黃愛教

摘要：鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，基于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略性地位。在走向權(quán)利的時(shí)代，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以人權(quán)作為價(jià)值基準(zhǔn)，以人權(quán)保障來化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)，并以此推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，促使鄉(xiāng)村和諧秩序形成，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)文明發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的富強(qiáng)、民主、文明與和諧。

關(guān)鍵詞：治理危機(jī);鄉(xiāng)村治理;國(guó)家治理;人權(quán)保障

中圖分類號(hào)：C916;F320文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2016）01-0133-06

收稿日期：收稿日期：20150416DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.01.20

20世紀(jì)90年中后期，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)治理危機(jī)，進(jìn)入21世紀(jì)之后鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“復(fù)合性危機(jī)”，為此國(guó)家和政府有針對(duì)性地出臺(tái)了費(fèi)稅改革、取消農(nóng)業(yè)稅與新農(nóng)村建設(shè)等舉措，解決了村民負(fù)擔(dān)過重等問題。值得注意的是，建國(guó)以來體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理之中的治理權(quán)威以及理念沒有發(fā)生根本性變化;而我國(guó)社會(huì)正“走向權(quán)利的時(shí)代”，法治原則已經(jīng)成為國(guó)家治理的主要原則，人權(quán)保障是治理的終極目標(biāo)。顯然，如果不關(guān)切人權(quán)，不以人權(quán)保障作為價(jià)值基準(zhǔn)，鄉(xiāng)村治理就無法實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。為此，基于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景，特別是基于人權(quán)保障視角深入研究鄉(xiāng)村治理，具有深刻意義。

一、以人權(quán)作為鄉(xiāng)村治理的價(jià)值基準(zhǔn)

20世紀(jì)90年代末，鄉(xiāng)村治理概念被提出，學(xué)者們?cè)噲D運(yùn)用這一更具包容性的概念來解釋和分析鄉(xiāng)村社會(huì)[1]。而治理的興起與人權(quán)追求密切相關(guān)，治理理論涵蓋人權(quán)的相關(guān)價(jià)值。作為治理理論運(yùn)用于鄉(xiāng)村研究而產(chǎn)生一個(gè)新的分析概念，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)是內(nèi)涵著人權(quán)價(jià)值。

（一）治理與人權(quán)追求

治理（governance）原意是控制、引導(dǎo)和操縱，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。它隱含著一個(gè)政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同。諸多學(xué)科對(duì)治理概念進(jìn)行學(xué)科內(nèi)的詮釋，創(chuàng)新性地學(xué)術(shù)嫁接并形成社會(huì)治理、地方治理、全球治理以及鄉(xiāng)村治理等概念。1989年，世界銀行面對(duì)全球化擴(kuò)張以及本土化應(yīng)對(duì)態(tài)勢(shì)的認(rèn)識(shí)，發(fā)表了《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長(zhǎng)》一文，初次提出關(guān)于治理的觀點(diǎn)，賦予治理新的內(nèi)涵，興起了治理理論研究。法國(guó)學(xué)者阿爾卡塔拉認(rèn)為，治理理論興起有以下幾個(gè)方面原因：國(guó)際組織從唯經(jīng)濟(jì)論思維的死胡同撤退的嘗試;將權(quán)力從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門以減少國(guó)家的作用;在第三世界的公共領(lǐng)域進(jìn)行改革而又避免過分干涉其內(nèi)部事務(wù);對(duì)民主化和人權(quán)的新的不懈追求;沖突之后的重建這樣的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。為此，人權(quán)追求是治理理論興起的源動(dòng)力之一。人權(quán)，即一個(gè)人之所以擁有這種權(quán)利，僅僅因?yàn)樗侨说幕緳?quán)利，它也是根據(jù)權(quán)利對(duì)于社會(huì)變革提出的要求[3]。由《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》組成的國(guó)際人權(quán)憲章，構(gòu)建了人權(quán)體系，為世界各國(guó)人民享有各項(xiàng)人權(quán)提供依據(jù)，也為人們對(duì)社會(huì)和政府提出道德上的和政治上的要求提供參考，也深刻影響政府和社會(huì)治理方式和機(jī)制。

（二）以人權(quán)保障為核心的鄉(xiāng)村治理

目前，鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵的界定主要有公共權(quán)力導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、主體導(dǎo)向，以村莊為載體的研究路徑，這些概念解釋鄉(xiāng)村治理某一方面，使鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵更加豐富。但是，它們較少關(guān)切相關(guān)主體的權(quán)利與人權(quán)。十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)家治理被賦予新的內(nèi)涵，即它不但不壓制人權(quán)、犧牲人權(quán)，而恰恰是以人權(quán)保障為基礎(chǔ)、為目標(biāo)的[4]。所以，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵也發(fā)生變化，也應(yīng)該以人權(quán)保障為基礎(chǔ)和目的，使村民生活得更有尊嚴(yán)，提升村民的幸福感，最終促進(jìn)村民的發(fā)展。首先，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以人權(quán)為價(jià)值基準(zhǔn)。鄉(xiāng)村治理從根本上說是圍繞“人”展開的。“人”之所以被稱之為“人”，之所以是“人”，就是因?yàn)槠湎碛匈囈源嬖诘幕緳?quán)利——人權(quán)，也就是國(guó)家人權(quán)憲章規(guī)定的“人類家庭所有成員的固有尊嚴(yán)及其平等的和不移的權(quán)利”，包括以生命權(quán)、自由權(quán)和隱私權(quán)為核心的公民權(quán)利;以選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)為核心的政治權(quán)利;以及以財(cái)產(chǎn)權(quán)、工作權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利等等。所以，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是參與鄉(xiāng)村治理的其他社會(huì)組織，都應(yīng)當(dāng)尊重村民的人權(quán)，并為村民的人權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供必要的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)條件;村民應(yīng)該以此來主張和維護(hù)自身的利益和自由。其次，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以人權(quán)保障為價(jià)值指向。鄉(xiāng)村治理要深度關(guān)切村民的權(quán)利和利益，聚焦村民關(guān)注的問題，提供必要的政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件，切實(shí)保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如果鄉(xiāng)村治理離開村民的人權(quán)保障，離開村民高度關(guān)注的問題，則鄉(xiāng)村治理是不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際的效果的。如果鄉(xiāng)村治理侵害村民的基本權(quán)利，可能會(huì)導(dǎo)致更大的矛盾和沖突，直接影響鄉(xiāng)村秩序，影響鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。最后，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以人權(quán)作為治理指標(biāo)體系的重要內(nèi)容。村民對(duì)基層政府、村委會(huì)的滿意度主要通過人權(quán)指標(biāo)體系進(jìn)行考量，諸如基層政府提供的公共服務(wù)，是否促進(jìn)村民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)、水權(quán)、環(huán)境權(quán)、受教育權(quán)等發(fā)展;村民是否享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等政治參與權(quán)。

（三）人權(quán)保障對(duì)鄉(xiāng)村治理的意義

1.有助于現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理獲得正當(dāng)性支撐。20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)憲法確認(rèn)依法治國(guó)的方略，鄉(xiāng)村治理從形式上進(jìn)入“法治”時(shí)期，“人權(quán)得到最全面最切實(shí)的保障，是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)根本目標(biāo)，也是它的基本標(biāo)志之一”[5]。在“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”憲法原則下，基于法治模式下的鄉(xiāng)村治理最終應(yīng)當(dāng)回歸人權(quán)，使人權(quán)得到最為全面和切實(shí)的保障，特別是關(guān)切村民生存與發(fā)展的權(quán)利，才能使多中心治理主體達(dá)成治理共識(shí)，基層政府、村委會(huì)和其他社會(huì)組織才能獲得村民的認(rèn)同和信任，使鄉(xiāng)村治理獲得正當(dāng)性支撐。

2.有助于形成鄉(xiāng)村治理價(jià)值共識(shí)。鄉(xiāng)村治理中存在著多元主體，諸如基層政府、村委會(huì)、其他社會(huì)組織和村民，他們的利益需求、價(jià)值取向迥異。但是，多中心治理主體也存在最低限度的價(jià)值共識(shí)，即人權(quán)。正如英國(guó)學(xué)者米爾恩認(rèn)為，人權(quán)是“普遍的最低限度的道德標(biāo)準(zhǔn)要求”[6]。因此，鄉(xiāng)村治理主體只有建基于人權(quán)，才可能對(duì)鄉(xiāng)村治理過程中的利益沖突、權(quán)利沖突進(jìn)行協(xié)商，并且通過協(xié)商達(dá)成利益和權(quán)利的合理分配，實(shí)現(xiàn)利益和信息的均衡。

3.有助于化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)。村民由于遭受不公正待遇以及各種權(quán)利遭受侵害，形成村民與基層政府之間、村民與村委會(huì)之間、村委會(huì)與基層政府之間的沖突，使國(guó)家公共權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間關(guān)系緊張，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理危機(jī)。當(dāng)下，如果鄉(xiāng)村治理沒有真正意識(shí)到作為主體的村民的基本權(quán)利，沒有意識(shí)到村民權(quán)利意識(shí)的覺醒，沒有尊重和保障村民的基本權(quán)利，可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村中諸多矛盾的激化、擴(kuò)散和升級(jí)。所以，只有關(guān)切村民的基本權(quán)利，以人權(quán)作為鄉(xiāng)村治理的價(jià)值基準(zhǔn)，才能化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)。

4.有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的決定，提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo);黨的十八屆四中全會(huì)作出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的決定，由此可見，法治方略是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要方式，保障和促進(jìn)公民的基本權(quán)利是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。所以，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也必然要以人權(quán)保障為核心，基層政府、村委會(huì)與其他社會(huì)組織切實(shí)保障村民的人權(quán)，才能推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

二、以人權(quán)考量鄉(xiāng)村治理危機(jī)

鄉(xiāng)村治理危機(jī)是鄉(xiāng)村治理概念與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)不同一的結(jié)果，也就是現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理沒有達(dá)到鄉(xiāng)村治理理論預(yù)設(shè)和預(yù)期的目標(biāo)價(jià)值，它是鄉(xiāng)村治理概念辯證發(fā)展的否定環(huán)節(jié)。從人權(quán)角度來說，鄉(xiāng)村治理危機(jī)的實(shí)質(zhì)是人權(quán)危機(jī)。

（一）鄉(xiāng)村治理危機(jī)及其實(shí)質(zhì)

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)村治理以“禮治”為主，并形成以鄉(xiāng)紳和宗族長(zhǎng)為治理主體的鄉(xiāng)紳社會(huì)治理模式。傳統(tǒng)社會(huì)的“禮治”內(nèi)含的等級(jí)差序、宗法觀念本身就與現(xiàn)代人權(quán)的平等、自由、權(quán)利等理念相違背。自近代以來，國(guó)家權(quán)力向基層擴(kuò)張、滲透，特別是新中國(guó)建立以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以人民公社為模式，國(guó)家權(quán)力直接決定著鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代末改革開放以后，國(guó)家權(quán)力沿襲建國(guó)后的模式。人民公社制度解體后，權(quán)利真空在鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)，隨后引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)?；诖耍瑖?guó)家實(shí)施“鄉(xiāng)政村治”的模式，即“基層政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作;各村設(shè)立村民委員會(huì)來管理本村事務(wù)，也就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下實(shí)行村民自治”。但是，“鄉(xiāng)政村治”模式導(dǎo)致了農(nóng)村各類資源被過度消耗，農(nóng)民的基本權(quán)利（即人權(quán)）被再次剝奪的風(fēng)險(xiǎn)增加，農(nóng)村發(fā)展再次陷入滯后和無序化狀態(tài)[7]。20世紀(jì)90年中期，基于“鄉(xiāng)政村治”模式下出現(xiàn)以農(nóng)民暴力反抗費(fèi)稅征收為主要特征的鄉(xiāng)村治理次危機(jī)，其源于政府向村民亂攤派、亂征收，以及“剪刀差”方式，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)行隱形剝削;還假借管理之名，在推進(jìn)國(guó)家權(quán)力過程中謀取私利，導(dǎo)致基層政府組織服務(wù)功能弱化，并出現(xiàn)“權(quán)力尋租”現(xiàn)象;基層政府對(duì)村委會(huì)事務(wù)進(jìn)行過渡干涉，踐踏村民正當(dāng)?shù)恼卧V求。“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”是這一階段形象的描述，反映了村民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、政治參與權(quán)危機(jī)。2004年取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村治理陷入新的治理危機(jī)，如鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，特別是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英可能與基層政府結(jié)盟，瓜分村民利益，損害村民合法利益;操縱村委會(huì)的選舉，損害村民政治參與權(quán)利等等。這一階段鄉(xiāng)村治理危機(jī)以土地征占和其他財(cái)產(chǎn)性沖突為主要特征，實(shí)質(zhì)是村民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、教育權(quán)、水權(quán)和環(huán)境權(quán)等危機(jī)。

（二）人權(quán)危機(jī)

從20世紀(jì)70年代末開始，國(guó)家和政府提出的“三步走”戰(zhàn)略，再到21世紀(jì)初，連續(xù)多年出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村問題的“一號(hào)文件”，關(guān)注和推動(dòng)農(nóng)村問題的解決，出臺(tái)諸多惠農(nóng)政策，推動(dòng)農(nóng)村人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，更好地促進(jìn)村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，使農(nóng)民生活得更有尊嚴(yán)更加幸福。但是，鄉(xiāng)村治理也面臨新的人權(quán)危機(jī)，突出表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.生存權(quán)和發(fā)展權(quán)危機(jī)。主要表現(xiàn)為：一是土地征占引發(fā)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)危機(jī)。2004年取消農(nóng)業(yè)稅之后，由于城市化規(guī)模加速，資本進(jìn)入農(nóng)村，地方政府和資本不斷地從農(nóng)村和農(nóng)民手中掠奪土地，嚴(yán)重威脅鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，形成諸多的農(nóng)村社會(huì)公共沖突的發(fā)生，深刻影響鄉(xiāng)村治理的效果。如村委會(huì)、村干部等挪用、截留、霸占土地征用款，導(dǎo)致村委會(huì)與村民之間關(guān)系緊張，有的甚至造成流血沖突事件。地方政府、開發(fā)商與村民進(jìn)行的交易不對(duì)等、信息不對(duì)稱，他們從中盈利，賺取豐厚利潤(rùn)，村民無法通過合法途徑主張自己的權(quán)益，只能訴諸暴力，導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府之間、農(nóng)民與開發(fā)商之間關(guān)系緊張。如2014年發(fā)生在青島市的“平度3·21縱火案”，雖系村委干部和工地承建商指使施暴者所為，但背后卻與地方政府所依賴的“土地財(cái)政”有關(guān)[8]。另外，土地征占導(dǎo)致農(nóng)村耕地嚴(yán)重流失，嚴(yán)重威脅村民的生存和發(fā)展的權(quán)利。二是以水權(quán)和環(huán)境權(quán)引發(fā)的生存和發(fā)展權(quán)危機(jī)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村水污染嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重地影響農(nóng)民清潔水的飲用，村民的水權(quán)遭受嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。根據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2011）》數(shù)據(jù)計(jì)算，2010年在七大流域，真正可以安全飲用的Ⅰ-Ⅱ類水僅有287%;在六大河流，僅有151%;在重點(diǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的湖泊水庫(kù)，僅有302%[9]。與水權(quán)相近似的還有環(huán)境權(quán)。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染總量超過城市和工業(yè)，他們面源污染數(shù)量比較龐大。由于環(huán)境污染，出現(xiàn)了癌癥村，2013年我國(guó)政府以官方文件的形式承認(rèn)癌癥村，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)全國(guó)有247個(gè)癌癥村，覆蓋27個(gè)省份。

2.幾項(xiàng)重要的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利危機(jī)。一是平等權(quán)危機(jī)。表現(xiàn)為：農(nóng)村兒童受教育與城鎮(zhèn)兒童受教育的不平等;男女享有財(cái)產(chǎn)的不平等，如村委會(huì)集體規(guī)定“出嫁女不享有土地補(bǔ)償款”;宗族勢(shì)力復(fù)興，導(dǎo)致農(nóng)民的等級(jí)分化，嚴(yán)重影響農(nóng)民平等權(quán)。二是受教育權(quán)危機(jī)。盡管免費(fèi)義務(wù)教育政策已經(jīng)落地，但是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入、農(nóng)村學(xué)校的減少、農(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資的流失等，嚴(yán)重地影響和制約農(nóng)村孩子受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。三是政治參與權(quán)、選舉權(quán)危機(jī)。1982年《憲法》確定了村民自治，但是隨著市場(chǎng)化深化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村青壯年、文化素質(zhì)較高的勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，導(dǎo)致村委會(huì)的選舉流于形式，村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)遭受嚴(yán)重破壞。特別是宗族勢(shì)力、經(jīng)濟(jì)精英介入農(nóng)村兩委的選舉，干涉民主選舉，嚴(yán)重阻礙村民自治發(fā)展。四是農(nóng)村弱勢(shì)群體人權(quán)保障危機(jī)。目前，留守在農(nóng)村的基本上是老年人、兒童、婦女等弱勢(shì)群體，他們隨時(shí)都有可能遭受侵害，諸如農(nóng)村婦女和留守女孩遭受強(qiáng)奸、猥褻情況頻發(fā)與增多。

（三）以人權(quán)保障化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)

縱觀國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，從中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的目標(biāo)和結(jié)果上看，只是在國(guó)家權(quán)力一統(tǒng)天下——民族國(guó)家的形成——的意義上達(dá)到了目標(biāo)，也就是說，基于公民權(quán)利和法治原則之上的民主國(guó)家的建構(gòu)遠(yuǎn)沒有完成。基于此，鄉(xiāng)村治理的邏輯和走向卻是傳統(tǒng)的政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系——強(qiáng)力與服從形式的不斷翻版和改造而已[10]。如何走出鄉(xiāng)村治理的邏輯怪圈？合理且符合現(xiàn)代性的路徑是以人權(quán)保障化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)。如果鄉(xiāng)村治理不很好地關(guān)切村民的人權(quán)，很有可能會(huì)使鄉(xiāng)村公共沖突、矛盾不斷地升級(jí)、擴(kuò)散，進(jìn)而深刻影響鄉(xiāng)村秩序、鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，影響到鄉(xiāng)村和諧。為此，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理必須以把人權(quán)作為鄉(xiāng)村治理的價(jià)值基準(zhǔn)，以人權(quán)保障來化解鄉(xiāng)村治理的危機(jī)，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。

三、以人權(quán)保障推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的

良性發(fā)展

以人權(quán)保障推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，使鄉(xiāng)村治理概念與現(xiàn)實(shí)的同一得以可能，也是鄉(xiāng)村治理概念辯證發(fā)展的否定之否定環(huán)節(jié)。就具體策略來說，通過保障村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、政治權(quán)利與社會(huì)權(quán)利等，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理多中心治理的互動(dòng)生態(tài)，以此推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。

（一）生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障

村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首位人權(quán)，國(guó)家和政府應(yīng)積極保障村民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障，以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。從宏觀上來說，國(guó)家和中央政府應(yīng)當(dāng)建立完善的農(nóng)村土地制度，改善水、空氣等環(huán)境，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)設(shè)大的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境。第一，國(guó)家和政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地確權(quán)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)為土地確權(quán)提供必要的法律制度，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地及征地制度等的關(guān)系厘清提供制度基礎(chǔ)，使土地能夠形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)要素，獲得自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，從而杜絕村委會(huì)、村委會(huì)干部、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英控制土地資源，以及截留、挪用村民因?yàn)檎鞯乩響?yīng)獲得土地補(bǔ)償款。第二，國(guó)家和中央政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌水污染、環(huán)境污染治理，實(shí)施積極的防止水污染和環(huán)境污染的國(guó)家人權(quán)戰(zhàn)略。積極對(duì)主要河流、湖泊的水污染以及地下水污染進(jìn)行治理，確保村民的飲用水安全，為農(nóng)村提供清潔水源，保障農(nóng)民的水權(quán);積極對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行治理，防止污染下鄉(xiāng)，為農(nóng)村提供清新空氣環(huán)境。第三，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施扶貧戰(zhàn)略，加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村支持力度，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。

從微觀上來說，基層政府、村委會(huì)、其他社會(huì)組織以及村民應(yīng)著力促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)保障村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。第一，基層政府要依法行政?；鶎诱畱?yīng)嚴(yán)格履行上級(jí)政令，服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)，特別是嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家有關(guān)土地、水和環(huán)境方面的政策、法律，做到嚴(yán)格執(zhí)法。一方面，基層政府不能使用公共權(quán)力任意侵害村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，諸如不能任意侵害、剝奪村民的耕地;不能任意截留失地村民的補(bǔ)償款等;另一方面，基層政府通過積極行政行為，積極引導(dǎo)村民使用土地、水資源，切實(shí)保護(hù)環(huán)境，為村民提供實(shí)實(shí)在在的公共服務(wù)，諸如政務(wù)公開、興修水利設(shè)施等惠民措施。第二，村委會(huì)與其他社會(huì)組織要尊重村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。村委會(huì)作為村民自治組織，不能成為某個(gè)宗族的村委會(huì)，也不能成為基層政府的附庸而且完全依賴基層政府;它應(yīng)該關(guān)注村民的生存和發(fā)展問題，并及時(shí)向基層政府提出保障的要求。其他社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理過程中不能侵害村民的經(jīng)濟(jì)利益，特別是不能以自身的技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，損害少數(shù)村民的權(quán)益。第三，村民應(yīng)當(dāng)著力培育自身的人權(quán)意識(shí)，當(dāng)自身的權(quán)益遭受侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)尋求合法合理的途徑解決，避免付諸暴力的沖動(dòng)。

（二）政治權(quán)利保障

鄉(xiāng)村治理要保障村民的政治參與權(quán)，即村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和知情權(quán)。

1.建構(gòu)自治權(quán)。20世紀(jì)80年代至今，一直延續(xù)的是“鄉(xiāng)政村治”模式，導(dǎo)致村委會(huì)過度依賴基層政府，成為基層政府的下屬機(jī)構(gòu)，喪失自主管理、自我決策的功能。“鄉(xiāng)政村治”是威權(quán)治理結(jié)構(gòu)和理念的產(chǎn)物，體現(xiàn)人民公社體制權(quán)力運(yùn)行的邏輯，將國(guó)家的力量延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)，實(shí)施單一主體、單一向度的管理和控制。破解這一難題，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)真正屬于村民的自治權(quán)，即村民自我管理社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利，才能推動(dòng)鄉(xiāng)村政治的發(fā)展，才能切實(shí)維護(hù)自身的利益，促進(jìn)自身的全面發(fā)展。

2.發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織，鼓勵(lì)其參與鄉(xiāng)村治理。鄉(xiāng)村社會(huì)組織通過對(duì)公共事務(wù)的關(guān)切和參與來表達(dá)、維護(hù)自身的權(quán)利和利益，使鄉(xiāng)村公共利益在多元的協(xié)商機(jī)制基礎(chǔ)之上得到合法合理的分配。它可以有效地遏制宗族勢(shì)力操作鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)管理;有效地連接村民與基礎(chǔ)政府之間的溝通、協(xié)商和對(duì)話，緩沖基層政府與村民之間的對(duì)立、矛盾和沖突。一方面，村民可以通過鄉(xiāng)村社會(huì)組織，凝聚力量，有效監(jiān)督基礎(chǔ)政府的權(quán)力運(yùn)用和制衡公共權(quán)力，維護(hù)自身利益;另一方面，基層政府也可以通過鄉(xiāng)村社會(huì)組織的緩沖，有效地與村民溝通、對(duì)話，建立起村民對(duì)基礎(chǔ)政府的信任。

3.加強(qiáng)基層民主政府建設(shè)?；鶎诱沁B接村民與上級(jí)政府的紐帶，上級(jí)政府通過基層政府，使自上而下的政策、法律能夠得以實(shí)施;村民通過基層政府，可以反映自身的政治、利益和價(jià)值訴求。所以，必須加強(qiáng)基層民主政府建設(shè)，擴(kuò)大村民參與鄉(xiāng)村治理途徑，吸納更多的村民加入到公共事務(wù)的管理中來;通過法律制度指導(dǎo)村委會(huì)的建設(shè)，以法治原則建立健全農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)治理的議事規(guī)則，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的各種關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作原則、內(nèi)容、方式、責(zé)任和配套機(jī)制，在法律的范圍內(nèi)指導(dǎo)村民的民主生活，不能干涉村民的政治生活的自由，形成干部與群眾之間的交流互動(dòng);尊重法律賦予村民的監(jiān)督權(quán)，自覺接受村民的監(jiān)督，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的良性互動(dòng)。

（三）社會(huì)權(quán)利保障

社會(huì)權(quán)利是指公民從社會(huì)獲得基本生活條件的權(quán)利，國(guó)家和政府保障村民的社會(huì)權(quán)利，主要有以下幾個(gè)方面：

1.基層服務(wù)型政府建設(shè)。轉(zhuǎn)變政府職能，不是說簡(jiǎn)單地取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制，而是要限制基層政府的行政權(quán)力，轉(zhuǎn)變治理觀念，使基層政府從管理觀念到服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村提供更多的公共服務(wù)產(chǎn)品，如教育產(chǎn)品的服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、文化活動(dòng)和場(chǎng)館服務(wù)等，使村民能夠享受到社會(huì)通行的文明生活標(biāo)準(zhǔn)。

2.財(cái)產(chǎn)權(quán)保障。財(cái)產(chǎn)權(quán)是社會(huì)權(quán)利的核心，生命的權(quán)利和自由的權(quán)利都必須以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，設(shè)立政府的目的以及政府的性質(zhì)和范圍都是為了保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)?；鶎诱疅o視村民的合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，任意踐踏和強(qiáng)占，特別是對(duì)農(nóng)民合法經(jīng)營(yíng)的土地和住宅進(jìn)行強(qiáng)制征收和強(qiáng)制拆遷，導(dǎo)致基層政府和村民的沖突。所以，基層政府必須保障村民的合法的私有財(cái)產(chǎn)。

3.農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化浪潮沖擊下，農(nóng)村勞動(dòng)力資源持續(xù)單向度地向城市流動(dòng)，“空心村”出現(xiàn)，農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障不完備。國(guó)家要推進(jìn)新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)建設(shè)，使農(nóng)民能夠看得起病;推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)，使農(nóng)民老有所養(yǎng)。

4.加強(qiáng)農(nóng)村弱勢(shì)群體的權(quán)利保護(hù)。大量農(nóng)村勞動(dòng)力資源流向城市，只有老人、婦女和兒童留守在農(nóng)村，他們的各種權(quán)利隨時(shí)都有可能遭受侵害，所以，基層政府、村委會(huì)以及一些治安組織應(yīng)當(dāng)積極對(duì)這些弱勢(shì)群體的權(quán)利進(jìn)行保障，使他們免受犯罪違法行為的侵害。

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Rural Governance Theory Based on Guarantee of Human Rights

HUANG Aijiao

（Zhou EnLai School of Government/Center for the Study of Human Rights， Nan Kai University， Tianjin 300071， China）

Abstract：Rural governance is an important part of national governance. Under the modernization of the national governance system and governance ability and promoting the rule of law， there is an important strategic position to promote the modernization of rural governance system and governance ability construction. On accessing rights era， modern rural governance value shall be based on human rights as a benchmark， to settle the rural governance crisis in human rights protection， and to promote the virtuous development of the rural governance， thus to form a harmonious order in rural areas， to promote the development of the rural society civilization， to enhance the modernization of national governance system， and to build China into a prosperous， strong， democratic， civilized and harmonious country.

Key words： governance crisis; rural governance; national governance; guarantee of human rights