付路解

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2015年新疆財(cái)政形勢分析及2016年展望

付路解

摘要2015年以來，新疆財(cái)政形勢基本上符合我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)攻堅(jiān)期的基本邏輯。財(cái)政收入指標(biāo)在趨勢性和周期性因素的疊加作用下出現(xiàn)超預(yù)期的變化，增速在近20年歷史上首次出現(xiàn)負(fù)增長，至三季度末降幅收窄至-3.4%，減收十分明顯。財(cái)政支出在國家今年加力增效的積極財(cái)政政策作用下，支出增速遠(yuǎn)超收入增速14.8個(gè)百分點(diǎn)。新疆財(cái)政運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有難，下半年呈波動(dòng)向好態(tài)勢。展望2016年，經(jīng)濟(jì)仍會(huì)下行減速但不失速，財(cái)政形勢與經(jīng)濟(jì)調(diào)整相關(guān)程度更符合規(guī)律性變化，積極財(cái)政政策會(huì)繼續(xù)，并加力于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、促改革，收入增長與GDP增速基本同步，支出保持適度擴(kuò)張。

關(guān)鍵詞新疆財(cái)政形勢分析

2015年以來，新疆財(cái)政形勢基本上符合我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)攻堅(jiān)期的基本邏輯。財(cái)政收入指標(biāo)在趨勢性和周期性因素的疊加作用下出現(xiàn)超預(yù)期的變化，增速在近20年歷史上首次出現(xiàn)負(fù)增長，至三季度末降幅收窄至-3.4%，減收十分明顯。財(cái)政支出在國家加力增效的積極財(cái)政政策作用下，支出增速遠(yuǎn)超收入增速14.8個(gè)百分點(diǎn)。新疆財(cái)政運(yùn)行總體平穩(wěn)，下半年呈波動(dòng)向好態(tài)勢。展望2016年，新疆經(jīng)濟(jì)仍會(huì)下行減速但不失速，財(cái)政形勢與經(jīng)濟(jì)調(diào)整相關(guān)程度更符合規(guī)律性變化，積極財(cái)政政策會(huì)繼續(xù)，并加力于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、促改革，收入增長與GDP增速基本同步，支出保持適度擴(kuò)張。

一、2015年前三季度財(cái)政收支完成情況及運(yùn)行特點(diǎn)

(一)財(cái)政收入未達(dá)預(yù)期，增速下挫為負(fù)增長。

2015年1月至9月，新疆一般公共預(yù)算收入完成794.4億元，同比下降3.4%，減收27.8億元。其中，稅收收入578.4億元，下降3.3%。非稅收入215.9億元，下降3.6%。政府性基金預(yù)算收入完成181.6億元，同比下降36.3%。地方財(cái)政收入完成976.4億元，同比下降11.8%。

(二)收入運(yùn)行低位震蕩，收入質(zhì)量有所提高。

從收入增幅看，2015年1月至9月，新疆一般公共預(yù)算收入累計(jì)增幅分別為-2.9%、3.1%、-5.9%、-10.4%、-10.6%、-6.3%、-7.8%、-7.9%、-3.4%，2015年收入降幅很深，歷史罕見，持續(xù)低位震蕩，可能是自治區(qū)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的20個(gè)方面50項(xiàng)具體措施效果顯現(xiàn)，2015年下半年，降幅呈收窄態(tài)勢，9月較8月回升了4.5個(gè)百分點(diǎn)。從收入結(jié)構(gòu)看，主要稅收呈現(xiàn)“兩增三降”，2015年1月至9月，個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅分別增長27.1%和2.7%，增值稅、營業(yè)稅、資源稅分別下降19.2%、5.2%和11%，實(shí)現(xiàn)稅收收入578.4億元，占一般公共預(yù)算收入比重為72.8%，比2014年比重提高0.2個(gè)百分點(diǎn)，收入質(zhì)量有所提高。

(三)財(cái)政支出平穩(wěn)有序，保持較高增長。

2015年1月至9月，新疆一般公共預(yù)算支出累計(jì)增幅分別為-25.6%、40.2%、28.6%、9.2%、22.7%、19.5%、11.8%、10.4%、11.4%。至2015年9月末，一般公共預(yù)算支出完成2634.3億元，比上年同期增支268.7億元，增長11.4%。其中，社會(huì)保障和就業(yè)支出增長22.8%，教育支出增長20.4%，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長26%，農(nóng)林水事物支出增長34.6%，城鄉(xiāng)社區(qū)事物支出增長38.3%，公共安全支出增長11.6%，一般公共服務(wù)支出增長15.7%。政府性基金預(yù)算支出完成189.7億元，同比下降30.1%。地方財(cái)政支出完成2824億元，增支187.2億元，增長7.1%。

二、2015年財(cái)政新現(xiàn)象和新特征

(一)政令落地，數(shù)十億“沉睡資金”被喚醒。

2015年1月21日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》發(fā)布，首次全面系統(tǒng)部署盤活財(cái)政存量資金工作。新疆財(cái)政以高度的政治敏銳性和工作緊迫感扎實(shí)開展財(cái)政存量資金清理、盤活工作，2015年年初清理核實(shí)存量資金共計(jì)805億元，隨即按一般公共預(yù)算、政府性基金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、部門預(yù)算結(jié)余分類明確存量資金處理方式和時(shí)限，在督促地州部門單位加快支出進(jìn)度同時(shí)，對(duì)已明確收回的和限期內(nèi)未完成支出的資金及時(shí)收回，再按照自治區(qū)財(cái)政存量資金收回管理辦法重新配置。上半年收回自治區(qū)本級(jí)部門單位和各地財(cái)政存量資金60多億元，統(tǒng)籌用于其他急需支出。盤活財(cái)政存量資金工作開展后，申請(qǐng)資金更加謹(jǐn)慎，使用資金更加積極，財(cái)政資金使用效率明顯提高。財(cái)政存量資金收回統(tǒng)籌使用，把碎片化的資金聚零為整，用到發(fā)展最需要的領(lǐng)域，既增加了資金的有效供給，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，又促進(jìn)了保障和改善民生。

(二)兌現(xiàn)承諾，全區(qū)多數(shù)人群收入普遍提高。

2015年是新疆出臺(tái)提高干部群眾收入水平各項(xiàng)舉措最集中的一年。一是增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工收入。包括增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員基本工資、推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、提高地方津貼補(bǔ)貼和建立南疆工作補(bǔ)貼、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作補(bǔ)貼等措施。新疆干部平均每人每月普調(diào)工資600元，南疆四地州調(diào)增到1300元，以上工資調(diào)整也涉及離退休干部、村干部及四老人員，只是標(biāo)準(zhǔn)略低，執(zhí)行調(diào)整工資時(shí)間為2014年1月，并于2015年7月到位。作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的配套措施，機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用后，人均實(shí)際凈增資300元左右，基本工資調(diào)整、兌現(xiàn)工作8月底已全面完成，全疆干部職工特別是南疆干部職工的收入水平有較大幅度提升。二是增資補(bǔ)貼政策惠及面廣。包括企業(yè)退休人員調(diào)整養(yǎng)老金月人均增加236元，提高殘疾軍人、傷殘人民警察以及“三紅三屬”、在鄉(xiāng)復(fù)員老軍人等優(yōu)撫對(duì)象撫恤金標(biāo)準(zhǔn)和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、愛國宗教人士補(bǔ)貼、人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等等。這些政策的落實(shí)，極大地增強(qiáng)了各族干部群眾的凝聚力、向心力。

(三)財(cái)政“新寵”，PPP模式全疆迅速推行。

新疆2015年財(cái)政預(yù)算報(bào)告提出：加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域投資，創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，推廣使用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，進(jìn)一步釋放民間投資潛力。從當(dāng)前實(shí)際情況看，推行PPP模式十分迫切及時(shí)，不僅有效拉動(dòng)投資，還擴(kuò)大了公共服務(wù)產(chǎn)品供給。烏魯木齊爭當(dāng)領(lǐng)頭羊，城南經(jīng)貿(mào)合作區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)市政道路為全疆第一個(gè)成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目，引入社會(huì)資本20.16億元。G575線巴里坤至哈密公路公路，全長77.3公里，總投資56.2億元，是新疆公路建設(shè)史上首個(gè)實(shí)行PPP模式融資的項(xiàng)目，成為“統(tǒng)貸統(tǒng)還”融資模式的終結(jié)者。吉木薩爾縣水溪溝水庫是新疆推行PPP模式的又一個(gè)鮮活樣本，該水庫以農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)供水、防洪為主兼顧生態(tài)用水，總投資1.75億元，寶明礦業(yè)投資1.1億元，其余由吉木薩爾縣自籌，9月底已全部完工。2015年9月，《關(guān)于和田地區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推行政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施方案的通知》正式下發(fā)，標(biāo)志著和田地區(qū)PPP融資模式正式啟動(dòng)。截至目前自治區(qū)已經(jīng)公布兩批125個(gè)PPP項(xiàng)目，另有83個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，已在多領(lǐng)域、多層面推廣應(yīng)用PPP模式，吸引各類社會(huì)資本千億元參與重點(diǎn)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營。

(四)發(fā)債減稅，力促經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長和活力迸發(fā)。

新疆是繼江蘇第二個(gè)自主成功發(fā)行地方政府債券的省區(qū)，2015年5月份，完成債券發(fā)行272億元，主要用于置換2015年到期政府債務(wù)。2015年債券期限分別為3年、5年、7年、10年，發(fā)行利率與同期國債收益率相當(dāng)，遠(yuǎn)低銀行及信托貸款利率，其規(guī)模已超過2015年到期的存量債務(wù)額度(252.4億元)。用新發(fā)政府債劵置換到期債務(wù)，不僅延長債務(wù)期限，降低存量債務(wù)成本，減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，還騰挪出部分資金，提升銀行貸款投放能力。截至2015年8月6日，新疆自主發(fā)債總額達(dá)450億，體現(xiàn)了“新疆效率”，取得突破性進(jìn)展。2015年，全疆降稅清費(fèi)力度進(jìn)一步加大，如9月中央出臺(tái)小微企業(yè)減半征收所得稅標(biāo)準(zhǔn)由年應(yīng)納稅所得額20萬元以內(nèi)提高到30萬元以內(nèi)，新疆不折不扣執(zhí)行，此舉意味著所有小微企業(yè)都納入減半征收所得稅范圍。關(guān)于減輕企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)，新疆年初即公布了涉企收費(fèi)和政府性基金目錄清單，基本做到能取消的取消，能降低的降低，能暫緩的暫緩。其主要有：從5月1日至12月31日，緩征風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)、職業(yè)安全衛(wèi)生培訓(xùn)考核費(fèi)，以及緩繳礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金；從4月24日停止繳存企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金；從3月1日起，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由3%降至2%的，單位和個(gè)人繳費(fèi)比例在原基礎(chǔ)上各降低0.5%，僅此一項(xiàng)減少政府基金收入約10.7億元。

(五)統(tǒng)籌資金，多措并舉對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力。

通過壓縮公用經(jīng)費(fèi)、合理使用政府融資等方式，千方百計(jì)籌措資金，全力保證自治區(qū)黨委、人民政府確定的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要民生工程建設(shè)，積極落實(shí)自治區(qū)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行20個(gè)方面50條措施，有力地支持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2015年上半年自治區(qū)一般公共預(yù)算支出完成1745.7億元，為預(yù)算的49.9%，同比增長19.5%，實(shí)現(xiàn)了“時(shí)間過半，任務(wù)過半”目標(biāo)，在全國排名位居第4，財(cái)政支出的均衡性、時(shí)效性管理水平較高。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入資金超過200億元，支持開展水利、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作，推動(dòng)阿爾塔什水利樞紐工程等重點(diǎn)項(xiàng)目早開工、早完工、早見效，保障國高網(wǎng)、國省干線、農(nóng)村公路建設(shè)及公路養(yǎng)護(hù)等工作穩(wěn)步實(shí)施。在發(fā)展紡織服裝產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)方面，撥付紡織服裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金12.41億元，從紡織產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施到企業(yè)廠房建設(shè)、員工培訓(xùn)、流動(dòng)資金貸款、生產(chǎn)用電、產(chǎn)品外運(yùn)銷售等環(huán)節(jié)都給予補(bǔ)助，推動(dòng)紡織服裝產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易平穩(wěn)增長方面，支持增開伊朗、土耳其、格魯吉亞和俄羅斯西行班列，實(shí)行邊開行、邊論證、邊補(bǔ)貼，大宗工業(yè)品出疆運(yùn)輸補(bǔ)貼政策已全部落實(shí)到位，擴(kuò)大了疆內(nèi)鋼材、PVC、紡織品等工業(yè)產(chǎn)品出口。在支持小微企業(yè)發(fā)展方面，籌集3000萬設(shè)立小微企業(yè)融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)生的小微企業(yè)融資擔(dān)保代償額進(jìn)行補(bǔ)償。

(六)保障民生，全力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局。

2015年是新疆第六個(gè)民生建設(shè)年，自治區(qū)明確實(shí)施25類100項(xiàng)重點(diǎn)民生工程，需要資金接近700億。各級(jí)財(cái)政在保障基本支出，重點(diǎn)支出方面，特別是民生項(xiàng)目方面，積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財(cái)政職能作用，集中財(cái)力辦大事，切實(shí)擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目資金的保障職責(zé)。截至目前，25類100項(xiàng)重點(diǎn)民生工程資金已經(jīng)全部到位，各類工程項(xiàng)目進(jìn)展順利，城鄉(xiāng)各族干部群眾幸福感不斷提升。2015年財(cái)政惠民生方面呈現(xiàn)五大亮點(diǎn)：一是配合推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，調(diào)整基本工資標(biāo)準(zhǔn)、增加離退休人員退休費(fèi)，提高津貼補(bǔ)貼水平，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作補(bǔ)貼和南疆工作補(bǔ)貼等五項(xiàng)政策，中央補(bǔ)助100.8億元，自治區(qū)新增支出212.9億元；二是以“訪惠聚”住村工作為載體，每個(gè)村安排50萬元資金，解決村級(jí)債務(wù)等基層燃眉之急，落實(shí)資金近50億元；三是加大對(duì)教育科技、文化體育等方面的支持力度，保障了自治區(qū)成立60周年大慶各項(xiàng)活動(dòng)圓滿成功，為2016年1月在烏魯木齊舉辦的全國第十三屆冬季運(yùn)動(dòng)會(huì)做好了準(zhǔn)備。四是提高醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障水平，人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至40元；五是將“短平快”項(xiàng)目從南疆三地州擴(kuò)展至全疆，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。

三、存在的問題及原因分析

(一)財(cái)政增收異常困難。

2015年1月至9月，新疆一般公共預(yù)算收入累計(jì)增幅分別為-2.9%、3.1%、-5.9%、-10.4%、-10.6%、-6.3%、-7.8%、-7.9%、-3.4%，整體呈負(fù)增長，出現(xiàn)斷崖式下跌，是2000年以來新疆財(cái)政收入增速的最低水平。主要原因：一是經(jīng)濟(jì)下行壓力高于全國，工業(yè)生產(chǎn)、消費(fèi)、投資、企業(yè)利潤等指標(biāo)增幅均不同程度回落，主體稅種收入增幅大幅下降，多數(shù)為負(fù)增長；二是新疆工業(yè)結(jié)構(gòu)以采掘、原材料工業(yè)為主，石油稅收占新疆稅收40%以上，原油、礦產(chǎn)品等大宗商品價(jià)格屢創(chuàng)新低，市場有效需求不足，涉油、涉礦相關(guān)行業(yè)稅收降幅進(jìn)一步擴(kuò)大；三是去年新疆實(shí)施了三塘原材料工業(yè)湖大額礦權(quán)融資，自治區(qū)本級(jí)累計(jì)入庫探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款收入78.6億元；四是房地產(chǎn)市場調(diào)整影響擴(kuò)大，與之相關(guān)的收入增幅回落較多；五是認(rèn)真落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)等政策，有效減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也相應(yīng)減少了財(cái)政收入。

(二)收支矛盾更加尖銳。

2015年1月至9月，新疆累計(jì)完成一般公共預(yù)算收入794.4億元，與全年預(yù)算數(shù)1411億元相差616.6億元，這意味著財(cái)政收支的缺口也在擴(kuò)大。特別是2015年多數(shù)人群的工資和補(bǔ)貼增加，民生支出只增不減，民生支出占比只增不降，財(cái)政支出的剛性比以往任何時(shí)候更突出、更明顯，平衡財(cái)政收支難度大于往年。問題的嚴(yán)峻性還不在財(cái)政收入增速下降，也不在單純的支出剛性，而在于財(cái)政支出的項(xiàng)目越來越多、范圍越來越寬、標(biāo)準(zhǔn)越來越高，以致財(cái)政支出責(zé)任邊界越來越模糊，事實(shí)上形成了財(cái)政“支出責(zé)任無限化”趨勢。政府越努力改進(jìn)民生，居民對(duì)政府的期望越高，其實(shí)也是對(duì)政府財(cái)政支出責(zé)任的“無限”要求。新疆經(jīng)濟(jì)增長以投資和重工業(yè)拉動(dòng)為主，在經(jīng)濟(jì)高增長的時(shí)候這些部門增長最快，其稅率相對(duì)較高，對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)較多。一旦增長速度回落，其對(duì)財(cái)政的負(fù)貢獻(xiàn)也最為明顯。在經(jīng)濟(jì)增速放緩特別是工業(yè)增加值增長放緩，加上結(jié)構(gòu)性減稅等因素，財(cái)政增收異常困難的背景下，各種支出剛性加上“支出責(zé)任無限化”將使財(cái)政運(yùn)行陷入捉襟見肘的困境，財(cái)政發(fā)展可持續(xù)堪憂。

四、2015年四季度及全年新疆財(cái)政收支情況預(yù)判

(一)收入目標(biāo)恐將落空。

根據(jù)新疆2015年財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2015年一般公共預(yù)算收入目標(biāo)為完成1411億元，比2014年增長10%。今年前三季度完成794.4億元，僅是預(yù)算計(jì)劃的56.3%，且增速仍下降3.4個(gè)百分點(diǎn)。2015年第四季度，要完成目標(biāo)，必須增加收入616.6億元，增速提高13.4個(gè)百分點(diǎn)。但是，受新疆季節(jié)性因素影響，2015年四季度少有基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)等基建項(xiàng)目落地，投資帶來的營業(yè)稅等相關(guān)稅費(fèi)收入不可能增加；市場需求不足、企業(yè)效益不佳、經(jīng)濟(jì)增長放緩等狀況在2015年第四季度也很難改變，增值稅和企業(yè)所得稅等主要稅種反彈增長的可能性不大；按照地方政府性債務(wù)管理的規(guī)定，新疆不能再通過融資平臺(tái)貸款開展大額礦權(quán)融資，去年此項(xiàng)收入為137億元，非稅收入今年更是大幅度下降。因此，2015年收入目標(biāo)完成無望可以定論。

(二)支出目標(biāo)完成可期。

2015年一般公共預(yù)算支出目標(biāo)為3016.9億元，比2014年增長12.5%。2015年1月至9月，已完成2634.3億元，接近計(jì)劃的九成，四季度只需完成10%即可。根據(jù)2015年自治區(qū)預(yù)算草案的報(bào)告，一般公共預(yù)算收入完成1411億元，收支相抵，當(dāng)年收支平衡，主要是新疆財(cái)政收入近六成來自中央補(bǔ)助，2015年中央預(yù)計(jì)補(bǔ)助收入1417億元(中央財(cái)力性補(bǔ)助932.2億元，中央預(yù)告知專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付484.8億元)。雖然收入至9月末仍為負(fù)增長，形成收支缺口也就是616.6億元，用2015年發(fā)行的政府債劵收入完全可以彌補(bǔ)(財(cái)政部下達(dá)新疆的地方債額度693億元，2015年9月底已全部發(fā)行完畢)，加之財(cái)政支出的范圍項(xiàng)目明確，支出的均衡性和實(shí)效性都比較好，四季度財(cái)政支出月增幅應(yīng)該穩(wěn)定在12%左右，所以實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算支出目標(biāo)幾無懸念。

五、2016年新疆財(cái)政形勢展望

(一)收入放緩，積極財(cái)政繼續(xù)加碼。

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政是基本規(guī)律。沒有任何一個(gè)國家可以在現(xiàn)代化過程中，始終保持高速增長，一般以人均GDP5000美元為界。中國是在2010年人均GDP超過5000元的，2010年GDP達(dá)到10.6%，然后不斷下行，2014年是7.4%，2015年目標(biāo)為7%，2016年還會(huì)繼續(xù)減速。中國財(cái)政收入的主體是稅收收入，在現(xiàn)行稅制體系下，70%以上的稅收收入來自增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅等間接稅，稅收收入的絕大部分與商品和服務(wù)的價(jià)格綁在一起，隨價(jià)格的輕微變化而劇烈動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)增速下滑必然帶來稅收收入和財(cái)政收入增速的更大幅度的下滑。財(cái)政收入高速增長或斷崖式下降都系特殊現(xiàn)象，只有與經(jīng)濟(jì)增速相適應(yīng)的財(cái)政收入增長，才應(yīng)該是常態(tài)。2015年，習(xí)近平總書記在河南考察時(shí)，首次提出對(duì)經(jīng)濟(jì)減速要有平常心，經(jīng)濟(jì)減速是中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的表現(xiàn)之一。隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長并進(jìn)入個(gè)位數(shù)增長的階段，財(cái)政收入的增速自然會(huì)相應(yīng)降低。在財(cái)政收入增速放緩的同時(shí)，2016年乃至十三五期間國家必須繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，以財(cái)政的加力增效求得經(jīng)濟(jì)減速而不失速，經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體穩(wěn)定發(fā)展。社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升，客觀上也要求政府提供更多更好的公共服務(wù)，教育、醫(yī)療、社保、文化、科技等具有明顯的支出剛性，仍需保持一定的增長。要保持經(jīng)濟(jì)適度增長，不爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，化解局部風(fēng)險(xiǎn)要尊重規(guī)律、循序漸進(jìn)等，也需要財(cái)政維持一定支出水平。另外，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制改革既是全面深化改革的重要組成部分，又為其他領(lǐng)域改革的順利推進(jìn)提供協(xié)同和保障，改革中合法既得利益的有效補(bǔ)償、改革成本的分擔(dān)等都需要財(cái)政保持必要的支出規(guī)模。新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，同時(shí)加快戶籍改革、放寬社會(huì)資本和外資進(jìn)入公共事業(yè)和服務(wù)業(yè)的門檻等有利于增長、能夠擴(kuò)大內(nèi)需的改革將加速推動(dòng)。因此，2016年我國財(cái)政支出的規(guī)模和增速都難以下降，積極財(cái)政會(huì)繼續(xù)加碼。

表12015年1～9月自治區(qū)本級(jí)和各地公共財(cái)政收支情況表(單位：萬元)

(二)順勢而為，財(cái)力保障繼續(xù)增強(qiáng)。

國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，為新疆帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，第二次中央新疆工作座談會(huì)上，中央明確提出：要加快新疆對(duì)外開放步伐，著力打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)。新疆工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位?！笆濉睍r(shí)期，國家將比以往任何時(shí)期更加支持新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，隨著“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)政策措施的逐步落實(shí)到位，五大中心建設(shè)成效將不斷顯現(xiàn)，共同推動(dòng)全疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和長治久安。2006年是“十三五”開局之年，國家將把大通道建設(shè)放在優(yōu)先位置，要把加快南疆發(fā)展作為重中之重，雖然石油、煤炭等能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)疲軟不振，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難重重，但舊的增長點(diǎn)逐步淡出的過程中新的增長點(diǎn)也不斷營造出來，新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展“穩(wěn)中有進(jìn)”、“穩(wěn)中向好”的趨勢不會(huì)改變。作為反映宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的重要指標(biāo)財(cái)政收入增速應(yīng)該與GDP同步在合理區(qū)間運(yùn)行，同時(shí)財(cái)政支出保障仍必須高度重視。一方面，財(cái)政支出增加較快，尤其是收入分配、稅費(fèi)制度等改革支出總量規(guī)模增加，使財(cái)政收支矛盾更加突出。另一方面，還需主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，牢牢把握發(fā)展主動(dòng)權(quán)，保持定力，有效緩解為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、保障和改善民生、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，對(duì)財(cái)政保障和綜合平衡帶來的更大壓力。為此，2016年新疆一般公共財(cái)政預(yù)算收入增速應(yīng)該略低于GDP增速，一般公共財(cái)政預(yù)算支出增速至少與2015年相當(dāng)。

六、促進(jìn)新疆財(cái)政發(fā)展的對(duì)策建議

(一)加大財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)財(cái)政收入可持續(xù)增長。

1．培植新興稅源，促進(jìn)財(cái)政增收。運(yùn)用財(cái)稅政策，充分發(fā)揮財(cái)政資金的扶持和杠桿作用，把財(cái)源建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)新疆絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)。一是加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)研究。對(duì)自治區(qū)本級(jí)及各地州縣市的財(cái)政收入進(jìn)行對(duì)比分析研究，找出差距與不足，明確定位和目標(biāo)。注重稅源結(jié)構(gòu)分析，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢的把握研判，認(rèn)真分析國家結(jié)構(gòu)性減稅政策對(duì)地方財(cái)政收入的影響，提出應(yīng)對(duì)措施，穩(wěn)固主體稅源，培育后續(xù)財(cái)源。二是認(rèn)真落實(shí)中央稅收制度改革構(gòu)建地方稅體系。按照中央新一輪財(cái)稅體制改革方案，推進(jìn)稅制改革，通過稅收調(diào)節(jié)分配，引導(dǎo)資源合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。完善綜合治稅工作機(jī)制，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)征細(xì)管堵漏洞，依法征收，確保應(yīng)收盡收，促進(jìn)財(cái)稅收入增長從任務(wù)性向預(yù)期性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入平穩(wěn)持續(xù)健康增長。三是結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路優(yōu)化稅源結(jié)構(gòu)。加大重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持力度，服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”，積極發(fā)揮體制、政策、資金等作用，打造稅收收入的多元增長點(diǎn)，進(jìn)一步夯實(shí)增收基礎(chǔ)。支持喀什、霍爾果斯兩個(gè)特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和紡織服裝產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)園區(qū)建設(shè)，支持十大進(jìn)出口產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶持企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、提升產(chǎn)能、打造品牌，加強(qiáng)對(duì)文化創(chuàng)意、節(jié)能減排、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)和小微企業(yè)的扶持引導(dǎo)。

2．規(guī)范非稅管理，做到聚財(cái)有方。規(guī)范非稅收入管理有助于推進(jìn)全口徑預(yù)算管理，也必然為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度夯實(shí)基礎(chǔ)。一是健全非稅收入管理制度體系。對(duì)非稅收入的定義、內(nèi)涵、征收、使用、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范，按照分類管理的目標(biāo)，制定非稅收入分類管理辦法。二是堅(jiān)持應(yīng)收盡收。加強(qiáng)政府非稅收入收繳管理責(zé)任落實(shí)，加大對(duì)重點(diǎn)非稅收入項(xiàng)目征繳和監(jiān)管力度，挖掘增收潛力。明晰征收職責(zé)，制定非稅收入執(zhí)收工作責(zé)任制。三是建立非稅收入統(tǒng)計(jì)分析和預(yù)測體系。以非稅收入管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立收繳情況分析報(bào)告制度，及時(shí)監(jiān)測非稅收入收繳進(jìn)度、準(zhǔn)確分析變化趨勢，提高非稅收入分析、預(yù)測的整體水平。

3．爭取上級(jí)支持，增強(qiáng)保障能力。積極向上爭取財(cái)力扶持，進(jìn)一步加強(qiáng)溝通匯報(bào)，主動(dòng)跟進(jìn)落實(shí)，前瞻性做好后續(xù)政策的跟進(jìn)工作。要圍繞絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū) “五大中心”建設(shè)、南疆連片貧困地區(qū)脫貧，反恐維穩(wěn)等工程項(xiàng)目重點(diǎn)，積極研究中央財(cái)稅政策，最大限度爭取“特惠”性支持，爭取中央持續(xù)加大對(duì)新疆的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并在財(cái)稅體制改革中力爭多分享財(cái)力。

(二)發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

1．充分還權(quán)于市場。要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，用市場觀念和契約精神來統(tǒng)領(lǐng)財(cái)稅工作，減少財(cái)政投入“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”支持的行政性分配，避免財(cái)政直接補(bǔ)貼到競爭性領(lǐng)域的企業(yè)或項(xiàng)目，把不該管的事情堅(jiān)決放手給市場和社會(huì)，避免大包大攬。

2．注重花錢買機(jī)制。要積極參與社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、科技教育等民生領(lǐng)域的政府保障制度設(shè)計(jì)，解決制度碎片化問題，打造公共服務(wù)的“升級(jí)版”。要抓住經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求與社會(huì)資本投資需求的契合點(diǎn)，通過PPP(公私合作)、政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率。

3．精準(zhǔn)發(fā)力促落實(shí)。在支出領(lǐng)域更加注重預(yù)調(diào)微調(diào)，盤活存量，用好增量，統(tǒng)籌資金用于保障重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。財(cái)政調(diào)控要避免“大水漫灌”和“強(qiáng)刺激”措施，丟掉鋪攤子、上項(xiàng)目、盲目投資的舊習(xí)慣，向經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)給予有針對(duì)性的支持。充分發(fā)揮財(cái)政杠桿的引領(lǐng)和撬動(dòng)作用，綜合運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、政府采購等政策工具，吸引帶動(dòng)社會(huì)資本支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4．兼顧公平與效率。厘清政府與市場、社會(huì)的邊界，清晰界定公共財(cái)政的支出責(zé)任，將財(cái)政職能轉(zhuǎn)到保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展上來，激發(fā)市場和社會(huì)活力。既要讓權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則平等，防止片面追求效率而失去基本的公平；又要營造公平競爭的環(huán)境，防止片面追求公平而喪失應(yīng)有的效率。制定政策、安排預(yù)算、分配資金、甄選項(xiàng)目等，都要將公平公正的理念落實(shí)到具體的制度和程序上。

(三)以人為本，構(gòu)建民生長效保障機(jī)制。

1．改善民生守住底線。按照“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的思路，把加大投入與完善制度有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)民生政策的公平性和可持續(xù)性。做到不越位、不缺位，著力解決基本民生、熱點(diǎn)民生和底線民生問題，健全完善分類分層次保障民生的財(cái)政政策體系。立足實(shí)際、盡力而為、量力而行，?；尽⒀a(bǔ)短板、兜底線，多做“雪中送炭”的事情，避免“錦上添花”的行為，切忌大包大攬。

2．把握民生投入重點(diǎn)。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，民生投入的重點(diǎn)投向應(yīng)該是就業(yè)和社會(huì)保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)維護(hù)、綜合扶貧開發(fā)。要圍繞綜合扶貧開發(fā)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，加快改善南疆和沿邊境地區(qū)及高寒山區(qū)貧困農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)整體脫貧。要致力生態(tài)立區(qū)，堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先，積極支持生態(tài)改善和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，突出發(fā)揮新疆綠色優(yōu)勢。要?jiǎng)?chuàng)新民生投入方式，支持發(fā)展社會(huì)化、專業(yè)化服務(wù)，在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，積極開展政府向社會(huì)購買公共服務(wù)試點(diǎn)。

3．強(qiáng)化民生資金管理。進(jìn)一步完善機(jī)制，堵塞漏洞，規(guī)范運(yùn)作，公開透明，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)肅紀(jì)律，千方百計(jì)把民生資金管好用好，使民生資金真正成為“高壓線”，誰也不能碰、誰也不敢碰。通過存量優(yōu)化，擠出更多財(cái)力支持重點(diǎn)民生建設(shè)。積極探索基層民生資金監(jiān)督管理新模式，及時(shí)總結(jié)推廣優(yōu)秀做法和經(jīng)驗(yàn)。切實(shí)按照黨委、政府的要求，認(rèn)真落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，深入推進(jìn)以涉農(nóng)資金為重點(diǎn)的整合統(tǒng)籌使用，創(chuàng)新管理機(jī)制，提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益。

(四)依法理財(cái)，財(cái)政收支管理從緊從嚴(yán)。

1．建立內(nèi)控制度。對(duì)照《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)范權(quán)力流程，真正做到權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)相當(dāng)、用權(quán)受約束、責(zé)任可追溯。按照分級(jí)授權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分事行權(quán)的原則，研究制定內(nèi)部控制基本制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，形成“不能腐”的長效機(jī)制。加強(qiáng)專項(xiàng)資金分配、政府采購等重點(diǎn)領(lǐng)域的制度建設(shè)，所有專項(xiàng)資金都要有相應(yīng)的管理辦法和績效考評(píng)制度。

2．陽光行使權(quán)力。強(qiáng)化財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管，推進(jìn)財(cái)政政策、專項(xiàng)資金分配及使用、財(cái)政預(yù)決算信息公開。將財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政資金使用全過程，確保財(cái)政資金在陽光下運(yùn)行。主動(dòng)接受人大、政協(xié)、審計(jì)等部門對(duì)財(cái)政資金使用管理的監(jiān)督，研究探索財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，全面提升財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。

3．嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，杜絕預(yù)算調(diào)整的隨意性；按照中央八項(xiàng)規(guī)定及自治區(qū)十條規(guī)定的要求，嚴(yán)格執(zhí)行接待費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”的使用，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用并實(shí)施績效目標(biāo)評(píng)價(jià)，啟動(dòng)預(yù)算投資評(píng)審，嚴(yán)肅查處各種違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，確保財(cái)政資金安全高效。

4．加強(qiáng)債務(wù)管理。將政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算，規(guī)范政府債務(wù)舉借使用和償還行為，建立財(cái)政部門統(tǒng)一歸口的政府債務(wù)管理和以政府債券為主體的地方政府舉債融資體系，嚴(yán)格按一定比例建立償債準(zhǔn)備金，結(jié)合上級(jí)轉(zhuǎn)貸的地方政府債券規(guī)模落實(shí)好還債資金，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

5．完善資金管理。盤活存量資金仍有空間，對(duì)存量資金盤活工作要常抓不懈，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)統(tǒng)籌使用的存量財(cái)政資金建立任務(wù)清單和時(shí)間表，對(duì)存量資金較多的部門適當(dāng)調(diào)減來年預(yù)算總額，清理整合政府性基金、國有資本經(jīng)營收益和各部門專項(xiàng)資金，對(duì)專項(xiàng)用途資金實(shí)行清單制管理，把“零錢”變成“整錢”，把“死錢”盤活用好，讓有限的財(cái)力發(fā)揮出最大的效益。

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新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，女)

〔責(zé)任編輯：郭嘉〕

●文化教育

作者簡介：(

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼中國圖書分類號(hào)F812.7A

文章編號(hào)1671-4741(2015)06-0083-07