強(qiáng) 歌

（陜西省西咸新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理委員會(huì) 陜西 西安 710048）

強(qiáng)化政府環(huán)保職責(zé) 多方參與治理PM2.5

強(qiáng) 歌

（陜西省西咸新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理委員會(huì) 陜西 西安 710048）

PM2.5空氣污染問(wèn)題已然成為當(dāng)今社會(huì)焦點(diǎn)，該問(wèn)題危害性日益凸顯，政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理者，對(duì)該問(wèn)題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。完善環(huán)保責(zé)任承擔(dān)機(jī)制確保政府環(huán)保責(zé)任的切實(shí)履行是從源頭解決PM2.5空氣污染問(wèn)題的關(guān)鍵。

現(xiàn)狀 危害 政府環(huán)保責(zé)任

0 概述

我國(guó)中東部地區(qū)逐漸越來(lái)越多出現(xiàn)霧霾天氣，特別是12月初，北京、上海、南京等地重霧霾天氣連續(xù)數(shù)日，嚴(yán)重影響了人民的生活質(zhì)量。霧霾天氣與大氣中的PM2.5密切相關(guān)，PM2.5是指環(huán)境空氣中空氣動(dòng)力學(xué)當(dāng)量直徑小于等于2.5微米的顆粒物，也稱為細(xì)顆粒物，它的直徑還不到人的頭發(fā)絲粗細(xì)的二十分之一。與較粗的大氣顆粒物相比，PM2.5粒徑小，含有大量的有毒有害物質(zhì)，不僅肉眼看不見(jiàn)，而且能夠穿過(guò)口罩、毛發(fā)、體液等等防護(hù)，滲入肺底、進(jìn)入血液，引發(fā)呼吸系統(tǒng)疾病和心臟疾病，尤其冬季遇霧霾天氣時(shí)，若空氣污染嚴(yán)重可能形成煙塵或黑色煙霧等毒霧，嚴(yán)重威脅人的生命和健康。同時(shí)，PM2.5能夠降低大氣能見(jiàn)度，影響交通運(yùn)輸。PM2.5能夠?qū)猱a(chǎn)生吸收和散射作用，減弱光的輻射強(qiáng)度，造成陰霾天氣，降低機(jī)動(dòng)車行駛速度，甚至引發(fā)交通安全事故，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 PM2.5的來(lái)源

根據(jù)中科院地球環(huán)境研究所曹軍驥研究，西安市2010年全年P(guān)M2.5來(lái)源有地質(zhì)塵/建筑塵占 20%，燃煤一次排放占 16%，機(jī)動(dòng)車一次排放占17%，生物質(zhì)燃燒和其他工業(yè)排放占約24%，還有23%來(lái)自于燃煤和機(jī)動(dòng)車的二次污染物?？梢?jiàn)，復(fù)合型二次污染、燃煤和機(jī)動(dòng)車排放及建筑揚(yáng)塵是PM2.5的主要來(lái)源。

2 PM2.5及霧霾的成因

2.1 自然因素

我國(guó)中東部地區(qū)冷空氣勢(shì)力較弱，華北平原、長(zhǎng)江中下游平原等地區(qū)風(fēng)力較小，大氣層結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，空氣中的污染物在水平和垂直方向上都不容易向外擴(kuò)散，使得污染物在大氣的淺層積聚，從而導(dǎo)致污染的狀況越來(lái)越嚴(yán)重。關(guān)中盆地（渭河河谷）被黃土高原和秦嶺包圍，從地理形勢(shì)上更不利于污染物擴(kuò)散[1]。

2.2 人為因素

PM2.5 空氣污染是環(huán)境問(wèn)題的一種，主要表現(xiàn)在大氣環(huán)境遭到破壞和空氣質(zhì)量下降，究其根本原因是人類社會(huì)對(duì)環(huán)境的非理性使用，過(guò)度的資源損耗和廢氣排放，超過(guò)環(huán)境自凈能力的結(jié)果。PM2.5及大氣污染主要是中國(guó)快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中所積累環(huán)境問(wèn)題的顯現(xiàn)[2]。

一是環(huán)保責(zé)任缺失、發(fā)展理念落后。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，取得了驕人成績(jī)，但PM2.5問(wèn)題的出現(xiàn)讓我們的注意力從GDP 的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護(hù)方面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)犧牲公眾的環(huán)境權(quán)益，同時(shí)環(huán)境保護(hù)也要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。地方政府在環(huán)境管制方面的失靈是環(huán)保責(zé)任缺失的表現(xiàn)，更是一種發(fā)展理念的錯(cuò)誤。環(huán)保責(zé)任目前主要體現(xiàn)在政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制上，以往把GDP作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽略環(huán)保指標(biāo)或是把環(huán)境指標(biāo)作為軟指標(biāo)，考核力度不夠，政府責(zé)任沒(méi)有完全落實(shí)。同時(shí)，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)壓力大于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力，為增加財(cái)政收入和政府功績(jī)會(huì)優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是一種眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的選擇，其結(jié)果必然是要付出沉重的代價(jià)。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。頻繁的人類活動(dòng)、快速的結(jié)構(gòu)性增長(zhǎng)和高物耗、高污染型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的脅迫效應(yīng)以正反饋形式發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展快而不和諧，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的粗放型增長(zhǎng)方式突出表現(xiàn)在能源消耗高，環(huán)境污染重，已超過(guò)了資源和環(huán)境的承載能力。

三是環(huán)保及污染防治制度不健全。環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是政府生態(tài)服務(wù)職能中的首要職能，它為政府依法行政提供了法律制度的保障。目前政府在環(huán)境行政立法上存在的突出問(wèn)題是配套立法進(jìn)展緩慢，針對(duì)大氣污染問(wèn)題的綜合性法律法規(guī)體系修訂工作滯后。如排污許可、機(jī)動(dòng)車尾氣、環(huán)境污染損害賠償、環(huán)境監(jiān)察等方面的法規(guī)都需盡快制定。另在環(huán)境執(zhí)法上，迄今為止，環(huán)保部門沒(méi)有被法律法規(guī)賦予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力[3]。有權(quán)作出限期治理決定的人民政府，往往會(huì)出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是保護(hù)環(huán)境的考慮，必須賦予環(huán)境管制機(jī)構(gòu)必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)才能真正落實(shí)環(huán)保嚴(yán)格執(zhí)法。

3 政府在治理中的職責(zé)

PM2.5 大氣污染問(wèn)題的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，是利潤(rùn)導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身調(diào)控的失靈和政府環(huán)保責(zé)任的缺失。建構(gòu)完善的政府環(huán)保責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化政府環(huán)保監(jiān)管職責(zé)，通過(guò)外部規(guī)制措施確保企業(yè)踐行環(huán)境保護(hù)責(zé)任和民眾環(huán)保意識(shí)的提高是解決PM2.5空氣污染的途徑。

3.1 政府之責(zé)在統(tǒng)籌

一是強(qiáng)化法治。治理霧霾，涉及到城市規(guī)劃、環(huán)境養(yǎng)育、工業(yè)、建設(shè)、機(jī)動(dòng)車等諸多方面，需要多方面的利益調(diào)整。不僅需要政府決心和力度，更需要強(qiáng)化法治。完善空氣污染治理相關(guān)法規(guī)體系，提高違法成本，用重典治理空氣污染違法行為。廣泛借鑒、吸納發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)立法手段治理空氣污染的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前國(guó)情、民情，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等法律的修訂工作，不斷完善空氣污染防治的相關(guān)法規(guī)體系，為嚴(yán)控污染排放、懲罰違法行為提供法律依據(jù)。加大對(duì)違規(guī)排放大氣污染物的懲治力度，提高違法成本。

二是推進(jìn)環(huán)保管理體制改革，將環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)納入各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的考核指標(biāo)，建立健全環(huán)保問(wèn)責(zé)制度。進(jìn)一步規(guī)定政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，明確強(qiáng)化各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量維護(hù)中的權(quán)責(zé)。改革地方政府的政績(jī)考核機(jī)制，探索環(huán)境保護(hù)行政問(wèn)責(zé)制和一票否決制，增強(qiáng)地方環(huán)境監(jiān)測(cè)的能力建設(shè)，優(yōu)化布局監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。

三是加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。嚴(yán)格限制“兩高”產(chǎn)業(yè)，積極控制增量，優(yōu)化存量，增量方面要進(jìn)一步提高火電、石油煉制、有機(jī)化工、鋼鐵、有色金屬、水泥、建材等高耗能、高排放和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，存量方面要嚴(yán)格要求工業(yè)企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)存量企業(yè)加大技術(shù)改造的力度，進(jìn)一步嚴(yán)格清潔生產(chǎn)的審核環(huán)節(jié)，對(duì)重點(diǎn)耗能、污染企業(yè)加大檢查懲罰力度，利用“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)管控”的環(huán)保管理機(jī)制，倒逼企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。規(guī)劃建設(shè)高效便捷、節(jié)能環(huán)保的交通體系，緩解交通擁堵現(xiàn)象，減少尾氣排放。

3.2 企業(yè)之責(zé)在履行公共義務(wù)

比如改善油品，遵循環(huán)保規(guī)定生產(chǎn)產(chǎn)品。一方面需要對(duì)排污企業(yè)施以重典，另一方面實(shí)行強(qiáng)制性信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)才會(huì)更具有公共義務(wù)意識(shí)，從而成為治污的一致行動(dòng)力。

3.3 個(gè)人之責(zé)在強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)

我們每個(gè)人都既是環(huán)境的消費(fèi)者，也是環(huán)境惡化的成本支付者。個(gè)人參與PM2.5治理，既包括良好環(huán)保習(xí)慣的養(yǎng)成，也意味著對(duì)于環(huán)保的積極參與。個(gè)人環(huán)保意識(shí)越強(qiáng)，企業(yè)的外部監(jiān)督就越大，政府治污能力也就越強(qiáng)。

[1]江永紅.西部大開(kāi)發(fā)與生態(tài)文明建設(shè).中國(guó)水土保持，2000（12）.

[2]趙澤洪，劉利.政府生態(tài)服務(wù)職能及其實(shí)現(xiàn)路徑[D].社會(huì)縱橫，2007（2）.

[3]薛榮麗.我國(guó)生態(tài)文明與生態(tài)城市建設(shè)研究[M].2006

F27

A

強(qiáng)歌（1982——）女，陜西銅川人，碩士，主要從事壞境保護(hù)工作。