呂德文

(華中科技大學　中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北　武漢　430074)

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城市治理與群眾路線——基于武漢“城管”的實踐分析

呂德文

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074)

[摘要]群眾路線與全能主義政治遺產仍然主導了當前的社會治理。這一遺產在控制街頭官僚的自由裁量權、發(fā)揮街頭官僚的政策創(chuàng)新等方面，發(fā)揮了不可替代的作用?！按蟪枪堋斌w制是綜合治理、中心工作、壓力型體制等內在機制的有機統(tǒng)一，而柔性執(zhí)法雖然具有文明執(zhí)法的內涵，但遵循的是群眾路線的譜系。在傳統(tǒng)的群眾動員已經式微的情況下，如何將志愿者服務機制及媒介動員有效融入到城管實踐中，是建立城市治理新格局的關鍵。

[關鍵詞]街頭官僚；群眾路線；城市治理；社會治理

一、城市治理：街頭官僚與群眾路線

如何在社會結構階層化和利益關系市場化的情況下，形成新的協(xié)調利益矛盾與沖突的社會體制[1]，是我國社會治理機制迫切需要解決的問題。群眾路線是構成新中國獨特的國家性質的一部分，而其動員機制則協(xié)助國家權力隨時無限制地侵入和控制社會的每一個階層和每一個領域。新中國作為一個典型的全能主義政治形態(tài)[2]，幾乎所有公共事務都被納入到了政府管理之中，因此，在改革開放前，我國并沒有嚴格意義上的社會治理。改革開放后，中國告別了全能主義政治，作為一種組織路線的群眾工作方法，其重要特征如“動員”已隨著群眾運動的式微而逐漸喪失；作為一種社會主義政治的延續(xù)，也面臨著社會結構和利益關系變化的挑戰(zhàn)，轉而更加注重法理型權威的建設。與此同時，群眾路線內部的制度建設得到了加強，中心工作、綜合治理等機制越來越完善，行政理性化進程快速推進。由此帶來的問題是，政府管理既無可能也無動力應對一些新的利益矛盾和沖突。作為對這一進程的反應，國家提出了創(chuàng)新社會治理的戰(zhàn)略。

本文將討論當前的社會治理機制是如何實踐的，具體而言，就是“黨委領導、政府負責”與“社會協(xié)同、公眾參與”之間是如何銜接的。如果說前者在一定程度上仍然體現(xiàn)了原有的全能主義政治的特點的話，那么，后者則回應了“去政治化的政治”現(xiàn)狀[3]，兩者的結合體現(xiàn)了群眾路線在當前社會治理中的嬗變。其中的復雜邏輯既體現(xiàn)在行政組織的制度架構上，更體現(xiàn)在一線行政組織和工作人員的行為邏輯中，因此，這里將運用街頭官僚理論的分析框架來展示當前我國的社會治理實踐機制。

1980年，利普斯基(Lipsky·M)出版了《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書，標志著街頭官僚理論的正式建立，此后，街頭官僚成為公共行政學的重要研究領域[4]。街頭官僚是指那些在工作中同公民直接交流，并且在執(zhí)行過程中擁有大量自由裁量權的公共服務人員，典型如警察、公立學校教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等[5](P3)。大多數(shù)街頭官僚研究認為，街頭官僚與其他層級的官僚相比，他們更依賴于自身的經驗、技能、專長和價值觀行政，實際上擁有相當大的自由裁量權，因此具有很大的政策制定能力[5](P13-16)。

西方的街頭官僚理論主要是基于福利國家的經驗，即絕大多數(shù)行政事務由經過改革的社會部門執(zhí)行，因此，對街頭官僚的認識夾雜了新公共管理學的內容。倡導效率，主張引入企業(yè)家精神改造政府，引入競爭以及將公眾視為顧客——很大一部分街頭官僚的研究文獻集中于對官僚、組織及顧客特征對政策執(zhí)行的探討就足以說明這一點。隨著20世紀90年代中后期開始的后新公共管理改革的興起，公共行政學的范式發(fā)生了微妙的變化，治理理論試圖融合價值與效率，主張去中心化、多中心治理，反對夸大市場作用，進而塑造多層級的治理結構[6]。在此情況下，街頭官僚研究重新審視了微觀關系網絡對街頭官僚進行相對自治的重要性，街頭官僚在地方治理的外圍新興空間更具公民進取精神(Civic EntrePreneurship)，認為自由裁量權并非傳統(tǒng)理論所認為的那樣是街頭官僚自我保護的機制，相反，這是他們?yōu)楣窭娣盏姆e極因素。

我國的行政系統(tǒng)并未深深卷入新公共管理改革運動中，其特征更接近于典型的官僚制行政，即在公共行政的技術上存在一個單一中心的全能主義執(zhí)行機構，由它負責決策和執(zhí)行，在目標上追求行政的全能化，壟斷公共服務的供給[7]。但是，正如黃宗智(2007)的研究所示，除了中央集權，新中國的地方治理大量采用準官員和半正式的行政方式，是簡約主義的，具有鮮明的反官僚制特征。由于基層半正式行政普遍存在，且為官僚制行政體制所承認，因此，一線行政人員的自由裁量權具有很強的合法性，政策執(zhí)行中的“變通”以及正式權力的非正式運作是基層行政的常態(tài)，“街頭官僚”現(xiàn)象廣泛存在。

自由裁量權是街頭官僚的首要特征，一方面，這是施瓦茨所言的“自由裁量權是行政權的核心”的自然延伸，另一方面，這也是街頭官僚工作環(huán)境特殊性的必然要求。街頭官僚是一個由空間關系來定義的概念：街頭官僚工作的主要形式是一種面對面(face to face)的權力實踐，是國家與社會關系的具體化[8]。由于街頭官僚處于官僚體制的最底層，執(zhí)行工作時缺乏專業(yè)支持和指導，只能根據自己的經驗、技能、專長和價值來判斷與決策。

在群眾路線的譜系中，街頭官僚的自由裁量權是允許的，甚至是受到鼓勵的。毛澤東在《關于領導方法的若干問題》中指出，無論進行何種工作，有兩個方法是必須采用的，一是一般和個別相結合，二是領導和群眾相結合[9](P897-902)。因此，新中國的國家治理很重視從基層工作和群眾智慧中總結經驗，樹立典型，然后推廣；也非常強調干部必須樹立正確的群眾觀點，與群眾打成一片。

問題是，自由裁量權盡管有利于發(fā)揮街頭官僚的主動性，卻造成無法規(guī)范一線行政行為的難題。因此，大量的街頭官僚理論是圍繞著如何控制自由裁量權進行的。在全能主義政治時代，自由裁量權的控制主要依賴兩個途徑：一是依靠群眾動員機制進行，群眾路線在公共決策的意義上是一種逆向參與模式[10]，群眾在決策的過程中發(fā)揮了監(jiān)督基層官員的作用；二是依靠官僚體制內部的監(jiān)控機制進行，即任何工作任務都要達到“分工而又統(tǒng)一的目的(一元化)”[9](P897-902)。有研究表明，組織調控和外部監(jiān)控相結合的辦法，既有保護自由裁量權的積極作用，又能有效規(guī)范自由裁量權?？傮w上看，除了一些特定時期，群眾路線在發(fā)揮基層干部的主動性與約束自由裁量權之間實現(xiàn)了較好的平衡。

當前的街頭官僚的自由裁量權控制問題，面臨著兩個挑戰(zhàn)，一是改革開放后我國逐漸告別了全能主義政治，群眾動員逐漸式微，一些領域逐漸依靠官僚系統(tǒng)進行治理，而不再求助于群眾動員，即便是有“動員”，也僅僅是官僚體制內的動員，而無真正的群眾動員，一些群眾動員漸漸異化為“制度化動員”，動員的時間持續(xù)性、范圍、目標及強度都大大縮減[11]。更重要的是，群眾動員漸漸失去了意識形態(tài)約束和道德激勵，群眾路線蛻化為行政技術，而喪失了政治性[12]。二是從20世紀80年代開始，我國開始了“行政執(zhí)法化”的法治進程，這一過程將行使公共權力和處理公共事務的行政過程轉變?yōu)榉珊统绦蛞?guī)定的執(zhí)法過程，造成了“去行政化的行政”這一結果，反而易于導致絕對權力和相對腐敗[13]。近些年不斷強化的“依法行政”，使得基層行政人員粗暴執(zhí)法的行為受到了抑制，但是，行政相對人的暴力抗法問題并未有效解決，街頭官僚的工作環(huán)境并未根本改善，行政績效受到質疑。面對街頭官僚自由裁量權的尷尬局面，在健全組織調控的同時，如何動員公眾參與，加強外部監(jiān)控，迫在眉睫。

與自由裁量權密切相關的是政策執(zhí)行問題。街頭官僚理論的一個基本假設是，由于街頭官僚需要通過自設的工作程序來管理其特殊的工作環(huán)境，因此，街頭官僚實際上具有政策制定能力[5](P83-84)。不過，對于政策執(zhí)行而言，這種能力到底是好是壞，以及政策制定的具體機制到底是什么，一直存在爭議。傳統(tǒng)理論認為，街頭官僚的政策制定能力是一種自衛(wèi)模式，目的是盡量減少工作的消極面，但越來越多的經驗表明，至少一些街頭官僚的行為是積極的，其政策制定能力是工作滿意度最大化方式的表現(xiàn)。并且，街頭官僚的政策制定過程，為國家政策實施提供了一個緩沖地帶，這反而有助于地方項目的實施。

新中國在成立之初就注意到央地關系問題，認為“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”[14](P275)。很顯然，其政策執(zhí)行的基點是發(fā)揮中央和地方的“兩個積極性”，是鼓勵地方的政策制定能力的。在長期的政策實踐過程中，我國形成了一套獨特的公共政策執(zhí)行的經驗，這一經驗的基本特點是，運用高位推動，通過層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關手段來解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實問題。具體而言，錦標賽體制[15]和壓力型體制[16]保證了“兩個積極性”。通過將政策目標細化和重新規(guī)劃，轉化為指標，層層下壓，保證了政策的統(tǒng)一性；同時，設定一些競爭性的指標，讓各個地方競賽，最大程度地發(fā)揮了地方積極性。不過，在這一體制下，街頭官僚處于錦標賽體制和壓力型體制的最下端，他們面臨著緊張的行政資源與彈性的民眾需求之間的矛盾，處于夾縫之中，很可能出現(xiàn)“兩頭不討好”的局面。

因此，街頭官僚的政策執(zhí)行實際上存在雙重目標，一是盡量減少工作的消極面，最大程度地降低被上級問責的風險；二是發(fā)揮“政策企業(yè)家”( policy entrepreneurs)的功能，創(chuàng)造性地(超額)完成政策目標。在街頭官僚理論中，這兩個目標是相互沖突的：因為很難想象一個盡量逃避問責的街頭官僚有追求卓越的動力。但是，中國的政策執(zhí)行機制，為融合這兩個目標提供了可能性：一方面半正式行政人員的廣泛存在，為街頭官僚中的正式行政人員提供了安全閥，他們很容易讓“臨時工”替代問責；另一方面這也是全能主義政治遺產發(fā)揮作用的結果，群眾路線仍為基層行政提供了一套超越于“合法律性”的政治正當性。

二、“城管”實踐的武漢樣本及其困境

城管是近些年來飽受詬病的行政執(zhí)法領域，它所呈現(xiàn)出的粗暴執(zhí)法等問題既是街頭官僚的普遍性問題，也是我國行政轉型的產物。武漢作為中部的最大城市，其柔性執(zhí)法手段引起了媒體的廣泛關注。如果說武漢城管經驗具有一定普適性的話，那么，這個案例研究將有助于解釋當前中國社會治理的一般性問題。

(一)“城管”的制度變遷

依據1996年10月1日正式實施的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”，相對集中行政處罰權的試點工作在全國展開，幾乎所有的試點城市都成立了新的城市管理局和城市管理執(zhí)法局(一套人馬，兩塊牌子)，通常意義上的“城管”就此誕生。2000年，武漢市決定新組建城市管理局和城市管理執(zhí)法局，統(tǒng)一行使市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、綠化、市政、環(huán)保、工商、公安交通等七個方面的全部或部分行政處罰權。2001年6月15日，國務院批準《武漢市開展相對集中行政處罰權試點工作實施方案》，2002年10月1日《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》正式實施。

應該說，城市管理綜合執(zhí)法改革導致了今后10年武漢市城市管理面臨的問題，也決定了其進一步改革的方向。其核心問題是，城管隊員粗暴執(zhí)法、執(zhí)法犯法的問題屢禁不止，而行政相對人暴力抗法的現(xiàn)象也時有發(fā)生。因此，城管執(zhí)法的問題集中表現(xiàn)為政策執(zhí)行的控制問題，既要實現(xiàn)政策目標，又要防止自身利益受到侵害。

在一個“純粹”的官僚制組織中，技術性的法規(guī)和規(guī)范是節(jié)制職位行為的原則，因此，行政人員必須經過專業(yè)的訓練[17](P310-311)。與原來的專業(yè)執(zhí)法相比，綜合執(zhí)法要求執(zhí)法隊員“一隊多能、一人多能”。但在機構改革和人員精簡的背景下，武漢市無法按國務院的要求將城管隊員全部納入公務員編制。更重要的是，一線執(zhí)法隊伍還吸納進了數(shù)量龐大的協(xié)管，很難保證城管執(zhí)法的專業(yè)化。因此，按照組織調控的原則來控制城管執(zhí)法行為是相當困難的。

絕大多數(shù)粗暴執(zhí)法、執(zhí)法犯法的城管隊員都是協(xié)管員，他們并沒有執(zhí)法權，因此不是嚴格意義上的“街頭官僚”?？梢钥隙?，城管執(zhí)法機構的確有效地控制了正式行政人員的政策執(zhí)行過程，但這卻是以協(xié)管擔責為代價的。換言之，一線城管執(zhí)法隊員實際上較好地適應了其復雜的工作環(huán)境，有效地實現(xiàn)了自我保護——既免于上級問責，也避免了與民眾的直接沖突。這一機制的核心是聘用大量協(xié)管員，并讓這些協(xié)管員直接面對充滿敵意的執(zhí)法對象。因此，城市管理綜合執(zhí)法的控制，重點在于有效管理協(xié)管員。武漢市于2009年11月6日頒布了《武漢市城市管理執(zhí)法協(xié)管員管理辦法》，明確規(guī)定城市管理執(zhí)法協(xié)管員的管理實行“誰使用、誰管理、誰負責”的原則，嚴格落實管理責任制。這意味著協(xié)管員犯錯，有可能追究管理單位及其相關責任人的責任。那么，對正式城管隊員的控制又是如何實現(xiàn)的呢？對法令的適當執(zhí)行包括了自由裁量權的授予，城管執(zhí)法表現(xiàn)尤甚。根據2002年頒布的《武漢市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，城管執(zhí)法普遍需要在免于處罰到罰款50元之間，以及罰款金額在4-10倍之間進行自由裁量，一些規(guī)定的自由裁量權更大。由其所帶來的負面影響也是顯而易見的：當城管與行政相對人關系惡化時，他們就有可能采取對相對人不利的行為，從而激怒“顧客”。

基于后者的考慮，行政法領域一直在探討自由裁量權的內部控制機制，其中裁量標準格次化是普遍采用的手段。2008年7月，武漢市城管局制定的《城市管理行政處罰自由裁量權使用標準》正式實施，將處罰細化為若干階次，每一階次的自由裁量幅度控制在2倍，對一些違法行為則執(zhí)行定額處罰。以此為基礎，武漢城管推行“先教育規(guī)范、再限期整改、最后依法處罰”的三步式程序，并用電子監(jiān)察系統(tǒng)全程監(jiān)控行政處罰過程。這一舉措不僅意味著通過行政程序加強了層級控制，超越了實體控權機制，還將城管這一具有充分自由裁量權的傳統(tǒng)“街頭官僚”轉變?yōu)樽杂刹昧繖鄻O少甚至是沒有自由裁量權的“屏幕官僚”[18]和“系統(tǒng)官僚”[4]?？傮w上看，武漢城管采取的措施的實質是加強層級控制，將規(guī)則進一步細化，街頭官僚機構更為集權，機構人員的自由裁量權被收回。

問題是，當城管隊員和協(xié)管員的自由裁量權被有效控制時，也就意味著政策執(zhí)行將失去活力。因此，如何在有效控制城管執(zhí)法的過程中提高執(zhí)法效率就成為迫在眉睫的任務。武漢市采取的措施是構建大城管體制。2007年12月14日，國家發(fā)改委正式批準武漢城市圈為全國“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)，武漢城市建設加速。2008年，武漢市委市政府《關于圍繞“兩型社會”建設完善城市管理體制的若干意見》出臺，提出了“大城管”的構想。2010年3月《關于進一步加強城市綜合管理工作的意見》出臺，并配套出臺了《關于進一步完善以區(qū)街為主體的城市綜合管理工作體制的意見》，“大城管”格局正式形成。2011年6月出臺的中共武漢市委市政府《關于全面提升城市綜合管理水平的意見》，則進一步鞏固了“大城管”體制。

“大城管”體制主要由兩方面構成，一是組建城市綜合管理委員會，全市47家單位參與，由市長擔任城管委主任，城管局為委員會辦事機構。各區(qū)、街也建立了相應體制，行政一把手負總責。二是建立以區(qū)為主、街為基礎的城市綜合管理體制，賦予各區(qū)更大的城市管理職權，強化街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))管理服務職能。

“大城管”的工作機制延續(xù)了加強組織調控的思路，不過，這一調控措施并不主要針對一線城管執(zhí)法人員，而是上級干部，由此產生的結果是，街頭官僚缺乏行政資源的狀況有所改變，部分化解了行政效率低下的問題。(1)2011年《關于全面提升城市綜合管理水平的意見》指出，按照城市人口每萬人配備4名城管執(zhí)法隊員的標準足額配置城管編制，加大對暴力抗法的打擊力度，這直接改善了城管的街頭工作環(huán)境。(2)市領導要求各區(qū)區(qū)長每天抽出兩個小時，到馬路上找問題，市、區(qū)兩級城管局班子成員及部門負責人也需每天“馬路辦公”，機關干部也需要包區(qū)包街馬路辦公，一線駐點，要求“處級干部每月要有一半的時間工作在一線、問題解決在一線、成效體現(xiàn)在一線”。一些重大的專項整治行動，都有領導在場，即便是不在場，也可能以某種形式給予一線執(zhí)法人員以支持。上級領導進入一線工作界面，減輕了一線執(zhí)法的城管擔責的風險。(3)著力制造輿論，動員公眾參與，讓民眾更理解城管工作，客觀上增強了城管執(zhí)法的正當性。

(二)“城管”的實踐機制

“大城管”工作機制，實際上是在延續(xù)群眾路線的內涵，非常清晰地顯示出當前我國行政體制的特征。這一體制既有官僚制行政的特征，又有明顯的反官僚制因素。具體而言，表現(xiàn)在幾個方面。

1.綜合治理

“綜合治理”體制是中國共產黨治理國家的重要經驗，這一經驗的較早表述來自于建國后的鎮(zhèn)反運動，即“全國各地已經實行的有效的工作路線，是黨委領導，全黨動員，群眾動員，吸收各民主黨派及各界人士參加，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一行動……”[19](P39-41)。1991年中共中央、國務院和全國人大分別作出《關于加強社會治安綜合治理的決定》，成立綜治委，將“綜合治理”的工作機制制度化，并對綜合治理的內涵進行了完整表述。其基本內涵是，各級黨委和政府統(tǒng)一領導，各部門協(xié)調一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段。此后，“綜合治理”的方法從社會治安領域延伸到國家治理的其他領域。

綜合治理包括兩個層次，首先是加強各部門之間的分工合作，明確各行政機構的職責，這在本質上屬于官僚制建設的一部分。與之前大部門制的城管工作不同，武漢“大城管”的日常工作機制強調各部門“協(xié)同聯(lián)動、齊抓共管”，讓行政一把手負總責，每月召開調度會；并且還不定時地開展各種聯(lián)合整治行動，“一月一重點”，強化各部門間的合作。同時，“大城管”還強化考核、督查機制，加強行政力量的作用，通過獎懲機制發(fā)揮經濟手段的作用，通過調動輿論力量發(fā)揮群眾參與的作用。其次是行政力量的臨時重組。各行政人員除負有機構職責外，還負有“兼職”完成中心工作的職責，這具有反官僚制的特征。

2.中心工作

對于復雜的社會治理而言，城管力量總是有限的，弱小的行政(或社會服務)力量與繁重的城市管理任務之間一直存在張力。街頭官僚的固有矛盾是服務的有限性與顧客需求的無限增長之間的矛盾：某種程度上，城管工作做得越好，市民的需求就越大，而程序化的、日常性的官僚制行政是無法解決這一問題的。除了在資金、人員配置及職權下放等方面充實一線城管執(zhí)法力量外，“大城管”體制還充分依賴“中心工作”機制來解決行政力量不足的問題。毛澤東在《關于領導方法的若干問題》中系統(tǒng)表述了“中心工作”的內涵：“任何一個地區(qū)內，不能同時有許多中心工作，在一定時間內只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作?！I導人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅持地貫徹下去，務必得到一定的結果，這是一種領導藝術?！盵9](P897-902)

要滿足中心工作，就必須動員所有的行政力量，圍繞工作重心重新組合，因此，這是一種“運動式治理”[20]?！按蟪枪堋痹从谖錆h市于2011年10月10日進行的紀念辛亥革命暨武昌起義100周年活動。對武漢市而言，這顯然是近期工作的重中之重。因此，武漢市領導下決心學習上海、廣州的城市管理經驗，“借重大活動的倒逼機制，強力推進城市環(huán)境綜合治理”。從2010年開始實行大城管機制，2011年7月開始實行“城管革命”，其目標是“3個月內城市環(huán)境明顯改善；2011年城市環(huán)境大變樣；2012年城市環(huán)境面貌發(fā)生根本性變化，2013年達到創(chuàng)建‘國家衛(wèi)生城市’‘國家環(huán)保模范城市’和‘全國文明城市’市容標準”。

一些研究表明，處于行政體系末梢的基層政權，為了應對有限的行政資源與繁重的行政任務之間的矛盾，已將行政力量的改組常態(tài)化，中心工作機制取代了日常工作機制[21]。武漢市確定了如此之高的行政目標，按城管的日常治理模式顯然是無法達到的，因此，將中心工作機制常態(tài)化就成為必然，圍繞著“一月一重點”的工作任務，武漢城管采取了運動式治理的方式，以重新組合其行政力量。

3.壓力型體制和錦標賽體制

中心工作的順利開展，考核獎懲辦法起到了至關重要的作用。正是通過考核獎懲，將壓力型體制和錦標賽體制有效地運作起來。由于“大城管”體制實現(xiàn)了“以區(qū)為主，街道為基礎”的工作機制，將城市管理的管理權和監(jiān)督權分離，市一級就能夠充分向區(qū)、街兩級設定目標，施加壓力，也讓各區(qū)、各街道在統(tǒng)一的獎懲考核指標下展開競爭。以《2011年武漢市城市綜合管理考核獎懲辦法》為例，城市綜合管理考核內容共16個大項，19個子項，囊括了城市管理的方方面面。獎懲方式也極為詳細：全年獎勵資金額度為5000萬元，實行“財政專戶、專款專用”，對考核不合格的地方不僅要經濟處罰，且要受到通報批評、領導約談、檢討發(fā)言及調整崗位等行政處罰。由于考評標準的詳細、統(tǒng)一、公開，政府尤其是城市管理部門和領導受到的壓力也是具體的，但其競爭卻是公平的。區(qū)、街為了應對市一級的獎懲考核，同樣以類似的機制向下級施加壓力。

總體上看，通過綜合治理和中心工作機制，“大城管”體制有效地動員了現(xiàn)有的行政資源，改善了街頭官僚的工作環(huán)境，部分緩解了服務資源與顧客需求之間的矛盾。然而，在強有力的壓力型體制下，這有可能進一步控制城管的自由裁量權，使城管執(zhí)法過程受到嚴格監(jiān)控；盡管一線城管工作人員在壓力之下執(zhí)行政策更為有力，在錦標賽體制下也有可能調動其內在積極性，但這些政策目標卻是以運動式治理和中心工作機制的常態(tài)化作保證的。但城管工作能否長久成為政府的中心工作是個疑問，“大城管”體制對于微觀的城管執(zhí)法而言，畢竟還離得太遠。在某種意義上，“大城管”體制并沒有真正進入武漢城管執(zhí)法的現(xiàn)實困境中，也未能直面粗暴執(zhí)法和以暴易暴的問題。而對于一線執(zhí)法的城管而言，如何適應新形勢下的城市綜合管理工作，既要保證中心工作目標的實現(xiàn)，又要防止街頭暴力的產生，始終是問題的核心。

三、城管暴力控制中的意識形態(tài)譜系

城管執(zhí)法的核心問題是如何有效地控制城市暴力的產生。理論上，“大城管”體制由于增加了街頭官僚的行政資源，可以避免粗暴執(zhí)法和暴力抗法的產生。但國家權力的下沉也意味著橫暴權力的增強，一旦發(fā)生沖突，暴力程度更高。另外，對于日常執(zhí)法的城管隊員而言，街頭工作環(huán)境的改善并不可能真正避免與行政相對人的沖突。由于受到了更強的層級控制，這使得其工作環(huán)境的自由裁量更小，也更容易發(fā)生極端事件。

執(zhí)法風格直接影響了法規(guī)遵從的模式。粗暴執(zhí)法和暴力抗法是一對孿生兄弟，幾乎所有的粗暴執(zhí)法都伴隨著暴力抗法，反之亦然。只不過，在城管執(zhí)法的自由裁量權未受嚴格限制的情況下，沖突過程中城管更占優(yōu)勢。這也促使城管執(zhí)法的內部控制主要立足于防止粗暴執(zhí)法，而非暴力抗法。與以往的城市暴力相比，“大城管”體制下的城管執(zhí)法發(fā)生了根本性的逆轉，受害者往往是城管隊員，而非行政相對人。這說明，街頭官僚的政策執(zhí)行過程被充分控制，他們已經很難再采取對行政相對人不利的措施，甚至難以自衛(wèi)。

不過，造成這一逆轉的真正原因卻值得分析。純粹從組織調控的角度來說，其目標只是控制街頭官僚濫用自由裁量權的行為，并且這一目標要服務于政策執(zhí)行這一終極目的。無論如何，防止街頭官僚在服務的過程中受到顧客的傷害也是控制政策執(zhí)行的一部分，從這個意義上說，“打不還手、罵不還口”的做法是難以理解的。因此，奧秘顯然不在于具體的組織調控，而在于這一調控背后的價值觀。街頭官僚對相關知識及政策目標的理解，更容易影響政策執(zhí)行。而這一價值觀只能從“大城管”體制的意識形態(tài)基礎去尋找。

這一意識形態(tài)譜系主要有兩個：一是法治話語的譜系。從20世紀80年代開始，我國開始了“行政執(zhí)法化”的法治進程，城市管理綜合執(zhí)法是其中的典型。由于這一領域是粗暴執(zhí)法的高發(fā)區(qū)，因而要求文明執(zhí)法的呼聲也最高。二是群眾路線的譜系。盡管進入了后全能主義時代，“去政治化的政治”特征慢慢凸顯，但這并不意味著我國的行政完全理性化，“大城管”體制本身就有反官僚制的成分，它祛除了程序化可能帶來的低效率，因此傾向于運動式治理。黨委領導是其重要保證，它可以在群眾觀點的號召下，要求各級黨員干部全心全意為人民服務，加班加點地投入到城管一線工作中。當然也可以要求執(zhí)法隊員善待群眾，一切從人民的利益出發(fā)，不能粗暴執(zhí)法；在群眾觀點下，城管隊員還需經受得住委屈，這已經超越了政策執(zhí)行的調控目標?？傮w上看，群眾觀點而非文明執(zhí)法主導了“柔性執(zhí)法”。

作為“文明執(zhí)法”重要體現(xiàn)的“三步式”執(zhí)法程序，本質上是群眾路線的延續(xù)，這從其經驗來源可見一斑。2005年以來，“葉淑琴工作法”成為武漢城管的一面旗幟，其基本經驗是“一巡”：每天騎自行車巡查全街的大街小巷，熟悉每一個角落的每一點變化；“兩先”：宣傳教育優(yōu)先，執(zhí)法程序在先；“三導”：對群眾需求的積極引導，對群眾不理解的反復勸導，對有條件解決困難的主動疏導；“四勤”：隊伍廉潔要勤講，隊伍管理要勤抓，隊員工作要勤做，隊員家庭要勤訪。這一工作法幾乎是群眾路線的完整體現(xiàn) 。與“葉淑琴工作法”齊名的是“吳建飛工作法”，這一方法的核心是“在服務上下功夫，在幫字上做文章”。2008年8月，武漢市城管局推廣“吳建飛工作法”，非常明確地將這一方法看做是法治理念、人本理念、服務理念、群眾理念和平等理念的表現(xiàn)。同樣，從行政的角度來說，“吳建飛工作法”是不可思議的，因為這一方法至少表明執(zhí)法人員不夠專業(yè)(也可以說是不務正業(yè))。但這一做法得到了推廣，這顯然不能從“街頭官僚政策執(zhí)行的內部控制”這一邏輯上去理解，而應從群眾路線的角度去理解：“幫”這一行為非常直接地表現(xiàn)了群眾觀點。

表面上，“三步式”程序體現(xiàn)的是“文明執(zhí)法”的內涵，但真正起作用的卻并非法治理念，而是群眾觀點。“宣傳教育”踐行的是從群眾中來到群眾中去的工作方法，要求政策執(zhí)行者要深入群眾宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去。從正當性的角度上看，城管執(zhí)法人員在群眾工作中獲得行政相對人的“服從”，這不僅僅是對法律的遵從，更重要的是對政治的遵從。因此，從城管執(zhí)法的實踐過程看，“三步式”程序遠不止“三步”，執(zhí)法過程也并非純粹的執(zhí)法甚或行政技術，實際上具有根深蒂固的政治內涵。

分析至此可以發(fā)現(xiàn)，盡管規(guī)范和簡化街頭官僚行為是武漢市控制城管執(zhí)法的主要方式，但這一方式卻根植于更為深厚的政治傳統(tǒng)中。因此，在群眾路線的譜系下，一線城管執(zhí)法不可能規(guī)范，更不可能簡化——越是規(guī)范城管的自由裁量權，越是簡化城管的執(zhí)法程序，就越是需要其他的輔助工作。這也就不難理解，實施“大城管”體制之后，武漢城管不僅沒有因為更為嚴格的層級控制喪失政策創(chuàng)新能力，反而還不斷創(chuàng)造出新的工作方法，一些柔性執(zhí)法手段的不斷更新便是突出表現(xiàn)。

相對于強制性執(zhí)法的單一性、僵化性和機械性，柔性執(zhí)法注重運用多種手段來引導行政相對人的行為，給相對人一定的靈活度，既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治理念，也體現(xiàn)了全心全意為人民服務的宗旨[22]。從寬泛的意義上看，武漢市一線城管執(zhí)法所創(chuàng)造的程序、原則都是柔性執(zhí)法的體現(xiàn)，但真正承載起柔性執(zhí)法理念的是執(zhí)法手段的創(chuàng)新，比如女子執(zhí)法、賣萌執(zhí)法、眼神執(zhí)法、獻花執(zhí)法等等。僅僅從柔性執(zhí)法手段本身來看，它很容易受到質疑，因為從根本上說，喪失了強制性和嚴肅性的執(zhí)法，是不可能實現(xiàn)城管的政策目標的。但如果將之看成是文明執(zhí)法和為人民服務理念的表現(xiàn)，視其為執(zhí)法程序的一部分，則有其合理性。尤其是在“大城管”體制下，它能部分消解運動式治理的弊病，緩解街頭官僚與顧客之間的沖突，改善街頭官僚的工作環(huán)境。

四、基于群眾路線的公眾參與及其限度

無論是“大城管”體制還是柔性執(zhí)法的實踐，他們都屬于失去群眾動員后“去政治化的政治”進程的一部分。但毋庸諱言的是，這一進程仍具有強烈的政治色彩。這使得一線執(zhí)法的城管在受到嚴格的組織調控，自由裁量權逐步收回，政策執(zhí)行過程受到嚴格控制的同時，也容易獲得上級資源的支持，并有可能在更高的工作價值觀和原則的指導下創(chuàng)新工作方法?？墒?，到此為止，這一效果仍然是官僚組織內部動員的結果，能否真正地持續(xù)改善街頭官僚的工作環(huán)境，仍然是一個未知數(shù)。解決街頭官僚政策執(zhí)行的困境，不僅需要持續(xù)改善街頭官僚行政的微觀環(huán)境，也需要改善宏觀環(huán)境。至關重要的是公眾參與，這包括兩個層次：一是需要教育引導“顧客”遵紀守法，切實履行公民義務；二是要發(fā)揮公眾參與城市治理的基礎作用，增強城管執(zhí)法的合法性。武漢市一再強調的“城管革命”表達的是全民參與、全民城管的呼喚。然而，由于群眾動員機制已漸漸式微，而新的公眾參與機制又沒有建立起來，使得動員群眾參與城管并不容易，這兩個層次的問題也未能獲得根本解決。

前已述及，城管街頭官僚控制的重點是對協(xié)管的管理。歷史上，協(xié)管屬于群防群治的一部分，是典型的群眾動員的結果，但20世紀90年代以來，這一半正式的行政力量慢慢納入了專業(yè)化管理的軌道，最終脫離了群眾自治組織，成為街頭官僚機構的專職的輔助力量。從《武漢市城市管理執(zhí)法協(xié)管員管理辦法》的相關規(guī)定來看，協(xié)管基本上屬于行政力量的一部分，而非公眾參與的表現(xiàn)。首先，它采用的是聘用制，具有很明顯的實用主義取向，“復員退伍軍人、公安警官學院畢業(yè)生，在同等條件下優(yōu)先聘用”，原因是這些人員具有較強的紀律性，較好的身體素質，適合協(xié)助執(zhí)法。其次，協(xié)管是專職的，其“職務”越來越明確，早些年普遍存在的協(xié)管越權執(zhí)法的問題已基本上杜絕，他們只能協(xié)助正式城管執(zhí)法。再次，協(xié)管隊伍具有嚴格的組織管理制度，武昌區(qū)的“捆綁式”管理事實上將協(xié)管變?yōu)檎匠枪艿南录?。某種意義上，群眾動員已演化為“制度化”動員，失去了社會動員的內涵。

另一個群眾動員的遺產是，依靠群眾自治組織參與社會協(xié)同，組織開展城管進社區(qū)、進學校、進軍營、進鄉(xiāng)村、進企業(yè)、進機關的“六進”活動，發(fā)動大學生、共青團員、志愿者和廣大市民參與城市管理實踐。這是典型的群眾動員方法，不過，它起到的作用僅僅是宣傳教育的作用，很難讓群眾主動參與?？傮w上看，群眾動員機制的最重要的遺產——協(xié)管已經異化為城管行政力量的一部分，群眾自治組織的協(xié)同參與作用也極為有限，因此，傳統(tǒng)的群眾動員機制在武漢城市管理中已很難起到公眾參與的作用。

各地在實踐中曾寄希望于將志愿服務理念引入社會治理中?？墒?，已有的志愿者服務機制無不是在事件性的治理過程中實施的，武漢城管也僅僅是在“城管革命”的高潮期大規(guī)模采用志愿者。真正將志愿者機制長效化、日?；?，還有一段相當長的路要走，至少現(xiàn)在還不能指望志愿者機制完全取代傳統(tǒng)的群眾動員機制，實現(xiàn)全民城管。倒是媒介動員機制起到了一定作用，因為它可以成為官僚組織運作的補充，比如，110服務平臺除了可以承擔公眾參與的機制，重要的是具有信息收集的功能，電視問政則起到了監(jiān)控官僚組織的作用。

武漢市城市綜合管理的公眾參與機制，呈現(xiàn)出兩個特征：第一，通過媒介的信息傳輸功能，公眾起到了信息員的作用。同時，媒介動員本身也帶來了監(jiān)督效應，這是一個低層次但卻極為重要的參與途徑。這一機制已經常規(guī)化，并成為“大城管”體制的一部分。第二，通過傳統(tǒng)的群眾動員方法以及新型的志愿者服務方式，建立了公眾直接參與城管實踐的機制。不過這一機制還無法常規(guī)化，不能與現(xiàn)有的城管體制如協(xié)管制度有效結合。主要原因是，現(xiàn)有的城市管理主要依賴的是官僚體制內的動員，政府主導的功能甚至將本屬于公眾參與形式的協(xié)管納入到了行政體系中，無形當中陷志愿服務于尷尬境地。畢竟除了協(xié)管制度，現(xiàn)有的城管實踐很難找到將志愿者服務直接納入城管實踐的途徑。

就公眾參與機制與“大城管”體制的關系而言，呈現(xiàn)出“大城管”體制單向度地吸納公眾參與的特點。公眾參與的層次仍然比較低，主要是作為信息提供者存在的，直接參與的渠道有限，且無法持久?！按蟪枪堋斌w制仍具有強烈的全能主義行政色彩，群眾動員機制本應是適應這一體制的最好的公眾參與機制，但隨著傳統(tǒng)的群眾性組織慢慢行政化，再加上社會結構和利益分化的加深，群眾動員已經式微。

就公眾參與機制與柔性執(zhí)法的關系而言，柔性執(zhí)法基本上是組織調控的結果，與公眾參與的關系不大。從城管執(zhí)法的宏觀環(huán)境看，媒介動員在防止一線城管粗暴執(zhí)法方面起到了監(jiān)督作用，是促使柔性執(zhí)法產生的催化劑。但從柔性執(zhí)法的運作邏輯看，它是加強街頭官僚的層級控制，尤其是收回自由裁量權，對政策執(zhí)行進行程序控制的結果。而柔性執(zhí)法手段的創(chuàng)新，則是群眾路線的表現(xiàn)。至今為止，柔性執(zhí)法與公眾參與最有效的結合方式是志愿者的宣傳監(jiān)督作用與三步式執(zhí)法程序的契合，而這并非制度化、持久性的做法。

五、結論

我國的街頭官僚實踐邏輯與西方有重要區(qū)別，在相當長的時間內，“集權的簡約治理”是強大的政治意識形態(tài)與群眾工作方法具體結合的產物。因此，與“韋伯—威爾遜范式”所確立的政治與行政二分原則不同的是，即便是在后全能主義時代的今天，我國的基層行政也具有濃重的政治色彩，街頭官僚的道德約束主要不是基于公共服務理念，而是群眾觀點。另外，數(shù)量龐大的半正式基層行政人員，也使得街頭官僚群體變得異常復雜。與西方不同的是，當代中國的街頭官僚現(xiàn)象，主要不是由正式行政人員帶來的，而是那些半正式的行政人員制造的?，F(xiàn)有的街頭官僚理論是圍繞著政策執(zhí)行和自由裁量權這兩個主題展開的，我國街頭官僚實踐邏輯的差異，決定了其自由裁量權和政策執(zhí)行也有所不同。

群眾路線及其嬗變直接決定了當前社會治理的基本實踐邏輯。武漢城市綜合管理具有明顯的全能主義行政特征，在“大城管”的體制下，有效地動員了官僚體制的力量，建立了較為完善的協(xié)調機制，既增強了一線城管的行政資源，也進一步強化了對一線城管的層級控制，較好地解決了一線城管粗暴執(zhí)法和執(zhí)法犯法的問題。但是，這也造成了公眾參與不足的問題，“顧客”并不一定遵紀守法，也并不一定切實履行公民義務，暴力抗法的現(xiàn)象仍很普遍。為了應對這一問題，武漢市城管采取了“柔性執(zhí)法”手段，通過“打不還手、罵不還口”來避免街頭暴力的發(fā)生，這導致了城管權益受到侵害的現(xiàn)象越來越多，城管執(zhí)法的工作環(huán)境并未根本改善。

群眾觀點而非文明執(zhí)法的理念是柔性執(zhí)法的價值基礎，由于還存在為人民服務的理念，避免了一線城管由于失去了自由裁量權和政策執(zhí)行受到嚴格控制而喪失政策創(chuàng)新。從武漢城管的實踐分析中可以看出，群眾路線與全能主義政治遺產仍然主導了當前的社會治理，這一遺產在控制街頭官僚的自由裁量權、發(fā)揮街頭官僚的政策創(chuàng)新等方面，發(fā)揮了不可替代的作用。但是，這也帶來了公眾參與不足的問題。在傳統(tǒng)的群眾動員式微、新的公眾參與機制尚未建立起來的情況下，建立完善的城市綜合管理體制仍然任重道遠。

很顯然，當前的城市管理體制仍存在不足，“大城管”體制依靠中心工作、綜合治理及壓力型體制與錦標賽體制等全能主義政治遺產運作，具有運動式治理的特征。但是，運動式治理從根本上說是官僚體制動員的產物，官僚制行政的擴張，將原有的群眾性組織如協(xié)管納入其中，在群眾動員已經式微的情況下，現(xiàn)有的公眾參與方式很難有效融入城市管理實踐中去，公眾參與機制始終未能建立起來。因此，“黨委領導、政府主導”和“社會協(xié)同、公眾參與”之間的有效銜接機制并未建立起來，社會治理格局的建立還有待于新型公眾參與機制的建立。

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[作者簡介]呂德文(1981-)，男，福建武平人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授、博士，主要從事政治社會學研究。

[收稿日期]2015-05-15

[中圖分類號]F299.2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6463(2015)03-0042-10