文曉波，鐘志奇

(1.重慶文理學(xué)院，重慶　402160；2.西南民族大學(xué)　民族研究院，四川　成都　610041)

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行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新研究

文曉波1，2，鐘志奇1

(1.重慶文理學(xué)院，重慶402160；2.西南民族大學(xué)民族研究院，四川成都610041)

[摘要]目前，我國行政性壟斷行業(yè)存在政企不分、市場進(jìn)入門檻過高、價格管理體系扭曲、收入分配機(jī)制畸形、監(jiān)管體制殘缺不全和激勵約束機(jī)制乏力等弊端。在借鑒西方發(fā)達(dá)國家行政性壟斷行業(yè)管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新必須以市場為導(dǎo)向，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企職責(zé)分開；放松市場準(zhǔn)入管制，建立公平競爭機(jī)制；進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，建立多元資本結(jié)構(gòu)；改革價格形成機(jī)制，健全收益分配制度；加強(qiáng)法律制度建設(shè)，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度。

[關(guān)鍵詞]壟斷行業(yè)；行政性壟斷行業(yè)；政企分開

改革開放以來，國家對行政性壟斷行業(yè)①的改革取得了階段性成果。例如，撤銷國家電力部、郵電部、鐵道部，分離政府與企業(yè)的職能；電信行業(yè)多次重組，形成“三足鼎立”格局；引入民間資本和外資進(jìn)入郵政快遞等行業(yè)。然而，行政性壟斷行業(yè)體制改革的成效與社會各界的預(yù)期差距甚大，猶如火車進(jìn)站的感覺：吼聲大，行動緩。行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新是龐大、復(fù)雜的行政體制改革系統(tǒng)工程的重要組成部分。因此，積極探索行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新，既是實(shí)現(xiàn)深化行政管理體制改革總體目標(biāo)的重要步驟，也是建立服務(wù)型政府、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和構(gòu)建社會主義和諧社會的有效路徑。

一、行政性壟斷行業(yè)管理體制存在的弊端

行政性壟斷行業(yè)管理體制在改革進(jìn)程中暴露出了許多亟待解決的問題，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

(一)政企不分的管理體制導(dǎo)致政府企業(yè)行為錯位

特殊的身份和特殊的過渡階段，使得行政性壟斷行業(yè)的國有企業(yè)涉嫌濫用市場支配地位和行政壟斷。由于沒有經(jīng)歷尖銳的經(jīng)濟(jì)自由對抗壟斷的歷史過程以及缺乏代表個體利益的團(tuán)體力量抗衡權(quán)力的表達(dá)機(jī)制，轉(zhuǎn)型國家中行政壟斷具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。?dāng)前，我國行政性壟斷行業(yè)存在嚴(yán)重的政企不分的“痼疾”：政府(行業(yè)主管部門)既是政策的制定者，又是企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營者，擁有“運(yùn)動員”和“裁判員”的雙重身份。政企不分、政府(行業(yè)主管部門)對微觀經(jīng)濟(jì)活動的深度參與，出現(xiàn)了“權(quán)力部門化現(xiàn)象”：鐵道部(局)為鐵路部門“說話”，工信部為電信部門“說話”，能源部(局)為石油(石化)部門“說話”。政企合一的管理體制使得政府(行業(yè)主管部門)在市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的角色定位產(chǎn)生了困惑和失調(diào)，不能有效履行服務(wù)型政府的行政職能；國有企業(yè)也失去了完整的經(jīng)營自主權(quán)，不能擁有獨(dú)立的市場主體地位，無力有效參與市場競爭，也無法有效吸引社會資本的投入?！罢蠛弦弧钡墓芾眢w制通過行政組織、行政區(qū)域和行政隸屬關(guān)系，以強(qiáng)大的人力、物力、財力為后盾，為行政性壟斷行業(yè)的市場和價格壟斷地位提供了便利，出現(xiàn)了“鐵老大”“電老虎”等怪現(xiàn)象。

(二)過高的市場進(jìn)入壁壘阻礙形成有效的競爭局面

目前，行政性壟斷行業(yè)存在大量“進(jìn)不來”的市場壁壘和“不對等”的市場競爭現(xiàn)象。一是行政性壟斷行業(yè)進(jìn)入壁壘嚴(yán)重，市場準(zhǔn)入控制嚴(yán)格，市場競爭主體數(shù)量不多。例如，民航業(yè)對航空公司資質(zhì)、機(jī)票代理主體實(shí)行了嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制；電信行業(yè)對基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的經(jīng)營許可制度。二是占有支配性市場地位的壟斷企業(yè)，憑借壓倒性的市場先入優(yōu)勢阻礙有效競爭的形成。國有企業(yè)憑借網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和絕對的市場先入優(yōu)勢，排擠人力、物力、財力處于弱勢地位的民營企業(yè)進(jìn)入行政性壟斷行業(yè)。同時，行業(yè)主管部門仍然在不同程度地推行保護(hù)、扶持政策，引入競爭的方式基本是對國有企業(yè)進(jìn)行拆分重組，沒有產(chǎn)生以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的真正意義上的市場競爭主體，市場無法形成有效競爭，使得國有企業(yè)在行政性壟斷行業(yè)的“一家獨(dú)大”的勢頭有增無減。這些現(xiàn)象必然導(dǎo)致市場發(fā)育不健全、市場競爭不充分、市場價格失真、行業(yè)高額利潤、社會分配不公、政府部門腐敗，阻礙和破壞了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。

(三)扭曲的價格管理體系侵蝕剝奪消費(fèi)者的利益

行政性壟斷行業(yè)壟斷著市場和價格，產(chǎn)生了雙重價格扭曲問題。壟斷性價格嚴(yán)重高于合理價格，主要是因?yàn)楦哳~的壟斷價格、掠奪性定價、價格同盟或價格協(xié)議、消費(fèi)者缺乏(壟斷性)商品或服務(wù)的自主選擇權(quán)等原因。政府沿襲計劃經(jīng)濟(jì)時代的思維模式，存在越權(quán)定價、干預(yù)定價、影響定價等不正常現(xiàn)象[1]?，F(xiàn)行價格政策制定的誤區(qū)和行政性壟斷行業(yè)的市場支配地位造成了“價格失真”，不但使行政性壟斷企業(yè)獲取了“暴利”，而且為政府部門(價格主管部門)權(quán)力尋租、滋生腐敗提供了適宜的溫床。同時，滯后的價格管理體制也導(dǎo)致了壟斷性價格低于合理價格的現(xiàn)象，例如一些行政性壟斷行業(yè)服務(wù)被當(dāng)做“社會性物品”而非“經(jīng)濟(jì)性物品”，存在成本被高度低估的問題。當(dāng)然，壟斷高價現(xiàn)象遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于壟斷低價，這無疑是對處于博弈弱勢地位的消費(fèi)者的明顯的利益剝奪，嚴(yán)重侵蝕了消費(fèi)者的利益。

(四)畸形的收入分配機(jī)制加劇社會收入分配不公

行政性壟斷行業(yè)的畸形高收入現(xiàn)象已經(jīng)影響了社會公平正義的實(shí)現(xiàn)。由于行業(yè)壟斷、國家優(yōu)惠政策、工資管理缺陷、國有企業(yè)收益制衡機(jī)制缺乏和宏觀調(diào)控不力等原因，產(chǎn)生了行政性壟斷行業(yè)員工收入過高、增長過快等突出問題，加劇了公民收入分配差距的不斷擴(kuò)大。2006年國資委統(tǒng)計年報顯示，12家行政性壟斷企業(yè)員工平均工資為全國其他行業(yè)的3～4倍。北京市地稅局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2007年金融保險、電信、電力等行政性壟斷行業(yè)員工的年薪超過12萬元。2012年國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，金融業(yè)89743元的平均工資是全國平均水平的1.92倍，是最低行業(yè)的3.96倍。社會財富分配有多少體現(xiàn)在勞動環(huán)節(jié)，直接影響著社會對收入分配公平公正的感受。這種由于企業(yè)不參與市場競爭而形成的不平等收入分配制度嚴(yán)重影響了社會財富分配的公平正義，受到社會輿論的廣泛質(zhì)疑。

(五)殘缺不全的監(jiān)管體制影響構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度

科學(xué)、合理、完善的現(xiàn)代監(jiān)管制度可以為市場主體(企業(yè))創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。目前，行政性壟斷行業(yè)的監(jiān)管體制改革步伐緩慢，一是獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失，政監(jiān)合一的現(xiàn)象還很嚴(yán)重。例如，電信、民航、鐵路等行政性壟斷行業(yè)主要由政府的綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(發(fā)改委)、產(chǎn)業(yè)主管部門監(jiān)管，還沒有建立明確、獨(dú)立和專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(電力行業(yè)除外)，這導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管主體不明、監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、監(jiān)管人員專業(yè)性嚴(yán)重不足、監(jiān)管過于分散、監(jiān)管效率低下等問題。二是政府監(jiān)管職能明顯落后于市場需求。政府機(jī)構(gòu)(行業(yè)主管部門)忽視民營企業(yè)的合理、合法利益等“缺位”現(xiàn)象以及運(yùn)用行政權(quán)力維護(hù)行政性壟斷行業(yè)(企業(yè))利益等“越位”現(xiàn)象還大量存在，導(dǎo)致行政性壟斷行業(yè)(企業(yè))提供的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、投資回報率等無法滿足社會需要，甚至產(chǎn)生了政績工程、尋租腐敗等嚴(yán)重問題。三是行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系明顯滯后?！峨娏Ψā贰惰F路法》《民航法》等許多行業(yè)法律條款普遍簡單、粗糙，不能滿足市場經(jīng)濟(jì)體制的需要；許多行業(yè)領(lǐng)域的管制職能沒有得到法律的明確授權(quán)，管制無規(guī)可循；行業(yè)管理部門主導(dǎo)立法的現(xiàn)狀阻礙了相關(guān)行業(yè)管理法律法規(guī)的變遷。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度選擇會產(chǎn)生于強(qiáng)化現(xiàn)存體制的既得利益集團(tuán)，他們力求鞏固現(xiàn)行制度而不愿意進(jìn)行制度創(chuàng)新，即使新制度更有效率[2](P91)。因此，要加快相關(guān)法律法規(guī)的制訂和修改工作。

(六)乏力的激勵約束機(jī)制降低社會產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量

壟斷會滋生低效率。政府往往根據(jù)行政性壟斷行業(yè)實(shí)際成本制定壟斷行業(yè)價格，缺乏促使企業(yè)努力降低成本、提高生產(chǎn)效率的激勵性價格形成機(jī)制。因此，行政性壟斷行業(yè)的企業(yè)缺乏激勵約束機(jī)制，缺乏市場競爭的動力和愿望，生產(chǎn)效率低下，生產(chǎn)成本較高，服務(wù)質(zhì)量較差。哈爾濱市消費(fèi)者協(xié)會調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，消費(fèi)者對部分壟斷行業(yè)的服務(wù)滿意度較低，認(rèn)為一些壟斷行業(yè)“售后服務(wù)水平低、質(zhì)量差，對待消費(fèi)者態(tài)度冷漠，遇到問題百般抵賴、推諉”[3]。杭州市2011年市直單位社會評價結(jié)果顯示，參評代表對有關(guān)壟斷行業(yè)服務(wù)的意見居各類問題之首，主要集中在收費(fèi)價格、服務(wù)質(zhì)量、誠信經(jīng)營等服務(wù)內(nèi)容，涉及通訊、郵政、供電、供水、供氣、金融等行業(yè)[4]?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論的實(shí)踐表明，行政性壟斷行業(yè)是一個典型的市場失靈領(lǐng)域，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的體制是一種低效率、高成本的制度安排，一方面導(dǎo)致廣大消費(fèi)者的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，另一方面導(dǎo)致為社會提供基本產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量下降。

二、西方發(fā)達(dá)國家行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新

(一)西方發(fā)達(dá)國家存在行政性壟斷行業(yè)

近現(xiàn)代以來，崇尚自由競爭的歐美發(fā)達(dá)國家也存在運(yùn)用行政權(quán)力禁止或限制市場競爭的行為，并通過法律或政策對某些重要產(chǎn)業(yè)實(shí)行支持、保護(hù)并實(shí)行國有化，使許多基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)(例如通信、鐵路、煤氣和電力等產(chǎn)業(yè))成為國家的行政性壟斷行業(yè)[5]。 1921年，英國政府控制了全國鐵路運(yùn)輸?shù)?5%。二戰(zhàn)以后，英國逐漸通過銀行法、煤業(yè)國有法、民用航空法、電力法等法令將銀行、煤炭、航空、電力、汽車、船舶、機(jī)床、火箭、電子宇航等行業(yè)(產(chǎn)業(yè))收歸國有。德國政府一直推崇并推行國家統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)，直到1957年才制定了《反競爭限制法》。美國政府長期對涉及國計民生的電力、交通、自來水、郵電等行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價格進(jìn)行嚴(yán)格管理，對公用設(shè)施、廣播、電視頻道發(fā)放排他性許可證。另外，法國對本土的煙草加工一直實(shí)行國家壟斷的體制。由此可見，在市場機(jī)制健全的發(fā)達(dá)國家，行政性壟斷也是存在的。

(二)西方發(fā)達(dá)國家行政性壟斷行業(yè)管理體制改革及特點(diǎn)

20世紀(jì)70年代末，英國等發(fā)達(dá)國家開始放松管制，推行非國有化政策，改變國有企業(yè)成本高、效率低、虧損大、市場競爭力弱以及政府權(quán)力尋租等現(xiàn)象。

1．西方發(fā)達(dá)國家行政性壟斷行業(yè)管理體制改革

英國是國有壟斷企業(yè)管理體制改革的先驅(qū)者。1979年，英國撒切爾政府率先推動行政性壟斷行業(yè)的改革：引進(jìn)市場競爭機(jī)制，讓國有壟斷企業(yè)同私人企業(yè)平等進(jìn)行競爭；進(jìn)行國有企業(yè)股權(quán)改革，讓社會分散擁有國企股份，并嚴(yán)格控制國外投資者的股份數(shù)量和比例；大力提倡國有壟斷企業(yè)職工購買自己企業(yè)的股權(quán)；政府放棄直接插手企業(yè)經(jīng)營管理活動，放手讓國有企業(yè)自主經(jīng)營、自我融資、自負(fù)盈虧。美國國有壟斷行業(yè)(企業(yè))改革的主要內(nèi)容是私有化并減少國有經(jīng)濟(jì)成分的比重。1981年，里根政府開始整頓國有壟斷企業(yè)的種種弊端。進(jìn)入21世紀(jì)，小布什政府將“競爭招標(biāo)”私有化理念引入國有壟斷企業(yè)，通過出售資產(chǎn)、立約承包、競爭招標(biāo)、放松管制等方式將國有壟斷性企業(yè)向私人企業(yè)(部門)轉(zhuǎn)讓企業(yè)所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)。例如，出售全國鐵路客運(yùn)系統(tǒng)、聯(lián)邦鐵路貨運(yùn)公司、電力公司等國有壟斷企業(yè)資產(chǎn)；航空、電視、電話業(yè)務(wù)等通過競爭和市場設(shè)定服務(wù)價格；將國有企業(yè)、公用事業(yè)或政府部門的管理權(quán)承包給私有投資者；私人企業(yè)參與聯(lián)邦政府(國有壟斷性企業(yè))的商業(yè)性活動的競爭程序來提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量[6]。 1986年，法國在交通、能源、郵電、銀行等行政性壟斷行業(yè)(產(chǎn)業(yè))大力推行經(jīng)濟(jì)自由主義路線和私有化政策。1993年，法國又興起了第二次私有化浪潮：私有化的國有壟斷企業(yè)主要是競爭性行業(yè)的企業(yè)；私有化的資金收入主要用于國有壟斷企業(yè)追加資本和償還國家債務(wù)；國有壟斷企業(yè)一般采取股份制形式，國家控股的方式分為直接控制和間接控制兩種；國家主要通過向國有企業(yè)派駐人員來加強(qiáng)對資產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)督；國家通過合同的方式實(shí)現(xiàn)對高科技和基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理和監(jiān)管。日本政府精心選擇對國民生計影響較小的煙草、電訊電話、鐵路等國有壟斷企業(yè)進(jìn)行民營化，采取民間出資、政府參股等形式成立股份公司，進(jìn)行市場化的自由競爭運(yùn)營方式。

西方發(fā)達(dá)國家的國有壟斷性行業(yè)(企業(yè))管理體制改革取得了一定成效：一是企業(yè)提高了資源配置效率，增強(qiáng)了市場競爭力，實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈；二是增加了政府財政收入，減輕了政府財政負(fù)擔(dān)；三是促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

2．西方發(fā)達(dá)國家行政性壟斷行業(yè)管理體制改革的特點(diǎn)

西方發(fā)達(dá)國家圍繞競爭與開放的主線，對行政性壟斷行業(yè)(企業(yè))管理體制進(jìn)行改革具有許多共同點(diǎn)：第一，對不同類型的國有壟斷企業(yè)采取不同的改革目標(biāo)、管理方式和改革措施。西方發(fā)達(dá)國家并非對所有部門的國有企業(yè)都實(shí)行私有化，而是在一些重要的經(jīng)濟(jì)部門維持一定數(shù)量的國有企業(yè)。壟斷性很強(qiáng)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的部門和企業(yè)(例如電力、郵政、供水、鐵路等)以盈利為輔、社會服務(wù)為主；大多采取集中管理、直接經(jīng)營方式，并引入內(nèi)部競爭機(jī)制。競爭性比較強(qiáng)的國有行業(yè)和企業(yè)以獲取利潤為主要經(jīng)營目標(biāo)，適當(dāng)兼顧社會公共利益；放手讓企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)手段間接調(diào)控，采取國有民營、出售國有資產(chǎn)、放松管制等改革方式。第二，壓縮行政性壟斷行業(yè)(企業(yè))規(guī)模。西方發(fā)達(dá)國家通過改革，壓縮了國有企業(yè)規(guī)模，并讓國有企業(yè)充分參與市場競爭。美國國有經(jīng)濟(jì)比重很低，但是仍然在自來水、電力、煤氣、國防甚至監(jiān)獄、鑄幣廠等壟斷行業(yè)推行私有化改革。第三，通過完善相關(guān)法律制度來推進(jìn)國有壟斷企業(yè)的改造和管理。西方發(fā)達(dá)國家通過立法規(guī)范、推進(jìn)國有壟斷企業(yè)的改革。美國先后通過《地方政府反壟斷法》《1994年放松管理和立約承包法案》對國有壟斷企業(yè)改革的具體實(shí)施進(jìn)行了立法規(guī)定。1986年，日本通過《國有鐵路改革法》。德國多次修改《反限制競爭法》，對電信、郵政等壟斷性領(lǐng)域取消管制，引入競爭機(jī)制。

三、行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新的路徑選擇

行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新，就是以市場為導(dǎo)向，在行政性壟斷行業(yè)放寬準(zhǔn)入、引入競爭、依法規(guī)制和監(jiān)管，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

(一)加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企職責(zé)分開

正確區(qū)分政府的管理職能和企業(yè)的經(jīng)營性活動，是行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新的第一步。著名的諾思悖論認(rèn)為，國家權(quán)力是一把“雙刃劍”，它是保護(hù)個人權(quán)利的最有效工具和最危險的侵害者。行政體制改革的重要目標(biāo)就是厘清政府主管部門、國有企業(yè)、國有資產(chǎn)監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管部門四者之間的職能邊界。一是解除政府主管部門與國有經(jīng)濟(jì)實(shí)體、直屬企業(yè)的行政隸屬關(guān)系。裁減各種行政性公司，剪斷政府主管部門與國有行政性壟斷企業(yè)之間的利益紐帶；讓政府(行業(yè)主管部門)當(dāng)好“裁判員”，國有企業(yè)當(dāng)好“運(yùn)動員”，各司其職，各盡其責(zé)。二是建立產(chǎn)權(quán)多元的國企投融資體制和現(xiàn)代企業(yè)制度。行政性壟斷行業(yè)大都屬于“關(guān)鍵領(lǐng)域”，要完善與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國有資本管理體制和機(jī)制，探索國有資本與非國有資本合作模式，構(gòu)造有效的公司治理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的企業(yè)激勵和約束機(jī)制。三是改革政府對國有企業(yè)的監(jiān)管方式。根據(jù)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的壟斷性質(zhì)確定監(jiān)管的程度：對于競爭性比較強(qiáng)、市場機(jī)制能有效發(fā)揮作用的行政性壟斷行業(yè)，取消一般性經(jīng)濟(jì)活動的管制(例如民航票價等)，采取間接管控方式；對公共服務(wù)、公共事業(yè)行業(yè)(例如供水、鐵路等)采取引入內(nèi)部競爭、直接管控方式。

(二)放松市場準(zhǔn)入管制，建立公平競爭機(jī)制

行政性壟斷行業(yè)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵是培育投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化的競爭性市場。一是對行政性壟斷行業(yè)實(shí)行項(xiàng)目分離治理。行政性壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分離，并在競爭性較強(qiáng)的領(lǐng)域?qū)嵭屑钚员O(jiān)管，在壟斷性較弱領(lǐng)域引入競爭機(jī)制。例如，城市供水和供熱實(shí)行廠網(wǎng)分離，電力實(shí)行發(fā)電、輸電和配電分離等。在改善激勵效果的同時，積極探索在行政性壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)之間形成平穩(wěn)連接或“無縫連接”的運(yùn)營模式創(chuàng)新，降低交易費(fèi)用。二是放松市場進(jìn)入管制，讓非國有市場主體進(jìn)入行政性壟斷行業(yè)。實(shí)踐證明，行政性壟斷行業(yè)的國有企業(yè)在多重目標(biāo)選擇中更注重政治目標(biāo)而不是效率目標(biāo)，這導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)制度是一種低效率的體制?！斗床徽?dāng)競爭法》第7條規(guī)定，政府機(jī)關(guān)不能濫用行政權(quán)力干預(yù)正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動或強(qiáng)制購買指定企業(yè)的商品。因此，要放松或取消行政性壟斷行業(yè)中競爭性項(xiàng)目的準(zhǔn)入管控，引導(dǎo)社會資本參與(獨(dú)資或合資方式)競爭性環(huán)節(jié)，或不受限制地參與行政性壟斷業(yè)務(wù)特許經(jīng)營權(quán)的競標(biāo)或拍賣。三是有機(jī)結(jié)合競爭的基本優(yōu)勢與壟斷的有限優(yōu)勢。為了實(shí)現(xiàn)有效競爭，充分發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，政府應(yīng)放寬準(zhǔn)入機(jī)制，允許多家民營企業(yè)(社會資本)進(jìn)入行政性壟斷行業(yè)。當(dāng)然，政府仍然要保持對國有經(jīng)濟(jì)的控制力，保障社會產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，通過控制進(jìn)入競爭性業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)市場競爭的有效性和有序性。總之，要充分利用壟斷和競爭獨(dú)特的機(jī)制和方式，實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。

(三)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，建立多元資本結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為：產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利。例如，H·登姆塞茨認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)包括收益或受損的權(quán)利[7](P97)。A·阿爾欽指出：“產(chǎn)權(quán)是一個社會所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利?！盵7](P166)另外，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)也認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)會影響激勵和行為，效率是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)。傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)思想只是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)(生產(chǎn)資料)的占有權(quán)，而忽視產(chǎn)權(quán)的價值性；強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的公平性，而忽視產(chǎn)權(quán)的效率性[2](P169)。我國現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度無法激勵行政性壟斷企業(yè)的競爭力，也不能有效約束所有者的權(quán)力尋租和經(jīng)營者的侵權(quán)行為。因此，重新優(yōu)化行政性壟斷行業(yè)的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系勢在必行。一是放寬對投資人資格和投資方式的限制，塑造多元化、混合型的資本結(jié)構(gòu)?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號) 和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2005]3號)提出，允許社會資本以獨(dú)資、合資、聯(lián)營等方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其行政性壟斷行業(yè)。因此，社會資本參與行政性壟斷行業(yè)的國有企業(yè)，就會產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，激發(fā)企業(yè)的競爭活力。二是大力推行股份合作制，組建規(guī)范、多元、混合的股份制公司。大力推行股份合作制，采取公司制改造、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、減持國有股比例、吸引戰(zhàn)略投資者參股、自然人和職工購股、企業(yè)兼并破產(chǎn)和拍賣出售等多種措施，對贏利性的運(yùn)輸、通信、能源等行政性壟斷行業(yè)逐步地進(jìn)行股份制改造。同時，大力支持非國有經(jīng)濟(jì)以參股、控股、收購、兼并等方式參與行政性壟斷行業(yè)國有企業(yè)的改造，建立多元投資主體的股份有限公司，以此加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)主體之間的相互合作和相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的良性發(fā)展和增強(qiáng)市場競爭力。

(四)改革價格形成機(jī)制，健全收益分配制度

科學(xué)合理的價格形成機(jī)制是市場發(fā)揮作用的最基本、最有效的形式，也是解決行政性壟斷行業(yè)高額利潤和職工不合理高收入的重要途徑。一是在行政性壟斷行業(yè)中引入競爭機(jī)制，使價格形成逐步市場化。逐步增加有效競爭的業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)，引入市場競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，企業(yè)進(jìn)行自由競價，形成市場化定價而不是壟斷定價。即使是非贏利性業(yè)務(wù)，政府也可以通過競爭性投標(biāo)或設(shè)定價格上限來限制行政性壟斷行業(yè)的壟斷高價。二是完善政府定價機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管有關(guān)企業(yè)執(zhí)行定價行為。政府對企業(yè)提供的商品與服務(wù)定價要綜合考慮社會平均成本、社會平均利潤和市場供求情況等因素。政府要對行政性壟斷行業(yè)進(jìn)行效率和效益分析，通過公開、透明的決策機(jī)制保證科學(xué)、合理的定價。定期調(diào)查，摸清消費(fèi)者對市場價格的承受度；采取價格聽證方式，充分考慮民眾的價格意愿；聘請專家學(xué)者參與定價，確保政府價格決策更加科學(xué)合理。三是行政性壟斷行業(yè)要上交國有資產(chǎn)使用的“租金”并提高利潤上繳國家的比例，使行政性壟斷行業(yè)從業(yè)人員收入維持在社會平均收入的合理比例之內(nèi)。理論上，國有企業(yè)只要使用國有資產(chǎn)，就必須支付租金，不管是否贏利。因此，通過上交國有資產(chǎn)使用“租金”、提高利潤上繳國家比例的方式，把壟斷行業(yè)背離公平正義的分配措施矯正過來。四是要強(qiáng)化物價、財稅、金融等手段對行政性壟斷行業(yè)高收入的監(jiān)督和調(diào)節(jié)作用。

(五)加強(qiáng)法律制度建設(shè)，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度

現(xiàn)代監(jiān)管制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，包括樹立現(xiàn)代監(jiān)管理念、建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、完善監(jiān)管法律體系等內(nèi)容。一是改革政府主管部門集國有企業(yè)管理、行政政策制定和行業(yè)監(jiān)管于一身的政府監(jiān)管體制。實(shí)現(xiàn)政府從市場的直接參與者向規(guī)則的制定者和行業(yè)的監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，合理確立行政權(quán)在市場管理過程中的運(yùn)行規(guī)則和制約機(jī)制，依法行政，從嚴(yán)治政，消除行政壟斷的根源。二是建立獨(dú)立的現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)。市場經(jīng)濟(jì)需要規(guī)范、保持合理、良性的競爭與合作秩序，公正、獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為必然。因此，建立綜合性、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(例如，交通監(jiān)管委員會、能源監(jiān)管委員會、通信監(jiān)管委員會)，承擔(dān)原來屬于政府監(jiān)管的行業(yè)準(zhǔn)入與退出、價格制定、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(質(zhì)量)、運(yùn)行安全、競爭秩序監(jiān)控等職能，逐步建立高效統(tǒng)一的現(xiàn)代監(jiān)管體系。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織特征主要有：監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與被監(jiān)管的對象徹底分開；監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與政府政策部門分開，能夠獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方(特別是行政性壟斷行業(yè)國有公司股東的政府政策部門)的干擾；政府最高行政領(lǐng)導(dǎo)任命、最高立法機(jī)關(guān)承認(rèn)并直接監(jiān)督制約監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；監(jiān)管機(jī)構(gòu)是合議機(jī)構(gòu)，不實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政化。三是加強(qiáng)行政性壟斷行業(yè)法律制度建設(shè)。要充分發(fā)揮法治的規(guī)制作用，實(shí)現(xiàn)對行政性壟斷行業(yè)的監(jiān)管。全國人大要適時頒布《石油法》《電信法》《地方公用事業(yè)監(jiān)管法》等法律，加快《反壟斷法》《電力法》《鐵路法》《民航法》等法律的修改工作，確立依法管制的法律框架。同時，行業(yè)主管部門和管制機(jī)構(gòu)要制定行之有效的、具體的實(shí)施細(xì)則或辦法，以增強(qiáng)法律的可操作性和動態(tài)適應(yīng)性。

注釋：

①學(xué)術(shù)界對行政性壟斷行業(yè)含義的界定比較一致，爭議不大。一般認(rèn)為，行政性壟斷是指國家行政機(jī)關(guān)或行業(yè)主管部門為保護(hù)某特定行業(yè)的企業(yè)及其經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施的排斥、限制或妨礙其他市場主體參與合法競爭的行為。參見王保樹.企業(yè)聯(lián)合與制止壟斷[J].法學(xué)研究，1990，(1)；周民良.論深化壟斷行業(yè)的體制改革[J].江海學(xué)刊，2007，(3)；歐陽仁根，鐘琴.反行政性壟斷初探[J].江淮論壇，1999，(6)。我國的行政性壟斷行業(yè)主要分為四類：一是鐵路、郵政、電力、電信、民航等自然壟斷性行業(yè)；二是煙草、食鹽等專賣專營性的壟斷行業(yè)；三是石油、天然氣等具有戰(zhàn)略資源的壟斷行業(yè)；四是供水、供氣、供熱、城市公交等市政公用方面的壟斷行業(yè)。

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[作者簡介]文曉波(1972 -)，男，四川南充人，西南民族大學(xué)民族研究院博士研究生，重慶文理學(xué)院講師，主要從事公共管理、民族理論與民族政策研究；鐘志奇(1956 -)，男，安徽郎溪人，重慶文理學(xué)院黨委書記、研究員，主要從事高等教育管理研究。

[基金項(xiàng)目]國家社科基金西部項(xiàng)目“西部地區(qū)科學(xué)發(fā)展觀與體制機(jī)制創(chuàng)新研究”(11XKS004)。

[收稿日期]2015-05-23

[中圖分類號]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-6463(2015)03-0005-07