理解水庫(kù)移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)？

1. 水庫(kù)農(nóng)村移民安置的土地調(diào)配和政府協(xié)調(diào)

土地調(diào)配是移民(或村)的集體土地通過(guò)征地程序用于工程建設(shè)后，政府在安置區(qū)內(nèi)調(diào)配出土地，在不改變土地用途的情況下小范圍內(nèi)改變土地使用權(quán)屬或所有權(quán)，將土地分配給移民群體(或村)，以及此過(guò)程中利益的協(xié)商和分配的過(guò)程。土地調(diào)配主要由政府外部激勵(lì)，輔助民眾內(nèi)部愿望優(yōu)化驅(qū)動(dòng)。調(diào)配頻率的波動(dòng)必定引起土地使用權(quán)的單一調(diào)配或加上土地所有權(quán)同時(shí)調(diào)配等可能結(jié)果。根據(jù)習(xí)俗、民約或政府等不同土地調(diào)配主體的控制功能，土地調(diào)配表現(xiàn)出自我約定、外力的強(qiáng)加等不同的動(dòng)力驅(qū)動(dòng)[1]。按照“公平合理，同等對(duì)待”等原則，首先在確定的安置點(diǎn)進(jìn)行土地調(diào)配方案的動(dòng)議，其次針對(duì)人口、土質(zhì)從調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)調(diào)配農(nóng)村用地。從農(nóng)業(yè)部1998年對(duì)全國(guó)6省824戶農(nóng)民的調(diào)查資料來(lái)看，曾經(jīng)調(diào)過(guò)土地的農(nóng)戶為751戶，占總數(shù)的91%，最多調(diào)過(guò)9次[2]。土地調(diào)配需以形成高效耕作土地利用模式為核心，在政府主導(dǎo)民眾愿景驅(qū)動(dòng)下把握土地調(diào)配頻率和可能調(diào)配結(jié)果，綜合考慮土地利用效率的提高、有效耕地面積的增加、土地高效利用模式的形成等可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)移民安置區(qū)移民(或村)和調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的社會(huì)融合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

水庫(kù)農(nóng)村移民安置的土地調(diào)配需要政府協(xié)調(diào)。國(guó)外學(xué)者對(duì)政府協(xié)調(diào)的界定是通過(guò)事前制定的決策和規(guī)則實(shí)現(xiàn)參與者間的最優(yōu)目標(biāo)[3]。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為“協(xié)調(diào)”是協(xié)調(diào)主體在有效運(yùn)行程序下運(yùn)用某種協(xié)調(diào)手段使系統(tǒng)呈現(xiàn)理想狀態(tài)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)，由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)成員組成協(xié)調(diào)小組，確定土地調(diào)配范圍，會(huì)同村民代表對(duì)土地調(diào)配方案進(jìn)行協(xié)商，得到2/3村民的同意后形成初步方案，進(jìn)行為期15天的公告，期間允許有異議的相關(guān)人員提出書(shū)面異議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體或村民小組以會(huì)議形式進(jìn)行再次協(xié)商，若仍無(wú)法解決報(bào)地方人民政府協(xié)調(diào)，最終簽訂土地調(diào)配協(xié)議[4]。政府協(xié)調(diào)是在遵守相關(guān)政策、尊重移民安置區(qū)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展規(guī)律的前提下，通過(guò)建立適合水庫(kù)農(nóng)村移民區(qū)域發(fā)展的保障體系，根據(jù)采集的需求期望運(yùn)用特定協(xié)調(diào)手段對(duì)調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的土地進(jìn)行調(diào)配，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域和諧共處與經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。由此引申，協(xié)調(diào)主體即為政府、調(diào)出土地農(nóng)民(或村)、移民(或村)，協(xié)調(diào)客體即為區(qū)域農(nóng)村用地及土地利益。從職能角度，政府協(xié)調(diào)表現(xiàn)為控制和管理職能，圍繞協(xié)調(diào)客體對(duì)附著在其上的民眾進(jìn)行關(guān)系調(diào)節(jié)。協(xié)調(diào)的保障體系可以表現(xiàn)為相關(guān)政策的完善和系統(tǒng)化、資金的充裕和成本控制、運(yùn)行等制度的制定以及公眾參與途徑的開(kāi)放等[5]。除移民(或村)及調(diào)出土地農(nóng)民(或村)外，協(xié)調(diào)主體涉及政府部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)分工，表現(xiàn)為決策層、管理層及操作層的相關(guān)職責(zé)和權(quán)限。協(xié)調(diào)是指在協(xié)調(diào)保障體系下，協(xié)調(diào)主體和客體，協(xié)調(diào)目標(biāo)和原則，協(xié)調(diào)手段和策略，協(xié)調(diào)過(guò)程及實(shí)施等組成的整體?？紤]到新情況、新環(huán)境引發(fā)的動(dòng)態(tài)性，政府協(xié)調(diào)按照土地調(diào)配的事前、事中、事后優(yōu)先順序進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制和管理，具體涉及：①建立土地調(diào)配問(wèn)題預(yù)警，對(duì)待協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別和分析，提煉問(wèn)題本質(zhì)；②啟動(dòng)協(xié)調(diào)，展開(kāi)深入對(duì)話；③問(wèn)題解決，跟蹤歸檔，修正調(diào)配預(yù)警方案等。

2. 政府協(xié)調(diào)在移民安置土地調(diào)配中的作用

協(xié)調(diào)作為管理的本質(zhì)，是移民安置過(guò)程中土地調(diào)配順利進(jìn)行的有效手段。過(guò)往研究中的政府協(xié)調(diào)多注重政府組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)研究，對(duì)外協(xié)調(diào)往往處于短期行政高效率、長(zhǎng)期隱患不斷的被動(dòng)地位。根據(jù)協(xié)調(diào)工作的組織性、利益性、風(fēng)險(xiǎn)性及動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)，政府協(xié)調(diào)必定通過(guò)多種協(xié)調(diào)手段和策略逐步加深對(duì)政府管理模式的反思，實(shí)現(xiàn)政府職能權(quán)責(zé)明晰，在政府辦事效率和換位思考上，讓村民真切感受政府“以人為本”的管理理念。

(1)有利于理順公共資源享有關(guān)系

公共資源享有包括人均土地資源水平、醫(yī)療服務(wù)條件、獲得教育的機(jī)會(huì)以及政策補(bǔ)償平等對(duì)待水平等方面。眾所周知，區(qū)域內(nèi)的公共資源歸集體所有，對(duì)內(nèi)集體成員可以平等享受公共資源，對(duì)外非集體成員有償享有公共資源。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)公共資源名義上屬于民眾共有，實(shí)質(zhì)上大多民眾無(wú)法開(kāi)發(fā)。如，原則上調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)單價(jià)8 000元可購(gòu)置公共區(qū)域內(nèi)墓地，移民(或村)7 000元單價(jià)可購(gòu)置，實(shí)質(zhì)上因移民(或村)對(duì)移民安置區(qū)土地資源的占用和政策補(bǔ)償?shù)钠?，移民在墓地?fù)碛猩蠋缀醣慌懦谙碛忻麊沃狻Ｍㄟ^(guò)絕對(duì)收益和相對(duì)收益的對(duì)比，移民(或村)與調(diào)出土地農(nóng)民(或村)在公共資源享有問(wèn)題并不融洽，根本原因在于土地調(diào)配中政府協(xié)調(diào)的不足。

(2)有利于提高土地綜合利用效益

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，因土地調(diào)配農(nóng)村用地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出低下成為生活生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。某市水庫(kù)農(nóng)村移民處于沿海地區(qū)，有實(shí)力和技能的農(nóng)民由于辦廠、經(jīng)商或務(wù)工，沒(méi)有過(guò)多的精力投入土地耕種。在土地調(diào)配中主要比較調(diào)配收益與其他土地經(jīng)濟(jì)收入的差距來(lái)判斷是否調(diào)配。無(wú)實(shí)力的農(nóng)民一邊耕作，一邊通過(guò)在既定的宅基地基礎(chǔ)上加蓋樓層，以收取房租形式補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)收入。多數(shù)經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民辛酸感嘆“認(rèn)真種了，投了那么多錢(qián)，到頭來(lái)收不回成本；不認(rèn)真種，還能得到國(guó)家的50塊補(bǔ)貼”。不少學(xué)者忽視政府協(xié)調(diào)的存在而推行西方國(guó)家以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為目的的土地私有化。只是土地的私有化不會(huì)帶來(lái)土地綜合利用效益的提高，反而可能助長(zhǎng)土地資源的“反公地悲劇”。

(3)有利于提高協(xié)調(diào)的民眾滿意度

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界和政界多關(guān)注如何補(bǔ)償農(nóng)村土地產(chǎn)出價(jià)值等相關(guān)問(wèn)題，對(duì)民眾合理預(yù)期的滿足關(guān)注不夠。如20世紀(jì)80年代以前LX水庫(kù)由縣政府統(tǒng)籌完成，開(kāi)始關(guān)注口糧及用電補(bǔ)助。近年來(lái)，該市政府部門(mén)逐步根據(jù)移民安置規(guī)劃和區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)移民部門(mén)和土地局、發(fā)改委及基層政府部門(mén)協(xié)同處理土地調(diào)配，卻更關(guān)注由土地產(chǎn)值換算的補(bǔ)償問(wèn)題。只是補(bǔ)償?shù)挠邢逎M足并不能概括民眾的合理需求，政府協(xié)調(diào)職能發(fā)揮的效能不足。實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，土地的市場(chǎng)價(jià)值以及地段引發(fā)的區(qū)域價(jià)值等收益逐步被農(nóng)民重視起來(lái)，核心問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)格局大逆轉(zhuǎn)引發(fā)了民眾對(duì)前期分配不滿形成的政府執(zhí)政問(wèn)題。圍繞移民的安置政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化政府協(xié)調(diào)職能可以合理縮短調(diào)出土地農(nóng)民(或村)與移民(或村)之間、土地補(bǔ)償與土地市價(jià)收益之間、民眾的預(yù)期與實(shí)際獲得之間的差距[6]。

(4)有利于創(chuàng)建和諧區(qū)域文化氛圍

在強(qiáng)調(diào)民主、和諧的今天，作為具備一定辦事能力和政策把握能力的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，首先具備了及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地調(diào)配中不協(xié)調(diào)狀況的先決能力，有條件對(duì)土地調(diào)配涉及的工程建設(shè)效益、移民安置影響以及各種補(bǔ)償和優(yōu)惠政策進(jìn)行解釋宣傳，并打通民眾反饋信息的上升通道，以此提高政府協(xié)調(diào)效能。根據(jù)土地調(diào)配范圍，民眾對(duì)土地資源和利益分配的兌換需求不同，政府協(xié)調(diào)在充足資金保障下能夠?qū)γ癖姷男枨笞龀龊侠矸答?，比如補(bǔ)償、城鎮(zhèn)戶口等。面對(duì)土地利益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步調(diào)的變化，政府協(xié)調(diào)對(duì)區(qū)域矛盾、發(fā)展后勁不足等預(yù)測(cè)，可以通過(guò)表明政府對(duì)問(wèn)題的重視引導(dǎo)民眾建立正確的價(jià)值觀和社會(huì)責(zé)任感，通過(guò)解決區(qū)域可持續(xù)生產(chǎn)生活問(wèn)題，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的凝聚力。

二、水庫(kù)移民土地調(diào)配的主體和客體及其目標(biāo)

水庫(kù)移民土地征收和調(diào)配的政府協(xié)調(diào)路徑設(shè)計(jì)是在協(xié)調(diào)前問(wèn)題的識(shí)別與分析基礎(chǔ)上，依據(jù)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題思路，綜合考慮政府的組織靈活度與民眾投入產(chǎn)出預(yù)期，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)事中控制的過(guò)程。根據(jù)亞行《移民手冊(cè)》關(guān)于協(xié)調(diào)委員會(huì)*一般包括：受影響人、受益人和安置區(qū)居民的代表，其他相關(guān)者(如地方或中央政府、被選官員、非政府組織)和技術(shù)專家。的描述，本研究協(xié)調(diào)主體是指在土地調(diào)配過(guò)程中，誰(shuí)主導(dǎo)并推進(jìn)執(zhí)行，誰(shuí)對(duì)協(xié)調(diào)過(guò)程產(chǎn)生影響；協(xié)調(diào)客體指協(xié)調(diào)作用的對(duì)象是誰(shuí)，包括協(xié)調(diào)直接客體和間接客體。

1. 水庫(kù)移民土地調(diào)配的主體和客體

從早期的首長(zhǎng)制到目前初步形成的多部門(mén)協(xié)同合作，再到國(guó)務(wù)院部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，反映出新增一類土地調(diào)配問(wèn)題就增加一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的僵局。以往經(jīng)驗(yàn)表明，基于地方政府的基層實(shí)踐性和管理綜合性，協(xié)調(diào)主體多由臨時(shí)組成的移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組擔(dān)任，因缺乏地方政府決策層領(lǐng)導(dǎo)的加入而權(quán)威有限。根據(jù)組織管理層級(jí)，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的政策、法規(guī)制定和頒布，旨在維持整個(gè)社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定；省級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)中央政府政策法規(guī)的解讀和區(qū)域內(nèi)政策、法規(guī)制定和頒布；市級(jí)政府負(fù)責(zé)解讀省級(jí)政府有關(guān)政策法規(guī)，并編制土地調(diào)配總體方案；縣級(jí)政府負(fù)責(zé)主持土地調(diào)配；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)宣傳和解釋政策并確定具體調(diào)配方案；村民小組或村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于非行政組織，負(fù)責(zé)思想引導(dǎo)和愿景反饋。而政府協(xié)調(diào)的靈活、有效與影響力、權(quán)威大小[7]及成員的行為和信念[6]直接相關(guān)。因此，本研究從組織管理三層次“決策層、管理層、執(zhí)行層”中，優(yōu)先挑選成員組成正規(guī)的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)信任和權(quán)威授權(quán)作用下，代表國(guó)家行使話語(yǔ)權(quán)，積極行使協(xié)調(diào)職能和調(diào)動(dòng)各方面經(jīng)濟(jì)因素參與協(xié)調(diào)。

①協(xié)調(diào)直接客體。在土地調(diào)配中協(xié)調(diào)直接客體第一順位是調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)。在移民安置過(guò)程中，調(diào)出土地農(nóng)民(或村)通過(guò)調(diào)出自己擁有的農(nóng)村用地?fù)Q取經(jīng)濟(jì)、政策補(bǔ)償及其他，區(qū)別于直接為水庫(kù)工程建設(shè)提供資源和環(huán)境，但為實(shí)現(xiàn)移民安置和社會(huì)穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。其次是移民(或村)。移民(或村)貢獻(xiàn)了自己的全面生活生產(chǎn)資料用于工程的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，不僅希望獲得恰當(dāng)分配的土地資源，同時(shí)希望在新環(huán)境下實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活的可持續(xù)，土地調(diào)配中的意愿通過(guò)政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行表達(dá)。②協(xié)調(diào)間接客體。依據(jù)本研究調(diào)配對(duì)象及移民安置的核心，協(xié)調(diào)間接客體為農(nóng)村用地。具體來(lái)講，包括地塊范圍、質(zhì)量、遠(yuǎn)近等方面，這些要素將影響耕作的意愿、產(chǎn)值及耕作類型，進(jìn)而對(duì)協(xié)調(diào)直接主體第一順位的協(xié)調(diào)意愿產(chǎn)生直接影響，同時(shí)又反映出移民(或村)的協(xié)調(diào)滿意度。

2. 水庫(kù)移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)目標(biāo)

明確的協(xié)調(diào)目標(biāo)可以保證整個(gè)政府協(xié)調(diào)路徑的有效性。為了均衡系統(tǒng)及要素之間的利益關(guān)系，約束農(nóng)村用地調(diào)出比例和補(bǔ)償分成[8]，政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要聯(lián)合協(xié)調(diào)直接客體，綜合確定協(xié)調(diào)目標(biāo)。

按照組織層次，協(xié)調(diào)總目標(biāo)是加強(qiáng)民眾對(duì)政府的向心力、凝聚力和歸屬感，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治；部門(mén)目標(biāo)(政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu))是有效實(shí)現(xiàn)民眾的合理期待，提高協(xié)調(diào)效率，合理控制協(xié)調(diào)成本，弱化民眾的比較傾向；工作目標(biāo)是對(duì)出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)進(jìn)行處置，對(duì)可能出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)進(jìn)行預(yù)防，促進(jìn)土地調(diào)配中協(xié)調(diào)的民眾滿意度，順利完成移民安置；個(gè)體目標(biāo)是補(bǔ)償、資源及其他利益的均衡。

三、水庫(kù)移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)手段與策略

協(xié)調(diào)手段是指通過(guò)恰當(dāng)方式來(lái)控制和管理土地調(diào)配過(guò)程，尋求解決矛盾或沖突的方案，使移民安置有序運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到協(xié)調(diào)的狀態(tài)。協(xié)調(diào)策略是為了減少政府協(xié)調(diào)的負(fù)效應(yīng)，提高政府協(xié)調(diào)的整體輸出功能和協(xié)調(diào)效應(yīng)。根據(jù)調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)產(chǎn)出與投入的值與參照物產(chǎn)出與投入的值的“比較”反映出土地調(diào)配是否公平的思路，下面按照何種協(xié)調(diào)手段采取何種策略的形式進(jìn)行描述。

政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的介入更多的是取精去粕，并逐步深化、總結(jié)。通過(guò)汲取土地調(diào)配中的具體做法，從實(shí)踐升華到理論，消除效應(yīng)滯后性和因環(huán)境因素不同產(chǎn)生的非可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)從三農(nóng)問(wèn)題長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮政府在區(qū)域管理中職能的發(fā)揮。

①政策描述—曉理。土地調(diào)配的出發(fā)點(diǎn)是為了實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)順利必須進(jìn)行的移民安置。通過(guò)介紹政策規(guī)定的土地綜合利用以及生產(chǎn)、生活扶持等政策，可以讓移民群體(或村)了解在土地?cái)?shù)質(zhì)有限的情況、生產(chǎn)生活如何可持續(xù)，從而減少后顧之憂。從反哺和等價(jià)交換角度，移民群體(或村)為了區(qū)域內(nèi)廣大民眾的幸福貢獻(xiàn)了自己的土地資源，調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)在其完全收入能力下調(diào)出自己的土地。具體來(lái)講，有關(guān)政策內(nèi)容的詳盡解釋有利于民眾理解根本利益的一致性，一方面可以彌補(bǔ)移民群體(或村)的心理落差，另一方面也可為調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)以及區(qū)域內(nèi)的發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)。

②情感激勵(lì)—移情。土地調(diào)配不僅是土地資源的再分配，而且是區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重構(gòu)和融合。情感激勵(lì)一方面可以重構(gòu)區(qū)域內(nèi)的情感樹(shù),另一方面可以為協(xié)調(diào)中的公平性的實(shí)現(xiàn)做鋪墊。通過(guò)移情，調(diào)出土地農(nóng)民(或村)可以知悉：移民(或村)是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域的穩(wěn)定發(fā)展才首先要求受惠區(qū)調(diào)出土地以進(jìn)行移民安置；移民(或村)可以了解：區(qū)域內(nèi)調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的土地資源的現(xiàn)狀以及其他選擇項(xiàng)，最終達(dá)到弱化比較傾向的目的[9]。

③補(bǔ)償優(yōu)待—?jiǎng)裾f(shuō)。土地調(diào)配涉及調(diào)出土地農(nóng)民(或村)與移民(或村)之間土地資源的再分配。補(bǔ)償是保證民眾心理落差的基本，優(yōu)待是在資源稀缺下對(duì)區(qū)域內(nèi)社會(huì)融合、環(huán)境改善、土地綜合利用等給予的福利。在政府協(xié)調(diào)路徑設(shè)計(jì)中，通過(guò)勸說(shuō)策略，把土地的市場(chǎng)價(jià)值與民眾的可持續(xù)生產(chǎn)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)利益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)依據(jù)補(bǔ)償優(yōu)待規(guī)定，客觀分析民眾的投入產(chǎn)出，給予農(nóng)村用地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和其他獎(jiǎng)勵(lì)，為彌補(bǔ)土地調(diào)配后由人均農(nóng)村用地帶來(lái)的種種隱患，針對(duì)區(qū)域內(nèi)公共設(shè)施、發(fā)展優(yōu)惠及土地綜合利用方面提供優(yōu)待。

④權(quán)威利用—示范。政府協(xié)調(diào)的基本前提是政府權(quán)威的運(yùn)用。通過(guò)權(quán)威利用可以示范政府組織的開(kāi)放與包容，展現(xiàn)政府部門(mén)的威信和形象，促使各級(jí)政府積極響應(yīng)政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作號(hào)召。此外，權(quán)威的反面是民眾的權(quán)利和尊嚴(yán)，若權(quán)威利用不當(dāng)，比其他手段和策略更容易引起民眾的不公平感。此手段和策略的運(yùn)用主要在對(duì)土地調(diào)配問(wèn)題重視的形象樹(shù)立初期以及核心問(wèn)題的協(xié)調(diào)上[10]。

四、水庫(kù)移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)過(guò)程設(shè)計(jì)

協(xié)調(diào)過(guò)程的制定是協(xié)調(diào)路徑設(shè)計(jì)的關(guān)鍵成果。不同地區(qū)的土地調(diào)配問(wèn)題與民眾接受方式是有差異的，其中投入和產(chǎn)出種類也不同。本研究涉及對(duì)象、方式、范圍以及其中的交換等方面。協(xié)調(diào)的過(guò)程是一個(gè)以地方政府為主導(dǎo)，正規(guī)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，與具有一定行政權(quán)威的村民小組或者村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行交互，并通過(guò)全體村民中2/3以上成員通過(guò)的協(xié)商決策過(guò)程。實(shí)質(zhì)是通過(guò)政策、經(jīng)濟(jì)、情感、權(quán)威的激勵(lì)，引導(dǎo)民眾主動(dòng)調(diào)出土地、按照政策優(yōu)待改善土地產(chǎn)值和驅(qū)動(dòng)區(qū)域內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定。結(jié)合移民安置規(guī)劃和實(shí)踐，總體思路是：?jiǎn)栴}分析—流程優(yōu)化與固化—方案實(shí)施與監(jiān)督控制—實(shí)施效果分析—反饋。

依據(jù)圖1，當(dāng)移民(或村)和調(diào)出土地農(nóng)民(或村)在非移民化的進(jìn)程中土地交付順利，區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境改善并共同發(fā)展，則政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)付出的行政成本和激勵(lì)成本換取激勵(lì)收益，地方政府的行政成本換取績(jī)效收益。若調(diào)出土地農(nóng)民(或村)在協(xié)調(diào)過(guò)程中主動(dòng)調(diào)出土地、按照政策優(yōu)待能夠改善生產(chǎn)提高長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)收益，則獲得補(bǔ)償收益、環(huán)境改善及機(jī)會(huì)收益；土地調(diào)配后，移民(或村)獲得農(nóng)村用地，若主動(dòng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境和積極投入生產(chǎn)恢復(fù)，則獲得資源共享和更多的政策補(bǔ)償。結(jié)合圖2，協(xié)調(diào)過(guò)程主要步驟如下：選定地方政府決策層領(lǐng)導(dǎo)加入政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過(guò)科學(xué)分析移民(或村)和調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的利益訴求，綜合決策，制定符合實(shí)際的協(xié)調(diào)手段和策略；依據(jù)協(xié)調(diào)目標(biāo)和協(xié)調(diào)原則，在與民眾(或村)進(jìn)行初次溝通中收集民眾關(guān)于收入和產(chǎn)出信息的反饋；根據(jù)溝通結(jié)

A—方案討論；B—對(duì)話和協(xié)商；C—生產(chǎn)用地的文件；D—環(huán)境的改善 圖1　協(xié)調(diào)過(guò)程利益交付

圖2　政府協(xié)調(diào)過(guò)程

果修改土地調(diào)配方案；選擇更恰當(dāng)?shù)氖侄魏筒呗赃M(jìn)行激勵(lì)，在雙方協(xié)商一致的情況下簽訂土地協(xié)議，通過(guò)調(diào)度各級(jí)政府和民眾參與，進(jìn)行土地的交付和安置點(diǎn)區(qū)域環(huán)境的改善。

此外，協(xié)調(diào)過(guò)程中要抓住時(shí)機(jī)并考慮民眾的接受程度，而非簡(jiǎn)單地重申和強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)和全民利益；通過(guò)對(duì)協(xié)調(diào)問(wèn)題的分析論證，提出切實(shí)可行的協(xié)調(diào)工作方案，包括協(xié)調(diào)的時(shí)間、地點(diǎn)、參與人員、擬采用的協(xié)調(diào)手段策略，所要達(dá)到的目標(biāo)，并盡可能針對(duì)民眾對(duì)產(chǎn)出偏好設(shè)計(jì)多套方案，陳述其利弊。在協(xié)調(diào)進(jìn)行前，為充分代表群眾的根本利益，政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還必須深入基層；協(xié)調(diào)行為后，及時(shí)調(diào)整協(xié)調(diào)方案并進(jìn)行總結(jié)，以工作計(jì)劃為依據(jù)，制定切實(shí)可行、具體明確的總結(jié)評(píng)估辦法。

五、水庫(kù)移民土地調(diào)配政府協(xié)調(diào)路徑的實(shí)施

1. 建立宏觀與微觀結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制

政府協(xié)調(diào)路徑的實(shí)施要引入宏觀和微觀結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。微觀是指針對(duì)協(xié)調(diào)過(guò)程中的政策補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及資源再分配等具體內(nèi)容，專門(mén)安排人員進(jìn)行專項(xiàng)協(xié)調(diào)跟蹤，對(duì)某一因素可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行深入挖掘、逐步達(dá)到單項(xiàng)因素內(nèi)涵豐富化，影響因素系統(tǒng)整體深入化。宏觀應(yīng)包括:①協(xié)調(diào)路徑關(guān)注的不僅是問(wèn)題的解決，還包括事前原因的分析和事后的反饋；②不僅關(guān)注協(xié)調(diào)的結(jié)果，還包括整個(gè)過(guò)程中人員參與情況、信息傳達(dá)情況、績(jī)效情況(比如民生作為績(jī)效考核的其中一個(gè)指標(biāo))等；③該運(yùn)行機(jī)制并不是排除行政首長(zhǎng)制以及聯(lián)席會(huì)議制，而是對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分層管理和處理。通過(guò)引入該運(yùn)行機(jī)制，有利于保障政府協(xié)調(diào)路徑按照系統(tǒng)、及時(shí)、可實(shí)現(xiàn)和公平公正的原則有效實(shí)施，還可以讓政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)度協(xié)調(diào)權(quán)威得到充分保障。

2. 編寫(xiě)協(xié)調(diào)跟蹤報(bào)告

協(xié)調(diào)路徑以公平模型為分析依據(jù)，得出是否進(jìn)行協(xié)調(diào)以及如何協(xié)調(diào)的行為指示。要推動(dòng)協(xié)調(diào)路徑的運(yùn)行和完善，必須從跟蹤報(bào)告方面給予支持。首先通過(guò)協(xié)調(diào)備忘錄的形式記錄有關(guān)協(xié)調(diào)信息，包括日期、人員、效果、完成情況等。具體內(nèi)容如記錄公平測(cè)量的方式是問(wèn)卷、訪談等，其效果如何，使用條件如何；記錄協(xié)調(diào)內(nèi)容中人際關(guān)系、利益關(guān)系、意識(shí)形態(tài)等方面，民眾的反抗方式和解決方式；記錄協(xié)調(diào)過(guò)程中公布的其他群體(或村)的調(diào)配結(jié)果對(duì)該群體(或村)的作用移民民眾的反饋情況；記錄土地協(xié)議中主要內(nèi)容板塊，查看是否有必要進(jìn)行修正或增減，如違約責(zé)任、協(xié)調(diào)執(zhí)行成員等；記錄協(xié)調(diào)過(guò)程中信息傳達(dá)的方式，及效果如何等。然后根據(jù)協(xié)調(diào)備忘錄信息進(jìn)行資料的篩選和系統(tǒng)的報(bào)告編寫(xiě)，并最終向民眾進(jìn)行公布。編寫(xiě)協(xié)調(diào)跟蹤報(bào)告，可為政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的總結(jié)和評(píng)估提供有效支撐材料，也便于行政換屆時(shí)新成員對(duì)土地調(diào)配問(wèn)題的了解和協(xié)調(diào)進(jìn)展的把握，避免人員配置對(duì)協(xié)調(diào)職能的影響。

3. 完善土地調(diào)配預(yù)警方案

土地調(diào)配預(yù)警方案是依據(jù)相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)土地調(diào)出和分配的過(guò)程。政府協(xié)調(diào)路徑的實(shí)施要充分保障民眾的權(quán)利。在協(xié)調(diào)路徑實(shí)施后進(jìn)行自檢、專檢，積極分析原因，采取措施糾正，并根據(jù)信息反饋，結(jié)合區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，不斷對(duì)土地調(diào)配方案進(jìn)行修正和完善。比如充分考慮移民(或村)和調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的意愿、能力，為移民(或村)的部分成員提供最適合非農(nóng)業(yè)的安置建議；或通過(guò)土地協(xié)議中約定調(diào)出土地農(nóng)民(或村)與移民(或村)生產(chǎn)合作方式，加深彼此的了解，形成共融的區(qū)域關(guān)系；或在“小政府，大市場(chǎng)”倡導(dǎo)下，采用“個(gè)案”而非全部影響因素的方式進(jìn)行專項(xiàng)預(yù)警方案編寫(xiě)；或考慮在理順流程外，利用協(xié)調(diào)度來(lái)衡量政府協(xié)調(diào)的成果，如區(qū)域內(nèi)村之間的信息化程度、村內(nèi)生產(chǎn)生活的積極程度、農(nóng)村用地的使用率以及農(nóng)村用地的投入產(chǎn)出比等指標(biāo)。此外，土地預(yù)警方案中還需考慮適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)下土地利益的分配問(wèn)題。

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