地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估、影響機(jī)制及優(yōu)化治理研究

地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估、影響機(jī)制及優(yōu)化治理研究

洪源1,2,秦玉奇1,王群群1

(1.湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410006；2.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京100142)

摘要：本文以公共需求偏好匹配標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，設(shè)計(jì)出債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)作為地方政府債務(wù)規(guī)模的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，結(jié)合我國(guó)2002-2012年31個(gè)省(市)的相關(guān)樣本面板數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)省域地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效開(kāi)展實(shí)證評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，從地方政府行為視角出發(fā)，運(yùn)用多元選擇Logit模型，實(shí)證檢驗(yàn)了地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效的影響機(jī)制。實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果表明：地方政府舉債活動(dòng)所處的中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的制度環(huán)境，以及地方政府在舉債過(guò)程中面臨的晉升激勵(lì)機(jī)制和預(yù)算軟約束機(jī)制，共同顯著影響著地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的狀況和水平。據(jù)此，從改革財(cái)政分權(quán)制度環(huán)境，調(diào)整地方政府舉債激勵(lì)和約束機(jī)制的制度安排等方面，提出了優(yōu)化治理我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)規(guī)模；績(jī)效評(píng)估；影響機(jī)制；優(yōu)化治理

收稿日期：2015-08-05修回日期：2015-10-15

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71373073、71103060)；教育部人文社科研究基金項(xiàng)目(15YJC790027)、中國(guó)博士后科學(xué)基金特別資助項(xiàng)目(2014T70056)；中國(guó)博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目一等資助(2013M540072)。

作者簡(jiǎn)介：洪源(1981-)，男，湖南永州人，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后。研究方向：財(cái)稅理論與政策，地方政府債務(wù)管理。

中圖分類(lèi)號(hào)：F061.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)11-0161-15

Abstract：Guided by preference matching standards of public demand，this paper designs preference matching index of debt demand to be performance evaluation index for local government debt scale，and conducts empirical assessments of performance of local government debt scale by analyzing panel data in China.On this basis，this paper employs multivariate options logit model to empirically examine the influencing mechanism of performance of local government debt scale.The empirical results indicate that the institutional environment for Chinese fiscal decentralization，promotion incentives and budget soft constraints faced by local government debts jointly and significantly influences the performance situation and level of local government debt scale.Hence，this paper proposes several policy suggestions so as to regulate performance of local government debt scale in China in an optimal way.

A Study on Performance Evaluation，Influencing Mechanism

and Optimal Regulation of Local Government Debt Scale

HONG Yuan1, 2，QIN Yu-qi1，WANG Qun-qun1

(1.SchoolofEconomicsandTrade，HunanUniversity，Changsha410006，China;

2.ResearchInstituteforFiscalScience，MinistryofFinance，Beijing100142，China)

Key words:local government debt scale;performance evaluation;influencing mechanism;optimal regulation

一、引言

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到10.7萬(wàn)億元。而到了2013年6月底，地方政府債務(wù)總額已迅速增至近18萬(wàn)億元。1997-2013年地方政府債務(wù)年均增幅達(dá)27.38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財(cái)政收入等指標(biāo)的年均增幅。地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)顯然給國(guó)家財(cái)政和經(jīng)濟(jì)安全帶來(lái)了嚴(yán)峻而緊迫的挑戰(zhàn)。如何在確定地方政府債務(wù)適度規(guī)模的前提下，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂埔杂行Х婪兜胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為國(guó)家宏觀管理及發(fā)展戰(zhàn)略中急需解決的重要和關(guān)鍵性問(wèn)題。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外對(duì)于地方政府債務(wù)適度規(guī)模的研究主要從以下三個(gè)視角出發(fā)：一是設(shè)立地方政府債務(wù)規(guī)模警戒線，通過(guò)將債務(wù)規(guī)模指標(biāo)的監(jiān)測(cè)值與警戒線進(jìn)行比較，來(lái)分析債務(wù)規(guī)模是否處于適度范圍之內(nèi)(Ma Jun，2003[1]；浙江省人民政府，2006[2])；二是借助可持續(xù)性概念構(gòu)造地方政府債務(wù)可持續(xù)性框架對(duì)地方政府債務(wù)適度規(guī)模進(jìn)行判斷(Keyder，2002[3]；Makin，2005[4]；繆小林和伏潤(rùn)民，2014[5])；三是基于結(jié)構(gòu)方法的KMV模型測(cè)算地方政府債務(wù)的違約概率，來(lái)確定地方政府的合理發(fā)債規(guī)模(徐占東，2014[6]；李臘生，2014[7])。

上述研究對(duì)于確定地方政府債務(wù)的適度規(guī)模以及判斷相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有一定的參考價(jià)值。但從地方政府債務(wù)的“發(fā)行-使用-償還-發(fā)行”的這一不斷循環(huán)的運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，這些研究大都是基于債務(wù)的“發(fā)行”或者“償還”環(huán)節(jié)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)分析。事實(shí)上，要使這個(gè)循環(huán)可持續(xù)，“使用”這個(gè)環(huán)節(jié)是最重要的。任何融資形成的負(fù)債，都是為了使用，不存在為融資而融資，為借債而借債的情況。同時(shí)，債務(wù)使用的績(jī)效體現(xiàn)未來(lái)的整體償債能力，反映未來(lái)償債的確定性程度，從而表明地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的狀況。因此，研究地方政府債務(wù)規(guī)模及及其風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的重點(diǎn)應(yīng)從債務(wù)本身轉(zhuǎn)移到債務(wù)使用績(jī)效的評(píng)估上來(lái)(劉尚希，2014)[8]?？紤]到地方政府債務(wù)一般用于公共用途，難以產(chǎn)生像企業(yè)債務(wù)那樣的現(xiàn)金流，因而不同于企業(yè)債務(wù)主要從微觀收益視角來(lái)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，我們需要更多地從地方政府債務(wù)產(chǎn)生的宏觀的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的視角出發(fā)來(lái)對(duì)其開(kāi)展績(jī)效評(píng)估(洪源等，2014)[9]。本文擬從地方政府債務(wù)的宏觀績(jī)效視角出發(fā)，以公共需求偏好匹配標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向來(lái)開(kāi)展地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效的實(shí)證評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析影響地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的關(guān)鍵因素和作用機(jī)制，據(jù)此有針對(duì)性地提出我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的優(yōu)化治理建議。

二、需求偏好匹配標(biāo)準(zhǔn)下的地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)

(一)需求偏好匹配與地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效

從當(dāng)前世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府債務(wù)管理的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，需求偏好匹配標(biāo)準(zhǔn)已成為了地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效管理中最重要的一項(xiàng)基本原則。根據(jù)Shah(1998)[10]標(biāo)準(zhǔn)(demand prefer-ence responsiveness)，如果政府提供的公共服務(wù)有效滿足了需求，則公共部門(mén)資源配置處于“偏好匹配”狀態(tài)。此時(shí)，無(wú)論政府在某一支出上投入多少都是合理的。同理，上述需求偏好匹配標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估也有積極的啟示。由于從債務(wù)運(yùn)行的代際承接上看，地方政府債務(wù)償還的最終來(lái)源于當(dāng)?shù)鼐用裎磥?lái)增加的稅收，因此，地方政府債務(wù)資金的使用必須以有效滿足當(dāng)?shù)鼐用竦墓残枨鬄榧s束條件。以美國(guó)市政債務(wù)為例，在財(cái)政分權(quán)的框架下，地方政府要求市政公司通過(guò)債券融資建設(shè)的公共項(xiàng)目要匹配轄區(qū)的公共需求，必要的情況下轄區(qū)居民可以對(duì)工程項(xiàng)目的債券融資進(jìn)行投票(Otaviano和Liu，2013)[11]。這不僅是分權(quán)制度下實(shí)現(xiàn)公共品供給效率和債務(wù)規(guī)模最優(yōu)績(jī)效的核心，也有利于防范市政債券因受制于政府主管決策導(dǎo)致的資金錯(cuò)配及違約風(fēng)險(xiǎn)。

在當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)的構(gòu)成中，以地方政府信用為擔(dān)保的地方融資平臺(tái)債務(wù)成為了地方政府債務(wù)的主體。雖然地方融資平臺(tái)公司的建設(shè)職能與美國(guó)的市政公司類(lèi)似，但是在項(xiàng)目決策權(quán)和債務(wù)管理約束機(jī)制上，卻有著很大的差異，具體表現(xiàn)在：地方融資平臺(tái)公司債務(wù)資金的籌集、配置和使用更多代表了地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資意愿，政府主觀決策主導(dǎo)性很強(qiáng)，因而地方政府往往容易出于經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和滿足官員晉升需求的考慮要求融資平臺(tái)做出效率較低的債務(wù)融資決策，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張、低效配置的現(xiàn)象(陳思霞和陳志勇，2015)[12。要改變這種現(xiàn)狀，顯然需要在地方政府債務(wù)管理中嵌入以需求偏好匹配為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估因素，根據(jù)需求的變化來(lái)動(dòng)態(tài)評(píng)估地方政府債務(wù)的配置和使用效率。具體來(lái)看，如果地方政府債務(wù)的實(shí)際規(guī)模匹配當(dāng)?shù)氐墓残枨?，則表示債務(wù)資金被高效率配置，其債務(wù)規(guī)模的績(jī)效也處于高效水平上，此時(shí)的地方政府債務(wù)即使由于公益性而導(dǎo)致無(wú)法產(chǎn)生實(shí)際現(xiàn)金流，債務(wù)項(xiàng)目也應(yīng)得到政府財(cái)政的支持。相反，如果地方政府債務(wù)的實(shí)際規(guī)模無(wú)法與當(dāng)?shù)毓残枨笃ヅ洌蠓绕x了實(shí)際需求，則表示債務(wù)資金被低效率配置，其債務(wù)規(guī)模的績(jī)效也處于低效水平上，債務(wù)規(guī)模就應(yīng)該受到嚴(yán)格的管控。

(二)地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)思路

在以需求偏好匹配標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向的地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估理念下，我們可以通過(guò)以下兩個(gè)步驟設(shè)計(jì)出具體的地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)。

1.確定地方政府債務(wù)規(guī)模的需求函數(shù)

要構(gòu)造地方政府債務(wù)規(guī)模需求函數(shù)，首先需要對(duì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模需求變動(dòng)的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)普遍認(rèn)為，分稅制框架下地方政府更了解當(dāng)?shù)匦枨?，除非地方政府擁有主要稅基的決定權(quán)，否則地方政府通過(guò)適當(dāng)舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是合理的(陳思霞和陳志勇，2015)[12]。因此，我們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求因素和公共投資需求因素是影響地方政府債務(wù)規(guī)模需求的最主要兩大因素。另外，除了上述兩大需求因素，由于在我國(guó)特有的財(cái)政分權(quán)模式下，地方政府沒(méi)有稅權(quán)，但卻在財(cái)權(quán)上移的同時(shí)承擔(dān)著大量諸如教育、醫(yī)療、社保以及環(huán)境保護(hù)等方面的公共福利產(chǎn)品供給職責(zé)。因此，為彌補(bǔ)這種財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致的公共福利產(chǎn)品供給缺口，地方政府需要舉借債務(wù)。這就構(gòu)成了影響我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模需求的第三大因素——公共福利需求因素。

在分析債務(wù)規(guī)模需求因素的基礎(chǔ)上，我們可以借鑒Bergstrom和Goodman(1973)[13]建立的公共產(chǎn)品需求函數(shù)，并假設(shè)當(dāng)?shù)貙?duì)于債務(wù)規(guī)模的需求函數(shù)具有不變收入與價(jià)格彈性的Cobb-Douglas函數(shù)形式，將我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的需求函數(shù)表示為如式(1)所示的形式：

Debt =fd(Economic,Invest,Welfare)

=α0EconomicαInvestβWelfareφ

(1)

在式(1)中，Debt 代表地方政府債務(wù)規(guī)模需求變量，Economic代表當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求因素變量，Invest代表公共投資需求因素變量，Welfare代表公共福利需求因素變量。在此基礎(chǔ)上，為了實(shí)證分析的需要，我們可以對(duì)式(1)兩邊取對(duì)數(shù)，并加入擾動(dòng)項(xiàng)，進(jìn)而得到如式(2)所示的地方政府債務(wù)需求規(guī)模的基礎(chǔ)計(jì)量回歸模型：

(2)

在式(2)中Debtit以及Economicnit、Investnit以及Residentnit分別代表i地區(qū)t年的地方政府債務(wù)需求規(guī)模變量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)需求因素變量、公共投資類(lèi)需求因素變量以及公共福利類(lèi)需求因素變量，εit代表模型殘差項(xiàng)或特征誤差項(xiàng)。

2.構(gòu)造地方政府債務(wù)規(guī)模的需求偏好匹配指數(shù)

從計(jì)量經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，依據(jù)上文式(2)確定地方政府債務(wù)規(guī)模需求函數(shù)計(jì)量回歸模型后，在對(duì)模型的實(shí)證估計(jì)結(jié)果中，我們可以得出地方政府債務(wù)規(guī)模需求量的擬合值，即某地區(qū)對(duì)于地方政府債務(wù)規(guī)模的需求偏好均值。在此基礎(chǔ)上，就可以進(jìn)一步通過(guò)比較該地區(qū)的地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)際值與模型中得出的債務(wù)規(guī)模需求擬合值之間的差異程度，來(lái)開(kāi)展以需求偏好匹配標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向的地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估了。具體來(lái)看，如果這個(gè)差異程度處于可以被認(rèn)定的范圍之內(nèi)，則可以認(rèn)為地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效是處于高效水平上的；反之，如果這個(gè)差異程度不在認(rèn)定的范圍之內(nèi)，則可以認(rèn)為地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效是處于低效水平上的。在實(shí)際中，顯然某地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的實(shí)際數(shù)與需求偏好數(shù)是很難完全一致的，因此為了使得上述差異程度的比較更具有可操作性，我們?cè)O(shè)計(jì)了如圖1所示的需求偏好匹配指數(shù)(preference match index，縮寫(xiě)PMI)來(lái)作為具體的地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)。

從圖1中可以看出，如果將債務(wù)規(guī)模需求函數(shù)的計(jì)量回歸模型擬合值作為某一地區(qū)政府債務(wù)規(guī)模的需求量，而把該地區(qū)政府債務(wù)的實(shí)際規(guī)模作為供給量，則通過(guò)后者與前者對(duì)比的差額，也就是式(2)所示的計(jì)量模型的殘差估計(jì)值εit，便可以作為我們構(gòu)造債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)的一個(gè)關(guān)鍵值。在這里我們需要進(jìn)一步考慮的是，由于在債務(wù)規(guī)模需求函數(shù)的計(jì)量回歸模型設(shè)定過(guò)程中，往往不可避免會(huì)發(fā)生設(shè)定失誤以及樣本不合理等問(wèn)題而導(dǎo)致擬合值和實(shí)際值之間出現(xiàn)不同程度的偏差，這種偏差不能完全歸因于政府債務(wù)供給決策的失誤，因而到底殘差估計(jì)值在多大一個(gè)范圍之內(nèi)是一個(gè)正常的偏差呢？模型均方根誤差(RMSE)是一個(gè)較為理想的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)?，如果模型的殘差估?jì)絕對(duì)值大于均方根誤差，那么模型擬合值會(huì)落在置信水平為95%的預(yù)測(cè)區(qū)間外，從而在0.05的顯著性水平下認(rèn)為這種偏離是顯著的。具體來(lái)看，我們可以將模型的均方根誤差(RMSE)作為殘差值εit的合理偏差范圍，進(jìn)而通

過(guò)式(3)來(lái)構(gòu)造出地方政府債務(wù)的需求偏好匹配指數(shù)(PMI)。同時(shí)，基于式(3)所示的殘差值處于均方根誤差的不同區(qū)間，我們可以最終獲得PMI的實(shí)際取值來(lái)作為地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估的依據(jù)。

供求平衡：-RMSE<ε it

(3)

三、我國(guó)省域地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的實(shí)證評(píng)估

在設(shè)計(jì)出地方政府債務(wù)規(guī)模的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)之后，結(jié)合我國(guó)2002-2012年31個(gè)省(市)的相關(guān)樣本面板數(shù)據(jù)，可以通過(guò)以下步驟來(lái)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效開(kāi)展實(shí)證評(píng)估。

(一)面板數(shù)據(jù)模型構(gòu)建

針對(duì)樣本數(shù)據(jù)為省域面板數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，本文擬在前面式(2)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)計(jì)量回歸模型基礎(chǔ)上，采用面板數(shù)據(jù)模型來(lái)開(kāi)展具體的省域地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效實(shí)證評(píng)估。結(jié)合本文的具體情況，由

圖1　地方政府債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)的設(shè)計(jì)思路

于我們需要通過(guò)構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型來(lái)獲得各年份各省的不同樣本殘差值，并以此作為債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)的取值依據(jù)。因此，構(gòu)建的面板數(shù)據(jù)模型應(yīng)該能夠有效地反映出不同省份和不同時(shí)期的個(gè)體差異，從而獲得更加準(zhǔn)確的模型回歸結(jié)果。綜合考慮上述情況，我們將構(gòu)建如(4)所示的個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙固定效應(yīng)模型作為我們開(kāi)展債務(wù)績(jī)效實(shí)證評(píng)估的主要模型。同時(shí)，還構(gòu)建了如(5)所示的混合效應(yīng)模型，將該模型作為備選模型，用來(lái)檢驗(yàn)?zāi)Ｐ突貧w結(jié)果的穩(wěn)定性。

LNDebtit=α0+ηi+γt+α1LNGdpit+α2LNIndustryit+β1LNUrbanit+β2LNUinvestit+φ1LNDensityit+φ2LNIncomeit+εit

(4)

LNDebtit=α0+α1LNGdpit+α2LNIndustryit+β1LNUrbanit+β2LNUinvestit+φ1LNDensityit+φ2LNIncomeit+εit

(5)

在式(4)和式(5)中，被解釋變量為Debtit，表示i地區(qū)t年的地方政府債務(wù)實(shí)際規(guī)模；解釋變量按照前面式(2)所示的基礎(chǔ)計(jì)量模型分為三類(lèi)：第一類(lèi)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)需求因素變量，具體我們選取了i地區(qū)t年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率(Gdpit)和工業(yè)化率(Industryit)來(lái)代表；第二類(lèi)是公共投資類(lèi)需求因素變量，具體我們選取了i地區(qū)t年的城市化率(Urbanit)和市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資率(Uinvestit)來(lái)代表；第三類(lèi)是公共福利類(lèi)需求因素變量，具體我們選取了i地區(qū)t年的人口密度(Densityit)和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(Incomeit)來(lái)代表。此外，在式(4)所示的個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙固定效應(yīng)模型中，除了α0代表總體均值截距項(xiàng)之外，ηi為各個(gè)截面的個(gè)體固定效應(yīng)，反映不同截面對(duì)于總體的偏離，γt為時(shí)期個(gè)體恒量，反映各個(gè)時(shí)期的固定影響差異。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源及說(shuō)明

1.模型的被解釋變量—地方政府債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)估算

由于缺乏2002年以來(lái)我國(guó)各年各省份的地方政府債務(wù)公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此，我們開(kāi)展面板數(shù)據(jù)模型估計(jì)首先須解決的問(wèn)題就是作為解釋變量的地方政府債務(wù)實(shí)際規(guī)模的樣本數(shù)據(jù)如何獲得。鑒于我國(guó)地方政府債務(wù)資金主要用于地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目建設(shè)等市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資方面，彌補(bǔ)地方政府在此領(lǐng)域的自由可支配財(cái)力缺口，因此，參考張憶東和李彥霖(2013)[14]估算方法，我們認(rèn)為根據(jù)地方政府債務(wù)的資金恒等式，當(dāng)期地方政府在市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資減去當(dāng)期地方政府當(dāng)期自有可用于投資的財(cái)力，其差額就是當(dāng)期地方政府需要通過(guò)舉債來(lái)彌補(bǔ)的財(cái)力缺口，也就是當(dāng)期地方政府債務(wù)的新增債務(wù)規(guī)模。我們可以據(jù)此將其作為模型中被解釋變量的樣本數(shù)據(jù)，其具體公式如下：

地方政府新增債務(wù)規(guī)模(DB)=地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額(UI)—地方政府自有可投資財(cái)力(PR)

由于從目前我國(guó)的情況來(lái)看，上式中的當(dāng)期地方政府自有可投資財(cái)力主要來(lái)自于三個(gè)方面：一是地方政府公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)的投資資金(BG)；二是公共財(cái)政預(yù)算外的土地出讓收入中用于投資的資金(LA)；三是地方政府在市政領(lǐng)域投資項(xiàng)目的盈利現(xiàn)金流入(CA)。故上面公式可以進(jìn)一步表示為：

地方政府新增債務(wù)規(guī)模(DB)=地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額(UI)-公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)的投資資金(BG)-公共財(cái)政預(yù)算外的土地出讓金中用于投資的資金(LA)-市政領(lǐng)域投資項(xiàng)目的盈利現(xiàn)金流入(CA)

具體來(lái)看，上述公式中的各涉及的指標(biāo)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)說(shuō)明如下：

(1)地方政府市政領(lǐng)域固定投資總額(UI)：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中全社會(huì)固定資產(chǎn)按照行業(yè)的分類(lèi)，我們選取了以下7個(gè)行業(yè)的固定資產(chǎn)投資作為政府市政領(lǐng)域的固定投資范圍：1電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；2交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)；3水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；4科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘探業(yè)；5教育；6衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)；7公共管理和社會(huì)組織。與此同時(shí)，按照我國(guó)目前的中央與地方政府的事權(quán)劃分規(guī)定，我們可以認(rèn)為上述行業(yè)的固定資產(chǎn)投資主要是由地方政府來(lái)承擔(dān)，故可將各地區(qū)當(dāng)期上述7個(gè)行業(yè)的固定資產(chǎn)投資之和作為各地區(qū)當(dāng)期地方政府市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額。

(2)地方政府公共預(yù)算內(nèi)的投資資金(BG)：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中固定資產(chǎn)投資按照資金來(lái)源的分類(lèi)，我們可以得出各地區(qū)的當(dāng)期“全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金”。與此同時(shí)，通過(guò)考察《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的各行業(yè)實(shí)際到位資金的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金大部分都投入到了前述的市政領(lǐng)域7個(gè)行業(yè)中，故在此我們可以將各地區(qū)當(dāng)期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金作為當(dāng)期地方政府公共預(yù)算內(nèi)投資資金的數(shù)額。

(3)公共財(cái)政預(yù)算外的土地出讓金中用于投資的資金(LA)：在當(dāng)前分稅制框架下，地方政府投資有相當(dāng)重要的一部分來(lái)源于土地出讓金收入(2007年以前該部分收入未納入預(yù)算內(nèi)，2007年后納入政府性基金預(yù)算)。從實(shí)際操作來(lái)看，土地出讓金收入在填補(bǔ)拆遷費(fèi)用和相關(guān)補(bǔ)貼之后都可用于地方政府的市政投資性用途。因而我們將各地區(qū)當(dāng)期土地出讓金收入減去相關(guān)必要開(kāi)支后的土地出讓純收益作為當(dāng)期地方政府土地出讓金中用于投資的資金。

(4)市政領(lǐng)域投資項(xiàng)目的盈利現(xiàn)金流入。從整體視角來(lái)看，市政領(lǐng)域投資項(xiàng)目維持一種零利潤(rùn)，相應(yīng)的市政領(lǐng)域投資項(xiàng)目盈利現(xiàn)金流入僅來(lái)源于固定資產(chǎn)折舊(張憶東、李彥霖，2013)[14]。依據(jù)呂健(2014)[15]測(cè)算數(shù)據(jù)，我們把各地區(qū)當(dāng)期市政領(lǐng)域行業(yè)的固定資產(chǎn)折舊率乘以上一期市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額，得到當(dāng)期市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)折舊額，并據(jù)此作為為當(dāng)期市政領(lǐng)域投資項(xiàng)目的盈利現(xiàn)金流入。

上述指標(biāo)中涉及的數(shù)據(jù)均來(lái)自于2003-2013年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《中國(guó)固定資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》。根據(jù)上述樣本數(shù)據(jù)和公式，我們可以估算出2002-2012年我國(guó)31個(gè)省的地方政府新增債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)。限于篇幅，在此我們通過(guò)圖2列出了經(jīng)31個(gè)省份數(shù)據(jù)加總而來(lái)的2002-2012年地方政府市政領(lǐng)域固定投資總額、地方政府自有可投資財(cái)力以及地方政府新增債務(wù)規(guī)模。

圖2　2002-2012年我國(guó)地方政府新增債務(wù)規(guī)模估算情況

2.模型的解釋變量數(shù)據(jù)來(lái)源及說(shuō)明

在模型的解釋變量中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)需求因素變量中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率(Gdpit)以各年各省份的GDP平減數(shù)的增長(zhǎng)率來(lái)表示，工業(yè)化率(Industryit)以工業(yè)增加值占GDP的比重來(lái)表示；公共投資類(lèi)需求因素變量中的城市化率(Urbanit)以城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貋?lái)表示，市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資率以市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資額占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額的比重來(lái)表示；公共福利類(lèi)需求因素變量中的人口密度(Densityit)以各年各省份的每平方公里的人口數(shù)來(lái)表示，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(Incomeit)則是以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局通過(guò)抽樣調(diào)查的方式得出的城鎮(zhèn)居民可支配收入數(shù)據(jù)來(lái)表示。上述解釋變量的數(shù)據(jù)來(lái)源均來(lái)自于2003-2013年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《各省統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《新中國(guó)統(tǒng)計(jì)資料60年匯編》。

(三)實(shí)證評(píng)估結(jié)果與分析

根據(jù)前面式(4)和式(5)所示的地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估面板數(shù)據(jù)模型，我們運(yùn)用EViews8.0對(duì)模型變量系數(shù)進(jìn)行了估計(jì)，具體估計(jì)結(jié)果如表1所示。在具體估計(jì)過(guò)程中，除了表1中所示的模型1和模型4，分別代表著式(4)和式(5)所列的混合效應(yīng)和個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙向固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)模型之外，為了檢驗(yàn)?zāi)Ｐ凸烙?jì)結(jié)果的穩(wěn)健性和合理性，我們還新增加了模型2和模型3所示的個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)模型的估計(jì)結(jié)果。

表1中混合模型的多余固定效應(yīng)檢驗(yàn)的F值較大，且伴隨概率為0，這意味著混合模型中存在著固定效應(yīng)，采用固定效應(yīng)模型更為合適。與此同時(shí)，根據(jù)聯(lián)合顯著性檢驗(yàn)結(jié)果(參見(jiàn)表1中的J-sig.個(gè)體和J-sig.時(shí)點(diǎn)的檢驗(yàn)值)顯示，個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙向固定效應(yīng)模型比單獨(dú)的個(gè)體固定效應(yīng)模型或者時(shí)點(diǎn)固定效應(yīng)模型更為合理。因此，下面我們也將主要采用個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙向固定效應(yīng)模型(表1中的模型4)的估計(jì)結(jié)果來(lái)開(kāi)展地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的實(shí)證評(píng)估。

表1　地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估面板數(shù)據(jù)模型估計(jì)結(jié)果

注：***、**、*分別代表在1%、5%和10%的顯著性水平下顯著，括號(hào)內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)差。

具體從模型的估計(jì)結(jié)果來(lái)看：第一，模型1到模型4中各解釋變量的估計(jì)系數(shù)符號(hào)都為正，且絕大部分解釋變量都通過(guò)了至少10%的顯著性檢驗(yàn)。這說(shuō)明本文設(shè)定的地方政府債務(wù)的各類(lèi)公共需求因素都較為顯著地影響了地方政府債務(wù)規(guī)模變動(dòng)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)需求因素變量、公共投資類(lèi)需求因素變量以及公共福利類(lèi)需求因素共同導(dǎo)致了我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的變動(dòng)，且隨著上述債務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)規(guī)模也呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

第二，從各類(lèi)公共需求因素變量對(duì)于地方政府債務(wù)規(guī)模的影響程度來(lái)看，模型1到模型4中代表公共投資類(lèi)需求因素的LNUrbanit和LNUinvestit變量都通過(guò)了1%的顯著性檢驗(yàn)，而代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)需求因素和公共福利類(lèi)需求因素的四個(gè)變量則最多通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)。例如，在模型4(個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙向固定效應(yīng)模型)中，代表公共投資類(lèi)需求因素均通過(guò)了1%的顯著性檢驗(yàn)，而代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)需求因素則是分別通過(guò)了5%和10%的顯著性檢驗(yàn)，代表公共福利類(lèi)需求因素則都是僅通過(guò)了10%的顯著性檢驗(yàn)。上述表明，在影響我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的各類(lèi)公共需求因素中，公共投資類(lèi)需求因素的回應(yīng)度是最直接的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)需求因素其次，而公共福利類(lèi)需求因素的回應(yīng)度則是最低的。這也說(shuō)明，在目前我國(guó)地方政府債務(wù)舉借和使用主要由地方政府來(lái)決策主導(dǎo)的背景下，債務(wù)的公共投資類(lèi)需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)需求更容易與地方政府官員自身的晉升需求相一致，從而能迅速得到回應(yīng)。而代表居民意愿的公共福利類(lèi)因素則并不是地方政府決策者舉債時(shí)首要考慮的因素，故其回應(yīng)度也最低。

在上述估計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上，我們可以進(jìn)一步得出表1中模型4(個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙向固定效應(yīng)模型)中的均方根誤差(RMSE)和各年份各省的債務(wù)規(guī)模殘差估計(jì)值εit。然后依據(jù)式(3)來(lái)判斷殘差估計(jì)值處于均方根誤差的不同區(qū)間，進(jìn)而得出各年份各省的地方政府債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)(PMI)。表2顯示了2002-2012年我國(guó)31個(gè)省份的地方政府債務(wù)PMI值。

首先，在2002—2012年期間，PMI值一直保持為0的為江蘇、福建、甘肅、吉林等4個(gè)省份，占全國(guó)的比例為12.9%，其中東部地區(qū)占兩個(gè)，中部和西部地區(qū)各占一個(gè)；PMI值在大部分時(shí)期(不低于7年)保持為0的為遼寧、山東、安徽、湖北、貴州、陜西、新疆等7個(gè)省份，占全國(guó)的比例為22.58%。PMI值為0表示這些省份的債務(wù)規(guī)模處于供求平衡的狀態(tài)，即意味著債務(wù)規(guī)模績(jī)效處于高效水平上；其次，PMI值大部分時(shí)期保持為1(個(gè)別時(shí)期為0)的為天津、上海、重慶、西藏、青海、寧夏等6個(gè)省份。PMI值為1表示這些省份的債務(wù)規(guī)模處于供小于求的狀態(tài)，債務(wù)規(guī)模績(jī)效處于低效水平上，地方政府債務(wù)規(guī)?？舍槍?duì)債務(wù)公共需求而進(jìn)一步提高。最后，PMI值大部分時(shí)期保持為2(個(gè)別時(shí)期為0)的為內(nèi)蒙古、河南、湖南、廣東、廣西、四川、云南。PMI為2表示這些省份的債務(wù)規(guī)模處于供大于求的狀態(tài)，債務(wù)規(guī)模績(jī)效處于低效水平上，如何控制債務(wù)規(guī)模大幅度偏離實(shí)際公共需求而引致的快速膨脹是這些省份需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

從圖3至圖6中可以進(jìn)一步直觀地觀察出我國(guó)省域地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的時(shí)空變化特征。一方面，從空間分布特征來(lái)看，債務(wù)規(guī)模處于供求平衡的高績(jī)效水平狀態(tài)的省份更多位于東部地區(qū)，而債務(wù)規(guī)模處于供小于求的低績(jī)效水平狀態(tài)的省份更多位于西部地區(qū)，債務(wù)規(guī)模處于供大于求的低績(jī)效水平狀態(tài)的省份則更多位于西部和中部地區(qū)?？梢哉f(shuō)，東部地區(qū)省份的債務(wù)規(guī)模處于高績(jī)效水平狀態(tài)的比例更高，而西部地區(qū)省份的債務(wù)規(guī)模處于低績(jī)效水平狀態(tài)的比例更高；另一方面，從時(shí)間分布特征來(lái)看，在2002年—2007年期間地方政府債務(wù)規(guī)模處于供求平衡的高績(jī)效水平狀態(tài)的省份呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢(shì)，而2008-2012年期間地方政府政府債務(wù)規(guī)模處于供求平衡的高績(jī)效水平狀態(tài)的省份基本保持穩(wěn)定。與此同時(shí)，在2002-2012年期間，債務(wù)規(guī)模供大于求的省份在此期間是逐步減少的，這些省份大多由債務(wù)規(guī)模供大于求轉(zhuǎn)變?yōu)榱斯┣笃胶獾臓顟B(tài)。

表2　 2002—2012年我國(guó)省域地方政府債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)(PMI)

圖3　2002年地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效區(qū)域分布

圖4　2005年地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效區(qū)域分布

圖5　2008年地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效區(qū)域分布

圖6　2012年地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效區(qū)域分布

四、政府行為視角下地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效影響機(jī)制的實(shí)證檢驗(yàn)

(一)實(shí)證檢驗(yàn)?zāi)Ｐ蜆?gòu)建

在對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效開(kāi)展實(shí)證評(píng)估之后，需要進(jìn)一步分析影響地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的因素和作用機(jī)制，以便為今后優(yōu)化地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效提供科學(xué)的決策依據(jù)。近年來(lái)，地方政府之所以繞開(kāi)《預(yù)算法》的規(guī)定舉借大量債務(wù)，可以從中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下的地方政府行為視角出發(fā)做出解釋。首先，1994年分稅制改革后事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的特征，導(dǎo)致地方政府面臨著體制內(nèi)存在收支缺口的制度環(huán)境(周飛舟，2006)[16]，使得地方政府更加積極地尋求更多體制外的非正式資金的自主權(quán)，尤其是在舉債融資方面；其次，現(xiàn)行以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”為核心的政績(jī)考核體系誘使地方政府官員通過(guò)在短期內(nèi)突破預(yù)算限制開(kāi)展那些投入大、短期產(chǎn)出高的“資源密集型”工程，進(jìn)而向上級(jí)傳遞自己經(jīng)濟(jì)政績(jī)的信號(hào)(王敘果等，2012)[17]。顯然，這種強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制大大增強(qiáng)了地方政府(官員)為了短期提高政績(jī)而突破預(yù)算限制大規(guī)模進(jìn)行舉債投資活動(dòng)的主觀動(dòng)機(jī)。最后，在我國(guó)預(yù)算管理體系中，地方政府債務(wù)資金多年來(lái)一直未納入預(yù)算管理，預(yù)算安排不能對(duì)地方政府舉債產(chǎn)生強(qiáng)有力的制約，由此形成的“預(yù)算軟約束機(jī)制”大大提高了地方政府舉債失去上級(jí)政府和同級(jí)人大監(jiān)督的可能(楊燦明，2013[18])，對(duì)地方政府大規(guī)模舉債融資起到了進(jìn)一步催化作用?？梢哉f(shuō)，地方政府舉債活動(dòng)是地方政府在面臨中國(guó)式財(cái)政分權(quán)制度環(huán)境以及政績(jī)考核強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制和預(yù)算軟約束機(jī)制的制度安排下的必然選擇。因此，我們?cè)诰唧w分析地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效的影響機(jī)制時(shí)，也需要從地方政府行為視角出發(fā)來(lái)綜合考慮到上述可能的影響因素。

遵循上述思路，我們具體將影響地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的因素分為財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)和預(yù)算軟約束等三大類(lèi)因素。其中，財(cái)政分權(quán)作為制度環(huán)境因素，而晉升激勵(lì)和預(yù)算軟約束分別作為地方政府舉債活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，它們共同導(dǎo)致了地方政府舉債行為“變異”，從而對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效產(chǎn)生顯著影響。在此基礎(chǔ)上，以前面式(3)構(gòu)造的債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)(PMI)作為被解釋變量，以財(cái)政分權(quán)類(lèi)變量、晉升激勵(lì)類(lèi)變量以及預(yù)算軟約束類(lèi)變量作為解釋變量，建立計(jì)量模型，實(shí)證檢驗(yàn)地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效的影響機(jī)制。然而，在實(shí)際操作中，由式(3)得出的我國(guó)省域地方政府債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)(如表2所示)，屬于多值離散變量(multinomial data)，以此類(lèi)變量為被解釋變量建立的回歸模型，采用 OLS 估計(jì)是不合意的。在此，如果將反映地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的債務(wù)需求偏好匹配狀況視為地方政府選擇的結(jié)果，則可以認(rèn)為地方政府面臨的債務(wù)需求匹配選擇有三種：供求平衡(PMI=0)、供給不足(PMI=1)和供給過(guò)度(PMI=2)。那么，分析上述選擇問(wèn)題需要建立多項(xiàng)選擇回歸模型，在此，我們擬采用多元選擇Logit模型來(lái)開(kāi)展具體的實(shí)證檢驗(yàn)分析。

令θij為第i個(gè)地區(qū)政府選擇第j種債務(wù)供需匹配狀態(tài)的概率，即θij≡Pr(Gi=j),j=0,1,2。假定共有財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)和預(yù)算軟約束等三大類(lèi)影響因素變量對(duì)θij產(chǎn)生影響，分別用Xi1、Xi2和Xi3表示。則可以采用如下多元Logistic分布模型表示被解釋變量和解釋變量之間的關(guān)系：

(6)

由于施加了概率和為1 的約束，所以確定j個(gè)概率，只需要估計(jì)j-1個(gè)參數(shù)。式(6)是以地方政府選擇債務(wù)供求平衡(j=0)為基準(zhǔn)類(lèi)別(baseline category)，從而避免了因概率和為1帶來(lái)的參數(shù)過(guò)度識(shí)別問(wèn)題。對(duì)式(6)進(jìn)行代數(shù)運(yùn)算，得到如下結(jié)果：

LNθij/θi0=α0j+α1jXi1+α2jXi2+α3jXi3

(7)

在式(7)中，LNθij/θi0代表在施加了概率和為1的約束下，其余選擇類(lèi)別(PMI=1和PMI=2)分別與基準(zhǔn)選擇類(lèi)別(PMI=0)兩兩比較結(jié)果，即地方政府選擇其余選擇(債務(wù)供給不足和供給過(guò)度)相對(duì)于基準(zhǔn)選擇類(lèi)別(債務(wù)供求平衡)的相對(duì)概率；式(7)中的αij則代表模型中各影響因素變量(Xi1、Xi2和Xi3)對(duì)于第i種選擇相對(duì)于基準(zhǔn)選擇的概率強(qiáng)度的影響程度。αij可以解釋為，在其他協(xié)變量保持不變的情況下，第i個(gè)協(xié)變量每增加1個(gè)單位，落入第j類(lèi)選擇的LNθij/θi0將會(huì)增加多少。此外，在對(duì)式(7)的參數(shù)進(jìn)行估計(jì)的過(guò)程中，由于θij和θi0是未知的，而且它們都取決于待估參數(shù)αij，因此，無(wú)法對(duì)式(7)進(jìn)行直接估計(jì)。在此，我們擬運(yùn)用極大似然估計(jì)法(ML)對(duì)模型中αij來(lái)開(kāi)展具體估計(jì)。

(二)變量與數(shù)據(jù)來(lái)源

首先，從被解釋變量來(lái)看，由于本文構(gòu)建的多元選擇Logit 模型本質(zhì)是在施加了概率和為1 的約束下，其余選擇類(lèi)別分別與基準(zhǔn)類(lèi)別比較的“二值”Logit 模型聯(lián)立估計(jì)的結(jié)果，具體來(lái)看，本文設(shè)定PMI=0(地方政府債務(wù)規(guī)模供需平衡)為基準(zhǔn)類(lèi)別，因此，在模型的回歸結(jié)果中應(yīng)該包含兩個(gè)子方程的回歸結(jié)果，其中，一個(gè)方程是以LN(P(PMI=1)/P(PMI=0))為被解釋變量，另一個(gè)方程是以LN(P(PMI=2)/P(PMI=0))為被解釋變量[19]。上述兩個(gè)被解釋變量的數(shù)據(jù)則通過(guò)前面表2所示的2002-2012年我國(guó)省域地方政府債務(wù)PMI值測(cè)算獲得。

其次，從解釋變量來(lái)看，對(duì)于財(cái)政分權(quán)類(lèi)影響因素變量，我們分別使用財(cái)政收入分權(quán)度(Rdec-entrait)和財(cái)政支出分權(quán)度(Edecentrait)來(lái)代表。其中，財(cái)政收入分權(quán)度用“各省預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政收入/全國(guó)預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政收入”來(lái)表示，財(cái)政支出分權(quán)度用“各省預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出/全國(guó)預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出”來(lái)表示；對(duì)于晉升激勵(lì)類(lèi)影響因素變量，我們使用GDP排名(Gdprankit)作為其中的一項(xiàng)變量，該變量用以“各省人均GDP在所有省份中的名次”表示。另外，在當(dāng)前我國(guó)仍然主要依靠投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大背景下，我們還選擇了市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額增長(zhǎng)率(Investgrowit)來(lái)反映地方政府(官員)為了短期提高政績(jī)而大規(guī)模開(kāi)展投資活動(dòng)的情況；對(duì)于預(yù)算軟約束類(lèi)影響因素變量，我們首先選擇了公共預(yù)算內(nèi)投資資金占比(Budgetproit)來(lái)反映出地方政府固定資產(chǎn)投資經(jīng)費(fèi)中來(lái)源于預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的情況，該變量用“全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金/市政領(lǐng)域固定投資總額”來(lái)表示。與此同時(shí)，我們還設(shè)計(jì)了地方政府公開(kāi)發(fā)行債券占比(Marketbondit)這一指標(biāo)，該指標(biāo)用“地方政府公開(kāi)發(fā)行債券數(shù)額+融資平臺(tái)公開(kāi)發(fā)債數(shù)額/地方政府債務(wù)總額”來(lái)表示。顯然，上述兩個(gè)指標(biāo)的值越小，則表明地方政府債務(wù)中能夠公開(kāi)接受預(yù)算和市場(chǎng)監(jiān)督的債務(wù)比例就越小，債務(wù)資金預(yù)算軟約束情況也就越嚴(yán)重。除了上述三大類(lèi)影響因素外，本文還選取了一個(gè)時(shí)間虛擬變量(DUM2008)作為政策外生變量，該虛擬變量在2008年以前取值為0，2008年以后取值為1，用以反映2008年后地方政府舉債面臨的政策環(huán)境變化因素影響。

上述解釋變量中財(cái)政收入分權(quán)度(Rdecen-trait)、財(cái)政支出度(Edecentrait)、各省GDP排名(Gdprankit)數(shù)據(jù)均來(lái)源于2003-2013年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》；各省市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資總額增長(zhǎng)率(Investgrowit)和公共預(yù)算內(nèi)投資資金占比(Bud-getproit)數(shù)據(jù)來(lái)源于2003-2013年《中國(guó)固定資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》；各省地方政府市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行債券占比(Marketbondit)數(shù)據(jù)中的地方政府公開(kāi)發(fā)行債券數(shù)額來(lái)源于2003-2013年的《中國(guó)財(cái)政年鑒》，各省融資平臺(tái)公開(kāi)發(fā)債數(shù)額則來(lái)源于Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中2002-2012年期間所有在資本市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)債(包括企業(yè)/公司債、中票、短期融資券等)的地方融資平臺(tái)類(lèi)企業(yè)中的應(yīng)付債券數(shù)據(jù)。

(三)實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果與分析

運(yùn)用STATA 13.0軟件中的極大似然估計(jì)法對(duì)本文構(gòu)建的多元選擇Logit 模型中解釋變量待估參數(shù)αij進(jìn)行回歸估計(jì)，估計(jì)結(jié)果如表3所示。此外，為了進(jìn)一步考察不同區(qū)域中地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效影響機(jī)制是否存在差別，我們還在劃分東、中、西部地區(qū)的基礎(chǔ)上，通過(guò)模型2、模型3、模型4來(lái)分別顯示東、中、西部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果。

從表3中各模型LR chi2報(bào)告的似然比檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量可以判斷，拒絕模型中方程所有系數(shù)同時(shí)為0的原假設(shè)，表明了模型估計(jì)結(jié)果的可信性。具體從各模型解釋變量的估計(jì)結(jié)果來(lái)看：

第一，從全國(guó)總體情況來(lái)看，代表財(cái)政分權(quán)類(lèi)影響因素的Rdecentrait和Edecentrait都在方程2中通過(guò)了至少10%的顯著性檢驗(yàn)，估計(jì)系數(shù)分別為-1.606和1.458。這表明Rdecentrait變量每變動(dòng)一個(gè)單位，債務(wù)規(guī)模供給過(guò)度和供需平衡概率之比，即(P(PMI=2)/P(PMI=0))的自然對(duì)數(shù)將會(huì)減少1.606，而Edecentrait變量每變動(dòng)一個(gè)單位，(P(PMI=2)/P(PMI=0))的自然對(duì)數(shù)將會(huì)增加1.458。上述結(jié)果說(shuō)明財(cái)政收入分權(quán)度越高，地方政府自身可支配財(cái)力越多，則地方政府債務(wù)規(guī)模供給過(guò)度的可能性就越小；而財(cái)政支出分權(quán)度越高，地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任越重，面臨的支出缺口壓力使得地方政府過(guò)度舉債的可能性越高。

表3　多元選擇Logit模型的估計(jì)結(jié)果

注：***、**、*分別代表在1%、5%和10%的顯著性水平下顯著，括號(hào)內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)差；PMI=0 為基準(zhǔn)類(lèi)別。

第二，從全國(guó)總體情況來(lái)看，代表晉升激勵(lì)類(lèi)因素的Gdprankit和Investgrowit分別在方程1和方程2中通過(guò)了至少5%的顯著性檢驗(yàn)，估計(jì)系數(shù)分別為-0.096和0.429。這表明Gdprankit變量每變動(dòng)一個(gè)單位，(P(PMI=1)/P(PMI=0))的自然對(duì)數(shù)將會(huì)減少0.096，而Investgrowit變量每變動(dòng)一個(gè)單位，(P(PMI=2)/P(PMI=0))的自然對(duì)數(shù)將會(huì)增加0.429。上述結(jié)果說(shuō)明GDP排名越高，“GDP排位賽”下地方政府主動(dòng)大幅舉債拉動(dòng)投資的激勵(lì)就越弱，甚至?xí)霈F(xiàn)地方政府債務(wù)供給低于當(dāng)?shù)毓残枨蟮那闆r，即債務(wù)規(guī)模供給不足的可能性加大。而地方政府固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率越高，地方政府突破預(yù)算限制大規(guī)模舉債彌補(bǔ)投資資金不足的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈，債務(wù)規(guī)模供給過(guò)度的可能性就越大。

第三，從全國(guó)總體情況來(lái)看，代表預(yù)算軟約束類(lèi)因素中的Budgetproit在方程2中通過(guò)了至少10%的顯著性檢驗(yàn)，估計(jì)系數(shù)為-6.778。這表明Budgetproit變量每變動(dòng)一個(gè)單位，(P(PMI=2)/P(PMI=0))的自然對(duì)數(shù)將會(huì)減少6.778。這說(shuō)明地方政府固定資產(chǎn)投資資金中納入預(yù)算管理的資金比重越大，地方政府投資和舉債面臨的預(yù)算硬約束就越大，地方政府債務(wù)規(guī)模供給過(guò)度的概率也就越低。而Marketbondit在模型1中的兩個(gè)子方程中都至少通過(guò)10%的顯著性檢驗(yàn)，且都為負(fù)，分別為-3.771和-2.569。這表明Marketbondit變量每變動(dòng)一個(gè)單位，兩個(gè)概率之比，即(P(PMI=1)/P(PMI=0))的自然對(duì)數(shù)將會(huì)減少3.771，(P(PMI=2)/P(PMI=0))的自然對(duì)數(shù)將會(huì)減少2.569。因此，可以這樣理解，地方政府公開(kāi)發(fā)行債券占債務(wù)總額的比例越高，地方政府債務(wù)中接受預(yù)算和市場(chǎng)公開(kāi)監(jiān)督和管理的部分就越大，則債務(wù)規(guī)模供給不足和供給過(guò)度的可能性就越小，債務(wù)規(guī)模處于供需平衡水平的概率就越高。

第四，從全國(guó)總體情況來(lái)看，代表外部政策環(huán)境的虛擬變量DUM2008在模型1的方程2中也通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，且估計(jì)系數(shù)為正。這說(shuō)明2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，在我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的背景下，大規(guī)模投資計(jì)劃的安排使得地方政府傾向于通過(guò)大幅舉債來(lái)滿足地方配套資金的需求，從而提高了地方政府債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)供給過(guò)度的概率。

第五，從不同區(qū)域情況來(lái)看，模型2中的東部地區(qū)除了虛擬變量沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)之外，各解釋變量估計(jì)系數(shù)的顯著性檢驗(yàn)以及正負(fù)符號(hào)與全國(guó)基本相同。而中部地區(qū)則在Edecentrait、Gdprankit兩個(gè)解釋變量的估計(jì)系數(shù)上都與全國(guó)范圍有所不同。其中，Edecentrait在模型3中的子方程1中通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，且估計(jì)系數(shù)為負(fù)。這說(shuō)明與全國(guó)范圍中財(cái)政支出分權(quán)度主要影響債務(wù)規(guī)模供給過(guò)度的可能性不同，在中部地區(qū)，財(cái)政支出分權(quán)度主要影響債務(wù)規(guī)模供給不足的可能性，即財(cái)政支出分權(quán)度越高，債務(wù)規(guī)模供給不足的可能性就越小。Gdprankit在模型3中的子方程2中通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，且估計(jì)系數(shù)為正。這說(shuō)明在中部地區(qū)當(dāng)前“GDP排位賽”比較普遍的情況下，GDP排名越落后的省份，其地方政府為了短期提高政績(jī)而大規(guī)模舉債開(kāi)展投資活動(dòng)的激勵(lì)就越強(qiáng)，債務(wù)規(guī)模供給過(guò)度的可能性也就越大。與此同時(shí)，西部地區(qū)則在Investgrowit和Gdprankit兩個(gè)解釋變量的估計(jì)系數(shù)上也有本區(qū)域的特征。Investgrowit在模型4中的子方程1中通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，且估計(jì)系數(shù)為負(fù)。說(shuō)明在西部地區(qū)，隨著市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)加快，在預(yù)算內(nèi)財(cái)力有限的情況下，地方政府債務(wù)彌補(bǔ)固定資產(chǎn)投資資金缺口的作用也將愈發(fā)重要，債務(wù)資金大幅增長(zhǎng)也使得債務(wù)規(guī)模供給不足的可能性下降。Gdprankit在模型4中的子方程1和子方程2都通過(guò)了1%的顯著性檢驗(yàn)。這說(shuō)明在西部地區(qū)，GDP排名越落后的省份，其債務(wù)規(guī)模越有可能出現(xiàn)供需不匹配的低績(jī)效狀態(tài)，不是供給不足，就是供給過(guò)度。

總體來(lái)看，實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果證明了本文前面提出的假設(shè)，即：財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)和預(yù)算軟約束共同作用于地方政府的舉債行為，從而最終對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效產(chǎn)生顯著影響。

五、結(jié)論與優(yōu)化治理建議

本文以公共需求偏好匹配標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，設(shè)計(jì)出地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)，并結(jié)合我國(guó)2002-2012年31個(gè)省(市)的相關(guān)樣本面板數(shù)據(jù)，開(kāi)展了地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效的實(shí)證評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，從地方政府行為視角出發(fā)，運(yùn)用多元選擇Logit 模型，實(shí)證檢驗(yàn)了地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的影響機(jī)制。從檢驗(yàn)結(jié)果中可以看出：地方政府舉債活動(dòng)所處的中國(guó)式財(cái)政分權(quán)制度環(huán)境，以及地方政府在舉債過(guò)程中面臨的晉升激勵(lì)機(jī)制和預(yù)算軟約束機(jī)制，共同顯著影響著地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的狀況和水平。因此，需要從上述影響因素的根源出發(fā)，通過(guò)改革財(cái)政分權(quán)制度環(huán)境，調(diào)整目前有關(guān)激勵(lì)和約束機(jī)制的制度安排，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)規(guī)模與當(dāng)?shù)貙?shí)際公共需求的匹配，進(jìn)而找到優(yōu)化治理地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效的長(zhǎng)效路徑。

首先，應(yīng)深化事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配、責(zé)任與支出劃分相適應(yīng)的財(cái)政分權(quán)改革，為地方政府“理性”舉債融資營(yíng)造制度環(huán)境。今后應(yīng)采取專(zhuān)門(mén)立法的方式，對(duì)上下級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行清晰合理地的劃分，盡可能實(shí)現(xiàn)，在不同層級(jí)的政府，其事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配、責(zé)任與支出劃分相適應(yīng)，從而遏制地方政府靠債務(wù)促增長(zhǎng)的體制性沖動(dòng)，避免地方政府非理性擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。與此同時(shí)，在當(dāng)前“營(yíng)改增”稅制改革背景下，還需進(jìn)一步完善地方稅體系。通過(guò)適時(shí)推出房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅等適宜由地方征收的稅種，并提高共享稅地方分成的比例，以增強(qiáng)地方政府對(duì)地方稅收收入的剩余控制權(quán)和索取權(quán)，降低地方政府通過(guò)舉債融資等體制外非正式財(cái)權(quán)替代體制內(nèi)稅收財(cái)源的動(dòng)機(jī)，促進(jìn)整個(gè)地方政府財(cái)政走向良性循環(huán)的格局。

其次，應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建立科學(xué)的政府政績(jī)考核體系，優(yōu)化地方政府舉債融資的激勵(lì)機(jī)制。將地方政府職能由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型，并落到實(shí)處。今后地方政府應(yīng)更多地以提供公共服務(wù)的角色出現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，盡早退出一般競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域。通過(guò)增加地方政府向公眾負(fù)責(zé)以及公眾合理表達(dá)其訴求的制度設(shè)計(jì)，逐步建立起“自下而上”的民主監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制，從體制上促使地方政府在舉債過(guò)程中更多考慮當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠负托枨蟆Ｔ诖嘶A(chǔ)上，堅(jiān)決改變以 GDP增長(zhǎng)為核心的政績(jī)考核體系，可考慮實(shí)行地方政府債務(wù)長(zhǎng)期負(fù)責(zé)制，將其納入地方政府政績(jī)考核當(dāng)中，并加大問(wèn)責(zé)體系中地方政府債務(wù)績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)因素，從而避免地方政府通過(guò)過(guò)度舉債融資來(lái)獲得短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，透支地方未來(lái)發(fā)展空間的短視行為，遏制地方政府債務(wù)規(guī)模無(wú)序膨脹。

最后，應(yīng)賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，并將地方政府債務(wù)資金納入預(yù)算管理，硬化地方政府舉債融資的約束機(jī)制。一方面，在2015年開(kāi)始實(shí)施的新《預(yù)算法》有關(guān)賦予地方政府適度舉債權(quán)的規(guī)定基礎(chǔ)上，除了發(fā)行一般地方政府債券和進(jìn)行地方政府債券置換存量債務(wù)之外，還應(yīng)加大有固定償債資金來(lái)源的專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行力度，并大力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式以及資產(chǎn)證券化來(lái)化解地方政府存量債務(wù)問(wèn)題，從而使原來(lái)的“隱性”地方政府債務(wù)“顯性化”，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，讓其在陽(yáng)光下運(yùn)行。另一方面，在今后對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類(lèi)管理和規(guī)?？刂频幕A(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)編制地方政府債務(wù)預(yù)算，將地方政府債務(wù)資金分類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，確保地方政府債務(wù)從舉借、使用到償還都處于預(yù)算的監(jiān)督和管理之下，切實(shí)提高地方政府債務(wù)資金的使用效率和安全性。

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(本文責(zé)編：辛城)